順德農(nóng)村集體土地管理制度改革試點情況匯報
佛山市順德區(qū)人民政府
為適應(yīng)順德率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展需要，配合農(nóng)村體制改革的進(jìn)一步深化，解決現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地管理制度與城市化、市場化和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展趨勢不相適應(yīng)的矛盾，我區(qū)開展了農(nóng)村集體土地管理制度的一系列改革，并于2001年10月被國土資源部和國務(wù)院法制辦列為農(nóng)村集體土地管理制度改革試點。兩年來，我區(qū)堅持以“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”的基本國策、“三個有利于”的標(biāo)準(zhǔn)和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村集體土地管理制度改革試點工作，取得了較明顯的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，初步達(dá)到了試點的預(yù)期目標(biāo)。
一、試點的背景
順德位于珠江三角洲中部，毗鄰港澳，是我國改革開放的先行地區(qū)之一。自上世紀(jì)80年代以來，順德推行“工業(yè)立市”和“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展戰(zhàn)略，至上世紀(jì)末已基本實現(xiàn)了初級工業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。1999年7月被廣東省委、省政府確定為率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化試點之后，順德以率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化為總目標(biāo)、總?cè)蝿?wù)統(tǒng)攬全局，不斷加大改革開放力度，在城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國土資源管理等方面積極進(jìn)取，開拓創(chuàng)新，取得了較突出的成績，為全省乃至全國提供了寶貴的經(jīng)驗。但順德在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和工業(yè)化的過程中，以城市為主體的城市化卻未能同步推進(jìn)，城市化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工業(yè)化的發(fā)展水平，表現(xiàn)為“非城市化的工業(yè)化”和“非城市化的非農(nóng)化”。特別是隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快和改革的不斷深化，農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨著一些新的問題和矛盾，主要表現(xiàn)為：傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)優(yōu)勢逐步弱化，競爭力下降；農(nóng)民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)居民收入和生活質(zhì)量差距拉大；一些農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)薄弱，歷史包袱沉重；農(nóng)村分散建設(shè)和土地資源浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，發(fā)展環(huán)境和生活環(huán)境未能有效改善；違法違規(guī)流轉(zhuǎn)集體土地現(xiàn)象較為普遍，國家土地稅費流失嚴(yán)重，造成農(nóng)村集體土地管理秩序混亂。這些問題和矛盾的存在，成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的主要因素，直接影響了順德經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會的全面進(jìn)步。產(chǎn)生這些問題和矛盾的原因是多方面的，其中一個最重要的原因是現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地管理制度與快速發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)，并嚴(yán)重制約了城市化的發(fā)展。
為了從根本上解決新形勢下農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的突出問題和矛盾，順德區(qū)委、區(qū)政府抓住作為廣東省率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化試點市的機遇，不斷加大改革開放的力度，全面推進(jìn)建設(shè)、改革、發(fā)展三大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。2001年7月30日，區(qū)委、區(qū)政府作出了《關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村體制改革的決定》，以市場化、城市化為目標(biāo)，對全區(qū)農(nóng)村的區(qū)域組合、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、行政架構(gòu)、管理方式和運行機制等方面進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整和改革，目標(biāo)是建立一個適應(yīng)市場化和城市化的農(nóng)村基層管理新體制。改革的內(nèi)容包括：農(nóng)村區(qū)域重組，重點是村莊合并及“城中村”改造；固化農(nóng)村股份合作社股權(quán)，量化股份合作社資產(chǎn)；規(guī)范村集體資產(chǎn)的管理；轉(zhuǎn)變村委會職能；加大村級集約建設(shè)力度等。其中核心內(nèi)容是改革現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地管理制度，目的在于促進(jìn)農(nóng)村集體土地資源的高效、合理、集約利用。為此，區(qū)政府制定了《關(guān)于調(diào)整農(nóng)村集體土地管理制度實施細(xì)則》，對農(nóng)村集體土地管理制度的改革作出了具體的規(guī)定。
2001年8月，國土資源部和國務(wù)院法制辦領(lǐng)導(dǎo)來我區(qū)考察時，認(rèn)為我區(qū)在土地利用與管理制度改革方面進(jìn)行了一些有益的探索，初步具備農(nóng)村集體土地管理制度改革的條件，可以進(jìn)行試點，并要求我區(qū)在現(xiàn)有改革的基礎(chǔ)上對農(nóng)村集體土地管理制度改革進(jìn)行大膽探索和認(rèn)真總結(jié)，以便為將來在全國推行土地管理制度的綜合改革積累經(jīng)驗和發(fā)揮示范作用。我區(qū)經(jīng)認(rèn)真研究，決定向國土資源部和國務(wù)院法制辦申請進(jìn)行農(nóng)村集體土地管理制度改革試點。2001年10月25日，國土資源部和國務(wù)院法制辦正式批準(zhǔn)我區(qū)為農(nóng)村集體土地管理制度改革試點。
二、試點的內(nèi)容
