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內(nèi)蒙古自治區(qū)和林格爾縣是全國(guó)農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)中唯一的民族區(qū)域。國(guó)家土地督察北京局聯(lián)合浙江大學(xué)等科研單位對(duì)和林格爾縣進(jìn)行了調(diào)研。和林格爾縣對(duì)農(nóng)民留地安置形成了以“指標(biāo)留地、農(nóng)民自主，國(guó)企托管、集中開(kāi)發(fā)，市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、還利于民，強(qiáng)化監(jiān)管、法制為先”為核心的“留地托管”模式。

其模式的主要思路是在征收農(nóng)村集體土地時(shí)，核定一定數(shù)量的農(nóng)村集體土地“只轉(zhuǎn)不征”留給村集體用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，把留地指標(biāo)化，并讓農(nóng)民享有充分選擇權(quán)，可選擇自行入市或國(guó)企托管的方式。留用地作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，政府設(shè)立縣農(nóng)發(fā)集體土地運(yùn)營(yíng)有限公司，提供入市委托代理服務(wù)，保證入市土地統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一監(jiān)管，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)顯化留地資產(chǎn)價(jià)值，使農(nóng)民平等共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。

指標(biāo)留地、農(nóng)民自主。和林格爾規(guī)定全縣人均耕地小于5畝的村莊，按被征地農(nóng)民人均1畝核定留用地，不直接確定位置，只確定指標(biāo)，土地保留集體土地所有權(quán)性質(zhì)，屬于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，用于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。村集體經(jīng)濟(jì)組織是留用地所有權(quán)的合法主體，原則上允許其自主開(kāi)發(fā)、村集體間聯(lián)合開(kāi)發(fā)或與第三方企業(yè)合作開(kāi)發(fā)。

國(guó)企托管、集中開(kāi)發(fā)。村集體組織無(wú)自主經(jīng)營(yíng)意愿或無(wú)其他合作方，可自愿委托開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。和林格爾縣專門成立了國(guó)有性質(zhì)的縣農(nóng)發(fā)集體土地運(yùn)營(yíng)有限公司，在全縣范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用留用地指標(biāo)，開(kāi)發(fā)用途限定為除房地產(chǎn)用途外的二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)性用地。

市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、還利于民。和林格爾縣注重統(tǒng)籌集體經(jīng)濟(jì)組織間適用留用地政策時(shí)存在的多少有無(wú)、規(guī)劃用途、交通區(qū)位等不同等帶來(lái)的收益差異，制定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法，實(shí)行按類別有差別的收取模式和繳納比例，合理調(diào)節(jié)政府、用地企業(yè)、集體土地運(yùn)營(yíng)公司、村集體和農(nóng)民間的增值收益分配。

強(qiáng)化監(jiān)管、法制為先。和林格爾縣按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”的原則強(qiáng)化監(jiān)管和服務(wù)，由縣國(guó)土資源局參照國(guó)有土地批后監(jiān)管程序開(kāi)展留用地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)審批和批后監(jiān)管，各相關(guān)部門在市場(chǎng)信息發(fā)布、基準(zhǔn)地價(jià)體系建設(shè)、中介組織培育、糾紛仲裁和法律援助等方面提供服務(wù)。

統(tǒng)籌征地與入市制度改革。留用地指標(biāo)落地的過(guò)程實(shí)質(zhì)就是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的過(guò)程。和林格爾縣通過(guò)“留地托管”模式，讓征地過(guò)程中農(nóng)民有權(quán)利保留一部分集體土地，可以選擇自主或國(guó)企托管等方式進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，作為實(shí)現(xiàn)縮小征地范圍的路徑之一進(jìn)行探索。

顯化農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)值。和林格爾縣通過(guò)指標(biāo)化將農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行折股量化，交由專業(yè)的公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，探索進(jìn)行“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的“三變”改革，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，解決村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展所需要的資本、技術(shù)、市場(chǎng)和能力問(wèn)題，使沉睡的資源在利用中增值。

統(tǒng)攬集體與國(guó)有建設(shè)用地開(kāi)發(fā)。和林格爾“留地托管”模式使地方政府能夠?qū)爡^(qū)內(nèi)各類集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)建設(shè)和管理，重組優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源，讓轄區(qū)內(nèi)各類建設(shè)用地資源能夠在一個(gè)完整統(tǒng)一的市場(chǎng)中進(jìn)行統(tǒng)籌利用，也能使區(qū)位不好的集體建設(shè)用地?fù)碛衅降冗M(jìn)入市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。

處理市場(chǎng)決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的關(guān)系。和林格爾縣集體經(jīng)濟(jì)組織管理能力普遍較弱，單個(gè)村集體留用地開(kāi)發(fā)將面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。設(shè)定自愿和托管兩種開(kāi)發(fā)方式的結(jié)合，通過(guò)企業(yè)化運(yùn)作和政府引導(dǎo)，統(tǒng)籌了政府引導(dǎo)與市場(chǎng)主體提高土地資源配置效率的合力。

探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“三權(quán)”管理。將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)能進(jìn)一步細(xì)分為“三權(quán)”（所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)），即保留留用地集體土地所有權(quán)，用地企業(yè)有償取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，托管公司還獲得了經(jīng)營(yíng)權(quán)。

農(nóng)村土地制度改革要堅(jiān)持以人民為中心。和林格爾縣在“留地托管”實(shí)施過(guò)程中，始終貫徹人民為中心的理念——?jiǎng)?chuàng)設(shè)留地指標(biāo)保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)受益、充分尊重農(nóng)民的入市方式選擇權(quán)、設(shè)立國(guó)有公司專業(yè)為民理財(cái)、事前墊付成本和設(shè)置入市收益“托底價(jià)”、事中規(guī)范引導(dǎo)、事后建立協(xié)商仲裁機(jī)制、建立兼顧各方的土地增值收益分配機(jī)制等，全程維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

農(nóng)村土地制度改革要探索農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展權(quán)的充分保障機(jī)制。和林格爾縣作為后發(fā)地區(qū)，通過(guò)留地指標(biāo)入股分享收益的制度安排，目的是以資源價(jià)值資本化推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，反哺實(shí)現(xiàn)農(nóng)民穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入，從而充分保障農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展權(quán)。

農(nóng)村土地制度改革要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民增收的雙促進(jìn)。“留地托管”順利實(shí)施后，能夠使集體土地更好地服務(wù)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)。因此，改革要充分發(fā)揮農(nóng)村集體組織作用和群眾主動(dòng)性創(chuàng)造性，通過(guò)因地制宜開(kāi)展入市、流轉(zhuǎn)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)等方式，進(jìn)一步壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，幫助農(nóng)民群眾實(shí)現(xiàn)自我“造血”功能。

發(fā)揮基層首創(chuàng)精神，尊重群眾選擇權(quán)，從實(shí)踐出發(fā)確定改革路徑。和林格爾縣發(fā)動(dòng)群眾走群眾路線，創(chuàng)設(shè)“留地托管”模式前，政府相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部上門入戶發(fā)放宣傳材料、解釋政策內(nèi)容，并遵循當(dāng)?shù)剞r(nóng)村現(xiàn)狀，提供不同入市方式供村集體和農(nóng)民選擇，贏得群眾支持。

農(nóng)村土地制度改革要圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化。和林格爾縣通過(guò)改革，將群眾自主管理和政府引導(dǎo)相結(jié)合，使農(nóng)民獲得股份收益，并通過(guò)二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)性用地開(kāi)發(fā)，以資源性資產(chǎn)推動(dòng)推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。