被正式批準(zhǔn)為農(nóng)村集體土地管理制度改革試點后，我區(qū)及時擬訂并上報了《順德市農(nóng)村集體土地管理制度改革試點方案》、《順德市征地制度改革試點方案》和《順德市集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點方案》，其中《順德市征地制度改革試點方案》于2001年12月13日首先經(jīng)國土資源部辦公廳正式批準(zhǔn)同意實施。在此基礎(chǔ)上，省國土資源、法制、農(nóng)業(yè)、計劃等部門對我區(qū)有關(guān)試點方案進(jìn)行聯(lián)合審核，確定了試點的指導(dǎo)思想、目的、內(nèi)容、實施步驟等，最終形成了包括征地制度改革、集體土地轉(zhuǎn)為國有土地和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)三方面主要內(nèi)容的《順德市農(nóng)村集體土地管理制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）。
按照上報國務(wù)院的《試點方案》，我區(qū)農(nóng)村集體土地管理制度改革試點的主要內(nèi)容包括以下三個方面：
（一）征地制度改革。
1．引入市場機制，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)。主要包括：本區(qū)行政區(qū)域范圍內(nèi)征用土地的土地補償費和安置補助費實行同一標(biāo)準(zhǔn)；因城市建設(shè)需要使用已改為居委會的股份合作社的土地的，補償標(biāo)準(zhǔn)再上浮15%；因城市建設(shè)需要征用土地的，分別按征（用）地量的10%和5%提留給村（包括村改居）、鎮(zhèn)（街道）集體經(jīng)濟(jì)組織作發(fā)展留用地；對提留給集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展用地，因城市建設(shè)需要可由政府按市場價收購。
2．合理分配土地補償費和安置補助費。土地補償費和安置補助費作為集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)，按20%留歸集體經(jīng)濟(jì)組織、80%按股份分配給個人的比例分配兌現(xiàn)。
3．固化村民宅基地。按照到某一時點的實有人口數(shù)，一次性下達(dá)村民住宅建設(shè)用地指標(biāo)，并逐年安排建設(shè)；指標(biāo)使用完畢后，不再審批單家獨院式的村民住宅用地。
4．置換建設(shè)用地指標(biāo)。對按照土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃需要搬遷的居住點和分散工業(yè)區(qū)，采取置換建設(shè)用地指標(biāo)的辦法，將其逐步遷移到城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)域和集約型工業(yè)區(qū)內(nèi)。
5．簡化征地實施程序。把土地征用方案公告和土地征用補償安置方案公告合二為一，將現(xiàn)行的“兩公告一登記”制度改為“一公告一登記”制度；同時，將征地范圍內(nèi)的土地權(quán)屬調(diào)查、協(xié)商征地補償?shù)瘸绦蚯耙啤?/p>
（二）集體土地轉(zhuǎn)為國有土地。
1．對經(jīng)批準(zhǔn)“村改居”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原村委會轄區(qū)內(nèi)屬集體所有的土地全部轉(zhuǎn)為國有土地，但土地的使用權(quán)、收益權(quán)及土地用途不變。
2．集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的，原已核發(fā)的集體土地性質(zhì)的房地產(chǎn)權(quán)證在規(guī)定期限內(nèi)換發(fā)為國有土地劃撥性質(zhì)的房地產(chǎn)權(quán)證。在換證過程中或在換證后土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，由區(qū)土地行政主管部門按照國有土地使用權(quán)出讓的有關(guān)規(guī)定辦理出讓手續(xù)，并收取土地收益。
3．對被確定為集約工業(yè)區(qū)和專業(yè)市場范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地，可申請轉(zhuǎn)為國有土地，由區(qū)土地行政主管部門按國有土地使用權(quán)出讓的有關(guān)規(guī)定辦理出讓手續(xù)，并收取土地收益。
（三）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)
1．符合土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，并依法取得土地使用權(quán)的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地，經(jīng)批準(zhǔn)可采用轉(zhuǎn)讓、租賃或抵押等多種形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地應(yīng)轉(zhuǎn)為國有后方可流轉(zhuǎn)。
2．集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地所有者可采取公開招標(biāo)、拍賣、掛牌競價或協(xié)議等方式進(jìn)行，但須簽訂由區(qū)土地主管部門統(tǒng)一印制的流轉(zhuǎn)合同，并經(jīng)區(qū)土地主管部門審核登記。
3．集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，其地上建筑物及附著物隨之流轉(zhuǎn)。
4．建立全區(qū)集體土地基準(zhǔn)地價，并由區(qū)人民政府定期公布。
整個《試點方案》確立了以“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”的基本國策、“三個有利于”的標(biāo)準(zhǔn)和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，在分析研究新形勢下農(nóng)村面臨的突出問題的基礎(chǔ)上，確定了試點的目的、內(nèi)容，并提出了試點工作的實施步驟，體現(xiàn)出針對性、系統(tǒng)性、創(chuàng)新性和操作性四大特點。
1．目的明確，針對性強?！对圏c方案》針對新形勢下我區(qū)農(nóng)村面臨的突出問題和矛盾，確定試點的目的是：建立能夠更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、充分保障農(nóng)民利益、有利于農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的新型征地制度，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化建設(shè)需要的規(guī)范有序的農(nóng)村集體土地管理制度體系，促進(jìn)全區(qū)土地資源的高效、合理、集約利用，為順德加快城市化進(jìn)程和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件和提供保障。
2．內(nèi)容配套，系統(tǒng)性強。《試點方案》所確定的試點內(nèi)容包括征地制度改革、集體土地轉(zhuǎn)為國有土地和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)三大部分，涉及農(nóng)村集體土地管理的幾個主要方面，體現(xiàn)了試點的綜合性和全面性，而且三個方面的改革內(nèi)容緊密聯(lián)系，相互配套，形成一個完整的體系，試點的經(jīng)驗將具有較廣泛的代表性。
3．敢于探索，創(chuàng)新性強?！对圏c方案》立足于使農(nóng)村集體土地的使用管理與我區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民生活需求不斷增長的實際相適應(yīng)，大膽創(chuàng)新，無論是征地補償市場化、村民宅基地固化，還是集體土地轉(zhuǎn)國有、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都在內(nèi)容和形式上進(jìn)行了創(chuàng)新，對進(jìn)一步探索和改革經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村集體土地管理制度以及推動全國土地管理制度的改革有著積極的意義。
4．切合實際，操作性強?！对圏c方案》緊密結(jié)合我區(qū)的實際，充分利用我區(qū)綜合改革（如村委會改為居委會）、城市化建設(shè)（如工業(yè)集約發(fā)展、城鄉(xiāng)集約建設(shè)）的既有基礎(chǔ)和現(xiàn)行的土地管理制度（如2000年出臺的《順德市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用和有償使用土地暫行規(guī)定》），使試點具有較強的現(xiàn)實性和可行性。此外，《試點方案》對試點工作的開展作出了具體安排，具有較強的可操作性。
三、主要做法
我區(qū)高度重視農(nóng)村集體土地管理制度改革試點工作的開展，及時成立了順德區(qū)農(nóng)村集體土地管理制度改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)委副書記、常務(wù)副區(qū)長擔(dān)任組長，主管國土工作的副區(qū)長擔(dān)任副組長，成員包括區(qū)政府法制辦、規(guī)劃國土局、農(nóng)業(yè)局、行政執(zhí)法局、監(jiān)察局、財政局等部門負(fù)責(zé)人。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)安排試點工作的開展，協(xié)調(diào)解決有關(guān)重大事宜，指導(dǎo)監(jiān)督試點方案的實施。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由區(qū)規(guī)劃國土局局長兼任辦公室主任；各鎮(zhèn)（街道）成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和辦事機構(gòu)。
與此同時，區(qū)委、區(qū)政府根據(jù)已明確的試點目標(biāo)和內(nèi)容，利用各種會議號召各鎮(zhèn)（街道）黨委、政府（辦事處）、區(qū)屬各有關(guān)部門、農(nóng)村基層黨組織、村委會把當(dāng)前試點工作作為頭等大事，要求把改革落到實處，確保抓出成效。經(jīng)過層層發(fā)動，全區(qū)干部群眾統(tǒng)一了認(rèn)識，一致認(rèn)為，試點是必要的、及時的，只有改革才能解決順德當(dāng)前農(nóng)村所面臨的新問題和矛盾，改革是實踐“三個有利于”的標(biāo)準(zhǔn)和“三個代表”重要思想的實際行動，只有改革才能發(fā)展，才有出路。
廣東省委、省政府和佛山市委、市政府高度重視我區(qū)的試點工作，國土資源部、國務(wù)院法制辦和省國土資源廳、省政府法制辦等上級有關(guān)部門對試點工作給予了直接指導(dǎo)和大力支持，保證了我區(qū)農(nóng)村集體土地管理制度改革各項工作得以穩(wěn)妥有序推進(jìn)。主要情況如下：
（一）做好試點配套改革工作。
1．深化農(nóng)村體制改革。
（1）開展農(nóng)村區(qū)域重組和村委會改居委會。
根據(jù)我區(qū)進(jìn)一步深化農(nóng)村體制改革的部署，出臺了《關(guān)于合并村和村委會改居委會的實施細(xì)則》，按照“合并自然村，建設(shè)中心村，重點發(fā)展小城鎮(zhèn)”的指導(dǎo)思想，積極推進(jìn)村的合并和“城中村”的改造工作。主要是：對地域相連、規(guī)模過小、歷史上曾經(jīng)分合的村進(jìn)行合并；對區(qū)中心城區(qū)和各建制鎮(zhèn)城區(qū)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的“城中村”以及位于城鄉(xiāng)結(jié)合部、人均耕地面積低于全區(qū)平均水平1/3的村，將村民委員會改為居民委員會。經(jīng)過合并和調(diào)整，全區(qū)村的數(shù)量從原來的191個減至109個；有50個村委會直接改為居委會，加上通過合并增加的7個居委會，全區(qū)共增加了57個居委會，居委會總數(shù)增至88個，轄區(qū)總面積281.88平方公里，為試點工作的開展奠定了基礎(chǔ)。
（2）固化農(nóng)村股份合作社股權(quán)，量化股份合作社資產(chǎn)。
按照《關(guān)于固化農(nóng)村股份合作社股權(quán)量化股份合作社資產(chǎn)的實施細(xì)則》的規(guī)定，以2001年9月30日24時為固化截止時間，對在冊的農(nóng)業(yè)人口按集體股占20%，個人股占80%的比例進(jìn)行股份固化。股權(quán)固化后，個人股東的股份不再隨年齡的增長而變化，新生和遷入的農(nóng)業(yè)人口不再配置股份；個人股份可以繼承、轉(zhuǎn)讓及贈與，但不能質(zhì)押。同時對股份合作社的資產(chǎn)按20%留歸集體，80%分配給村民的辦法進(jìn)行量化處理。這一改革既有利于保障農(nóng)民現(xiàn)有的利益，也有利于促進(jìn)城市化的進(jìn)程，因為農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)后，其既有的利益未受到影響，解決了農(nóng)民的后顧之憂，同時促進(jìn)了農(nóng)民到城鎮(zhèn)謀求發(fā)展，減少了對土地的依賴性，為我區(qū)推行農(nóng)村集體土地管理制度改革提供了保障。
此外，還同步對農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理、村委會的管理職能、農(nóng)村社區(qū)管理等進(jìn)行了改革。
2．調(diào)整建設(shè)發(fā)展思路，實行由“城鄉(xiāng)一體化”向“城市化”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。
（1）工業(yè)區(qū)實行集約發(fā)展戰(zhàn)略。
為改變順德早期初級工業(yè)化分散建設(shè)形成的“村村點火、處處冒煙”的局面，我區(qū)在上世紀(jì)末調(diào)整城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，提出走“工業(yè)進(jìn)園”的集約開發(fā)建設(shè)之路，并對全區(qū)近200個鎮(zhèn)、村級工業(yè)小區(qū)進(jìn)行規(guī)劃整合。2001年開始組織編制全區(qū)集約工業(yè)區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，到2002年底基本完成規(guī)劃的編制；同時，政府出臺一系列優(yōu)惠政策鼓勵新辦企業(yè)在集約工業(yè)區(qū)落戶和區(qū)外企業(yè)遷入集約工業(yè)區(qū)，并嚴(yán)格限制在非集約工業(yè)區(qū)新辦企業(yè)。今年4月，區(qū)委、區(qū)政府根據(jù)我區(qū)集約工業(yè)區(qū)的現(xiàn)狀及發(fā)展的可能，在充分論證和認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上正式確認(rèn)了全區(qū)15個集約工業(yè)區(qū)，總面積達(dá)19.74萬畝。這些集約工業(yè)區(qū)地域布局合理，可以依托各鎮(zhèn)（街道）現(xiàn)有的發(fā)展基礎(chǔ)，而且設(shè)施配套方便、發(fā)展?jié)摿ψ?，能夠滿足城市經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展的需求，對土地資源的集約利用和環(huán)境保護(hù)具有深遠(yuǎn)的意義。
（2）及時修編、調(diào)整相關(guān)規(guī)劃。
結(jié)合新土地管理法的貫徹實施，我區(qū)早在1999年就開展了土地利用總體規(guī)劃的修編工作，在2001年12月國土資源部組織的土地利用規(guī)劃優(yōu)秀成果評審中，我區(qū)土地利用總體規(guī)劃（1997—2010年）獲得縣（區(qū)）級一等獎。但隨著我區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略從城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)向城市化，原有以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)的土地利用總體規(guī)劃逐漸不能適應(yīng)新形勢的要求，為了更好地服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化建設(shè)的大局，我區(qū)積極向上級反映，并在省國土資源廳的支持下及時地開展了對全區(qū)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃的有序調(diào)整，調(diào)整工作于今年2月份結(jié)束。土地利用總體規(guī)劃的及時修編和調(diào)整，為我區(qū)的耕地保護(hù)工作和建設(shè)用地審批提供了合法規(guī)范的依據(jù)。
在推行改革試點的過程中，我們始終注意發(fā)揮規(guī)劃的“龍頭”作用，按照順德社會經(jīng)濟(jì)和城市化的發(fā)展要求，委托中國城市規(guī)劃研究院、同濟(jì)大學(xué)規(guī)劃設(shè)計院等高水平設(shè)計單位，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃分別編制了順德市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、市區(qū)總體規(guī)劃和各鎮(zhèn)總體規(guī)劃；在“大佛山”區(qū)域調(diào)整后，根據(jù)順德中心城區(qū)成為佛山中心組團(tuán)的實際，及時對中心城區(qū)的規(guī)劃進(jìn)行了全面調(diào)整，使城市規(guī)劃保持了較好的連續(xù)性。在上述規(guī)劃的基礎(chǔ)上，我區(qū)根據(jù)村民宅基地固化和城市化建設(shè)的需要，結(jié)合村鎮(zhèn)的實際情況積極開展農(nóng)村住宅小區(qū)的規(guī)劃并加大規(guī)劃實施力度，起到了改善村民生活環(huán)境和促進(jìn)集約居住的作用，為試點工作的開展打下了必要的基礎(chǔ)。
（3）采取多種措施滿足對建設(shè)用地的需求。
隨著我區(qū)社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市建設(shè)規(guī)模不斷擴大，對建設(shè)用地的需求不斷增長，據(jù)統(tǒng)計，1990—2002年全區(qū)使用建設(shè)用地總量為181771畝，其中工業(yè)建設(shè)用地69864畝，交通能源建設(shè)用地38270畝，居住、公益事業(yè)及其他用地73637畝。如此巨大的用地需求，省政府每年正常下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。為解決建設(shè)用地的供需矛盾，我區(qū)主要采取了三方面的措施：一是開展大規(guī)模的基塘整治，努力增加耕地的有效使用面積。編制了區(qū)、鎮(zhèn)兩級土地開發(fā)整理專項規(guī)劃，按照“整體規(guī)劃、分年實施、連片整治、基水合理、交通方便”的整治原則，將30萬畝基塘整治的任務(wù)指標(biāo)層層分解到各鎮(zhèn)（街道）、村，并明確了整治的質(zhì)量和每年的進(jìn)度要求。區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府為基塘整治工作的開展積極籌措專項資金。區(qū)政府每年撥出1000~1500萬元用于基塘整治，對連片整治的魚塘按其規(guī)模大小分別給予300元~500元/畝的補貼，各鎮(zhèn)政府（街道辦事處）也結(jié)合本鎮(zhèn)（街道）的實際給予100元~500元/畝的補貼。區(qū)政府還積極與金融機構(gòu)協(xié)調(diào)并贏得支持，由金融機構(gòu)向村、股份社和承包經(jīng)營者提供基塘整治專項貸款。到目前為止，全區(qū)累計整治基塘18萬畝，已報經(jīng)省國土資源廳驗收合格的面積65533畝，新增耕地面積15404畝，獲獎勵農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)達(dá)9242畝。二是進(jìn)行易地開發(fā)耕地，先后籌措資金2億多元，以實現(xiàn)耕地占補平衡為目標(biāo)易地開發(fā)耕地25000畝，根據(jù)省的規(guī)定獲得了獎勵農(nóng)用地指標(biāo)12000畝。三是爭取中央、省直屬項目單獨下達(dá)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計劃指標(biāo)，避免重點項目的用地指標(biāo)加重用地供給的壓力。通過一系列措施，既保證了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化建設(shè)的用地需求，又實現(xiàn)了全區(qū)耕地占補平衡，為試點工作的開展創(chuàng)造了相對寬松的環(huán)境。
（二）全面推進(jìn)征地制度改革。
征地制度改革的目標(biāo)是建立能夠更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)需要；顯化農(nóng)民集體所有土地的資產(chǎn)價值，體現(xiàn)土地價值的區(qū)位級差；充分保障農(nóng)民利益，有利于農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的新型征地制度。主要做法如下：
1．統(tǒng)一并提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)。
依據(jù)《土地管理法》和《廣東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，在廣泛征求村、鎮(zhèn)意見的基礎(chǔ)上，我區(qū)制定了《順德市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用和有償使用土地暫行規(guī)定》，對全區(qū)行政區(qū)域范圍內(nèi)征用土地的土地補償費和安置補助費實行同一標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合我區(qū)1997—1999年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的實際情況，將征地補償標(biāo)準(zhǔn)提高了47%（若被征用土地屬已改為居委會設(shè)置的原村的，補償標(biāo)準(zhǔn)再上浮15%）。
2．合理分配土地補償費和安置補助費。
按照《關(guān)于固化農(nóng)村股份合作社股權(quán)量化股份合作社資產(chǎn)的實施細(xì)則》的規(guī)定，土地補償費和安置補助費作為集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)，按集體占20%、個人占80%的比例進(jìn)行量化，其中個人部分按所持股份一次性分配兌現(xiàn)，使農(nóng)民的利益最快最直接得到落實。
3．提留建設(shè)用地。
取消村級分散建設(shè)的工業(yè)留用地指標(biāo)，停止審批零星分散的非集約工業(yè)區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，對因城市建設(shè)需要使用已實行村改居的股份合作社的土地或征用屬村股份合作社的土地用作工業(yè)和商住用途的，分別按征地面積的10%提留給村（含村改居）、5%給鎮(zhèn)（街道）作發(fā)展留用地。留用地的用途根據(jù)征（使）用土地的用途確定。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用時，留用地單位須繳納有關(guān)稅費。
4．簡化征地實施程序。
一是將征地補償?shù)怯洯h(huán)節(jié)提前，即先補償?shù)怯浐笊蠄髮徟⒀a償?shù)怯浉臑閰f(xié)商征地補償。先與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商征地補償?shù)木唧w方案，并簽訂征地補償協(xié)議書，兌現(xiàn)征地補償費用，再上報征地材料。二是原來由區(qū)政府和區(qū)規(guī)劃國土局分別發(fā)布的《征用土地方案公告》和《征地補償安置方案公告》合并為一個公告發(fā)布，大大縮短了征地審批的時間，提高對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)供地的及時性。
5．置換建設(shè)用地指標(biāo)。
對于規(guī)劃搬遷撤并的居住點和個別村級零星分散的非集約工業(yè)區(qū)，采用置換建設(shè)用地指標(biāo)的辦法，鼓勵村民搬遷到新規(guī)劃的中心村和集約工業(yè)區(qū)，從而有效地消化了一些已辦理征地手續(xù)的閑置建設(shè)用地，促進(jìn)了土地資源的集約利用。對被置換的原用地要求必須進(jìn)行整治并恢復(fù)耕種，在整治復(fù)耕前由政府收取耕地開墾費，待整治并經(jīng)驗收合格后退回所收取的耕地開墾費。
（三）配合農(nóng)村區(qū)域重組，實行集體土地轉(zhuǎn)為國有土地。
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條第五款“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有土地”依法屬于全民所有即國家所有。因此，為配合農(nóng)村體制改革的深化，落實集體土地轉(zhuǎn)國有的試點工作，2001年10月我區(qū)先后制定實施了《關(guān)于調(diào)整農(nóng)村集體土地管理制度的實施細(xì)則》和《貫徹〈關(guān)于調(diào)整農(nóng)村集體土地管理制度的實施細(xì)則〉辦法》，對集體土地轉(zhuǎn)國有作出具體規(guī)定，主要做法如下：
1．對經(jīng)批準(zhǔn)“村改居”涉及的72個村原屬集體所有的土地（約200平方公里），經(jīng)區(qū)規(guī)劃國土局發(fā)出通告且無異議全部轉(zhuǎn)為國有土地，同時對原屬集體土地性質(zhì)的房地產(chǎn)權(quán)證全部換發(fā)國有土地性質(zhì)的房地產(chǎn)權(quán)證。
2．對原屬集體所有的工業(yè)、商業(yè)和辦公用地，且不改變用途的以及原村民住宅用地的使用權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)讓或一戶一宅用地面積在80平方米以內(nèi)的，在集體土地轉(zhuǎn)國有過程中都給予免補地價的優(yōu)惠。
3．集體土地轉(zhuǎn)國有后，原土地的使用權(quán)、收益權(quán)和土地用途維持不變，因國家建設(shè)需要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時，按征地標(biāo)準(zhǔn)給予補償并辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。
（四）積極穩(wěn)妥地推行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。
為了積極穩(wěn)妥地開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作，我區(qū)于2001年和2002年先后兩次組團(tuán)到江蘇蘇州、浙江湖州、安徽蕪湖等地進(jìn)行考察學(xué)習(xí)，充分借鑒相關(guān)做法和經(jīng)驗，同時對全區(qū)集體建設(shè)用地的現(xiàn)狀進(jìn)行全面的調(diào)查研究和分析，并充分征求鎮(zhèn)（街道）、村（居）和群眾對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的意見。2002年11月，區(qū)政府公布實施了《順德市集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，開始此項試點工作。
1．確立流轉(zhuǎn)制度。
集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)通過有償、有限期轉(zhuǎn)讓（包括作價投入和交換等）、出租等方式使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移或?qū)嶋H使用人發(fā)生變更的行為?！俄樀率屑w所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》明確了在我區(qū)范圍的集體建設(shè)用地使用權(quán)（除居住用地外）以及地上的建筑物和構(gòu)筑物的所有權(quán)允許轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，并作出了如下規(guī)定：
（1）流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃；發(fā)生流轉(zhuǎn)前須由土地所在村委會和鎮(zhèn)一級土地管理機構(gòu)確認(rèn)所有權(quán)人，權(quán)屬無爭議。
（2）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時必須通過合同約定使用年限，但最高不得超過同類國有土地使用權(quán)出讓的最高年限；再次流轉(zhuǎn)的年限不得超過合同約定的剩余年限。
（3）流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地不得用于房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)；使用者如需改變原土地用途，應(yīng)當(dāng)取得土地所有者同意和區(qū)規(guī)劃國土局批準(zhǔn)，并重新簽訂流轉(zhuǎn)合同。
（4）集體建設(shè)用地再次發(fā)生流轉(zhuǎn)時，其地上建筑物及其附著物隨之流轉(zhuǎn)；地上建筑物及其附著物轉(zhuǎn)讓時，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之流轉(zhuǎn)。
（5）建立集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價，并由區(qū)政府定期公布，作為政府核收集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益金的依據(jù)。
（6）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時土地所有者須向政府一次性繳納流轉(zhuǎn)收益金（基準(zhǔn)地價或宗地評估價的10%），再次流轉(zhuǎn)增值費（增值部分的20%）；流轉(zhuǎn)收益金實行區(qū)鎮(zhèn)兩級按4:6分成。
2．規(guī)范流轉(zhuǎn)管理。
一方面，由區(qū)規(guī)劃國土局負(fù)責(zé)對集體建設(shè)用地的土地所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行調(diào)查審定，經(jīng)區(qū)政府審核同意后核發(fā)集體建設(shè)用地所有權(quán)證和房地產(chǎn)權(quán)證或土地使用證。另一方面，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須簽訂統(tǒng)一印制的流轉(zhuǎn)合同并經(jīng)區(qū)規(guī)劃國土局審查備案后方能生效。為此，區(qū)規(guī)劃國土局專門制定了統(tǒng)一使用的《順德區(qū)集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同》范本和《順德區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)房地產(chǎn)變更登記呈批表》；還根據(jù)我區(qū)的實際情況，制定了針對首次流轉(zhuǎn)（含補辦首次流轉(zhuǎn)）、純土地再次流轉(zhuǎn)、已辦房地產(chǎn)權(quán)證的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)三種不同流轉(zhuǎn)類型的一整套辦事程序，并對辦文信息系統(tǒng)進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。
3．進(jìn)行選點試行。
為了確保集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點工作的穩(wěn)妥推進(jìn)，我區(qū)確定了“先試點、再鋪開”的工作思路，從今年初開始，選定了龍江鎮(zhèn)華西、仙塘等村開展試點工作。到目前為止，已辦結(jié)的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)共33宗，流轉(zhuǎn)面積超過12萬平方米，另有一批流轉(zhuǎn)件正在辦理中，還有一些企業(yè)正在整理相關(guān)資料準(zhǔn)備申辦。選點試行已開展了將近一年時間，效果較好，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將在全區(qū)鋪開集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作。
（五）固化村民宅基地。
按照設(shè)定的時限（村為2008年12月31日，村改居的為2005年12月31日），對到該時限符合用地申請條件的村民按每人不超過80平方米的標(biāo)準(zhǔn)一次性固化村民住宅建設(shè)用地指標(biāo)并具體到人，指標(biāo)不隨人口的增加而增加，并按年度需要分期實施。經(jīng)村一級統(tǒng)計上報，鎮(zhèn)、區(qū)兩級審查，全區(qū)共有49958人符合固化條件，區(qū)規(guī)劃國土局已將固化用地指標(biāo)下達(dá)到各鎮(zhèn)，由鎮(zhèn)一級國土管理部門將固化指標(biāo)分解到村（居）委會。鎮(zhèn)一級負(fù)責(zé)按土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃根據(jù)區(qū)確認(rèn)的固化指標(biāo)做好村民住宅小區(qū)的規(guī)劃編制和報批。對已固化的村民宅基地安排給村民使用時，必須達(dá)到分戶年齡和經(jīng)張榜無異議后才予批準(zhǔn)建設(shè)。
四、主要成效及存在問題
我區(qū)開展的農(nóng)村集體土地管理制度改革試點工作，既遵循國家既有法律體系的基本框架和重要原則，又大膽創(chuàng)新現(xiàn)行農(nóng)村集體土地管理制度，對完善農(nóng)村集體土地管理制度體系和豐富農(nóng)村集體土地管理制度內(nèi)容積累了一定的經(jīng)驗。我區(qū)農(nóng)村集體土地管理制度改革試點工作的開展，重點是解決當(dāng)前農(nóng)村面臨的突出問題和矛盾，立足于使農(nóng)村集體土地的管理更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化建設(shè)的需要。試點工作主要取得了以下幾方面的成效：
（一）促進(jìn)了土地資源的集約利用，加快了城市化進(jìn)程。
試點工作的開展，通過制定和實施一系列的政策和采取相應(yīng)措施，減少了土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃在具體實施中的障礙。打破了妨礙城市化的制度約束，促進(jìn)了土地資源的集約利用，為城市化進(jìn)程的加快提供了制度支持。如 “村改居”、集體所有土地轉(zhuǎn)國有以及村民宅基地固化為村鎮(zhèn)集中建設(shè)和集聚發(fā)展創(chuàng)造了條件，減少了分散、重復(fù)建設(shè)和土地資源浪費的現(xiàn)象，轉(zhuǎn)變了分散發(fā)展的局面。提高土地補償標(biāo)準(zhǔn)和實行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不僅減少了土地征用和集約建設(shè)的困難和矛盾，而且減少了違反規(guī)劃建設(shè)和違法用地的現(xiàn)象，使得按規(guī)劃實施城鄉(xiāng)建設(shè)的力度大大提高，城市化建設(shè)的步伐明顯加快。目前，全區(qū)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積74.5平方公里，比2000年增加了23.3%；城市化率達(dá)58.4%，比2000年提高了7個百分點。
此外，對規(guī)劃搬遷撤并的居住點和零星分散的建設(shè)用地，以及一些未使用但被劃入控制建設(shè)范圍的用地，通過置換建設(shè)用地指標(biāo)的辦法，既盤活了農(nóng)村的存量集體建設(shè)用地，又維護(hù)了土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的權(quán)威性和穩(wěn)定性。在村民宅基地固化方面，農(nóng)村住宅小區(qū)規(guī)劃的實施促進(jìn)了村民集約居住，改善了村鎮(zhèn)面貌，提高了城市化建設(shè)水平；而且固化后的宅基地可由政府收購以及允許農(nóng)民住宅入市交易，提高了農(nóng)民進(jìn)城購房的積極性，促進(jìn)農(nóng)民到城鎮(zhèn)居住和就業(yè)，從而成為真正的居民，有利于城市化水平的不斷提高。
（二）切實保障了農(nóng)民利益，促進(jìn)了農(nóng)村社會穩(wěn)定。
試點的實踐證明，征地制度改革中征地補償標(biāo)準(zhǔn)引入市場機制、合理分配征地補償費、實行提留發(fā)展用地，以及集體土地轉(zhuǎn)國有時維持原土地使用權(quán)、收益權(quán)和用途不變等做法，保障了農(nóng)民的切身利益，為被征地農(nóng)民創(chuàng)造了良好的生存和發(fā)展條件，在很大程度上消除了失地農(nóng)民的后顧之憂。特別是通過確立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，承認(rèn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)并顯化了農(nóng)民集體土地的資產(chǎn)價值，使農(nóng)民長期、穩(wěn)定的利益切實得到保障，有利于農(nóng)村的長期穩(wěn)定和發(fā)展。如我區(qū)樂從鎮(zhèn)羅沙村近年來以農(nóng)村集體土地管理制度改革為契機，借助農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等方式，以市場需求為導(dǎo)向加大土地開發(fā)力度，共吸引了46家企業(yè)前來投資，每年僅出租土地的收入就有310萬元，人均646元，并解決了部分農(nóng)民的就業(yè)問題。近年來，該村先后投資1720萬元興建小學(xué)、幼兒園、文化中心、公園等一批福利設(shè)施項目，并吸引外商投資2500萬元興建了一條有一定規(guī)模的商業(yè)街，實現(xiàn)了兩個文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。
（三）促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動了全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
我區(qū)農(nóng)村集體土地管理制度改革試點的三方面內(nèi)容，適應(yīng)順德城鄉(xiāng)一體化向城市化轉(zhuǎn)移和從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的需要，在不同程度上促進(jìn)和保障了農(nóng)村集體土地用于第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有力地促進(jìn)了我區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。目前，全區(qū)農(nóng)村勞動力有70%從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實現(xiàn)了大部分農(nóng)業(yè)人口向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。如農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的實行，一方面，理順了集體建設(shè)用地的權(quán)屬關(guān)系，劃清了土地所有者和使用者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任；另一方面，保障了土地使用者的合法權(quán)益，提高了投資者的信心，有效推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以我區(qū)龍江鎮(zhèn)仙塘村為例，允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使該村二、三產(chǎn)業(yè)得到了蓬勃發(fā)展，全村現(xiàn)有工、商企業(yè)300多家，2002年實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值2.68億元，完成稅收1243萬元，分別比2000年提高了54.3%和28.7%。
從全區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，2002年全區(qū)實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值437.3億元、人均39676元，分別是1992年順德撤縣設(shè)市時的6.85倍和5.88倍；一、二、三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的比例由1992年的6.7 : 86.4 : 6.9發(fā)展為2002年的3.2 : 80.5 : 16.3。
農(nóng)村集體土地管理制度改革試點有力地推動了工業(yè)集約發(fā)展。到目前為止，全區(qū)集約工業(yè)區(qū)已開發(fā)建設(shè)面積近10萬畝，超過了規(guī)劃面積的一半。據(jù)不完全統(tǒng)計，我區(qū)集約工業(yè)區(qū)工業(yè)企業(yè)數(shù)為2995家，2002年工業(yè)產(chǎn)值700多億元，占全區(qū)工業(yè)產(chǎn)值的70%。今年上半年，全區(qū)集約工業(yè)區(qū)已簽約入園項目794個，占地面積15246畝，預(yù)計總投資86億元；在建項目193個，占地5226畝，預(yù)計總投資35億元，正成為我區(qū)新一輪經(jīng)濟(jì)增長的主力軍。
（四）切實保護(hù)了耕地，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。
農(nóng)村集體土地管理制度改革試點，解除了舊體制對農(nóng)業(yè)發(fā)展的束縛，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。一是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，形成了優(yōu)質(zhì)水產(chǎn)和花卉種植兩大支柱產(chǎn)業(yè)。2002年，水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和花卉種植業(yè)占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的78%。與此同時，大力推行農(nóng)副產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)名牌發(fā)展戰(zhàn)略，目前已建立起5個無公害蔬菜生產(chǎn)基地和1個無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地，提升了農(nóng)業(yè)的競爭能力。二是加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展步伐，形成農(nóng)工貿(mào)一體化的生產(chǎn)經(jīng)營體系，有效地解決了小生產(chǎn)與大市場、產(chǎn)加銷相脫節(jié)的問題。幾年來，先后培育和發(fā)展了陳村花卉世界、龍江新世紀(jì)農(nóng)業(yè)園、東方罐頭廠、樂從供銷集團(tuán)等一批頗具規(guī)模的龍頭企業(yè)，帶動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上，走上了商品化、專業(yè)化、社會化的軌道。三是推進(jìn)了農(nóng)田基本建設(shè)。2000年以來，區(qū)、鎮(zhèn)、村三級每年都加大投入，精心組織，全力推進(jìn)，使舊基塘高標(biāo)準(zhǔn)整治工作有效鋪開，到目前為止累計完成整治面積已占全區(qū)基塘總面積的60%。通過整治，進(jìn)一步改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，增加了耕地面積，提高了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出率，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)生態(tài)的良性協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，我區(qū)耕地總面積為196079畝，按農(nóng)業(yè)人口（46.13萬人）計算，人均耕地面積0.42畝（按總?cè)丝谟嬎闳司?.18畝）。
我區(qū)農(nóng)村集體土地管理制度改革試點雖然取得了一定的成效，但總體上與預(yù)期的目標(biāo)仍有一定的差距，主要存在以下幾個問題：
一是農(nóng)村集體土地管理制度改革是一個動態(tài)的過程，需要在改革中不斷完善。由于目前農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記制度還不完善，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體模糊，農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定不明晰，清產(chǎn)核資和股權(quán)量化存在一定的困難和不科學(xué)的地方，使試點工作的開展遇到一定的障礙。
二是由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展的城鎮(zhèn)建設(shè)的大規(guī)模開展，各方面對土地的需求日益增加，而土地本身的價值，也在進(jìn)一步提升。在此背景下，不同的行業(yè)、不同的人群都把視線轉(zhuǎn)移到農(nóng)村土地上，在土地上做文章，找出路，使得對農(nóng)村土地的占用速度超出了社會對農(nóng)民的吸納程度，使得被征地農(nóng)民的就業(yè)問題越來越大。
三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織清產(chǎn)核資中暴露出比較尖銳的問題，主要是對農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理監(jiān)督力度不夠或個別集體經(jīng)濟(jì)組織因投資決策失誤造成比較嚴(yán)重的資產(chǎn)虧損，影響了農(nóng)村資產(chǎn)量化、股份分紅和農(nóng)民的收益，是農(nóng)村社會的不穩(wěn)定因素之一。
四是由于對全區(qū)統(tǒng)一的征地補償標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力度不夠和對征地補償款分配落實的監(jiān)督機制未及時完善，加上征地補償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民的預(yù)期有一定差距而且補償標(biāo)準(zhǔn)更新不夠及時，農(nóng)民失地失業(yè)現(xiàn)象仍然存在，一些農(nóng)民感到利益受損，對征地存在抵觸情緒，并出現(xiàn)因征地引發(fā)農(nóng)民集體上訪事件。
五是雖然進(jìn)行了農(nóng)村管理體制及配套改革，但部分基層干部的認(rèn)識和觀念未能跟上改革的步伐，寄望于以地生財，靠變賣農(nóng)村集體土地搞非農(nóng)建設(shè)作為集體經(jīng)濟(jì)組織收入的愿望仍十分強烈，一定程度上影響我區(qū)限制農(nóng)村零星分散建設(shè)以及推進(jìn)集約建設(shè)的進(jìn)程。
六是仍然存在一定數(shù)量的村集體經(jīng)濟(jì)組織違法用地，究其原因是歷年來雖有幾次補辦違法用地手續(xù)的機會，但個別村認(rèn)為補辦用地手續(xù)不合算，加之經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，不愿意承擔(dān)補辦非農(nóng)建設(shè)用地手續(xù)的費用，結(jié)果錯過幾次補辦用地手續(xù)的機會，形成歷史遺留下來的“五無工程”，拖慢了農(nóng)村集體資產(chǎn)量化固化工作的進(jìn)度。
五、進(jìn)一步開展試點工作的設(shè)想
根據(jù)試點工作開展的情況及現(xiàn)存的問題，下一步我區(qū)將著重做好以下幾方面工作：
（一）進(jìn)一步深化征地改革，及時化解農(nóng)村社會的不穩(wěn)定因素。
一是科學(xué)制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)。以年產(chǎn)值為依據(jù)制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)，從實踐中看，合理性和科學(xué)性程度不高。我區(qū)將探索采取農(nóng)用地基準(zhǔn)地價法和片區(qū)的綜合作價法制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)，主要特點是充分考慮土地區(qū)位因素，確保被征地農(nóng)民的切身利益。同時，建立相應(yīng)的監(jiān)督機制確保征地補償款的落實到位和及時足額兌現(xiàn)。
二是進(jìn)一步規(guī)范征（用）地程序。在制訂有關(guān)征地方案之前廣泛聽取被征地單位和農(nóng)民的意見，充分尊重被征地農(nóng)民的意愿；切實落實征（使）用農(nóng)村集體土地必須經(jīng)村民代表大會或股東代表大會通過的規(guī)定，確保征（用）地程序公開、透明，保障農(nóng)村集體土地所有者的合法權(quán)利。
三是嚴(yán)格限制征地范圍。研究制定“公共利益”征地的范圍，慎用征地權(quán)。未列入征地范圍的用地項目確需占用土地用于非農(nóng)建設(shè)的，可以由有關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)后將建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、出租或入股的方式提供給用地單位。
四是深入研究農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史債務(wù)問題。積極與金融部門協(xié)調(diào)，采取有效措施化解一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史債務(wù)，減輕農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和壓力，努力提高農(nóng)民的收入水平。
五是區(qū)政府從每年的土地收益中提取5%用作失地農(nóng)民的應(yīng)急基金，以備在必要時及時化解農(nóng)村社會的不穩(wěn)定因素。
（二）調(diào)整征地款分配使用方式。
針對征地難的問題，從切實保護(hù)農(nóng)民利益出發(fā)調(diào)整征地補償費的分配使用方式。除征（使）用土地的土地補償費和勞力安置費維持原分配比例不變外（即其中的80%按固化股權(quán)后各股東所持有的股份份額一次性量化到個人），今后征地的青苗補償費直接支付給耕作戶；對于調(diào)整征地補償標(biāo)準(zhǔn)后所增加的土地補償費，不再直接兌現(xiàn)給村（居）集體經(jīng)濟(jì)組織和股民，改由鎮(zhèn)一級人民政府為失地農(nóng)民購買一定數(shù)量的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保險和發(fā)放農(nóng)民最低生活保障金，逐步建立被征地農(nóng)民社會保障體系。通過征地款分配使用方式的調(diào)整，進(jìn)一步保障農(nóng)民利益，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，解決農(nóng)民的后顧之憂，消除農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的隱患。
（三）進(jìn)一步明確農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)界定。
進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度，關(guān)鍵是明確界定農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，特別是明確農(nóng)民土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)。針對目前農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記制度還不完善的情況，我區(qū)將著重開展農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)界定工作，理順鎮(zhèn)、村、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織三級產(chǎn)權(quán)主體之間的關(guān)系，進(jìn)一步保障農(nóng)村集體土地所有者的合法權(quán)益。同時，在允許農(nóng)民利用土地財產(chǎn)權(quán)利從事交易、入股、貸款從而進(jìn)行擴大再生產(chǎn)方面進(jìn)行探索，強化農(nóng)民在土地上的利益。
（四）積極穩(wěn)妥鋪開農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。
及時總結(jié)區(qū)內(nèi)選點試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗，進(jìn)一步完善集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價體系，逐步在全區(qū)范圍內(nèi)穩(wěn)妥、有序地鋪開流轉(zhuǎn)工作。同時，嚴(yán)把集體建設(shè)用地的市場準(zhǔn)入關(guān)，嚴(yán)格審批。對于集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，嚴(yán)格實行公開交易。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一項全新的工作，其法律地位應(yīng)該確立。請求國土資源部向全國人大提出修改《土地管理法》的建議，對集體土地流轉(zhuǎn)的法律地位加以明確，使該項改革合法和有法可依。
農(nóng)村集體土地管理制度改革是一項綜合而復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要不斷地探索和創(chuàng)新，近年來我區(qū)雖然在這方面進(jìn)行了一些大膽的探索和有效的嘗試，但總的來說還不夠深入和徹底，對一些深層次問題的研究和探索也只是剛剛起步，具體做法上還不夠成熟，不少地方尚待進(jìn)一步完善。為此，我們懇請國土資源部和國務(wù)院法制辦同意我區(qū)繼續(xù)進(jìn)行試點，并進(jìn)一步加強對我區(qū)試點工作的指導(dǎo)。我們將秉承開展試點的初衷，按照“三個有利于”的標(biāo)準(zhǔn)和“三個代表”重要思想的要求，以黨的十六屆三中全會精神為指引和動力，發(fā)揚開拓創(chuàng)新的精神，切實有效地把農(nóng)村集體土地管理制度改革推向深入，使我區(qū)的試點工作真正實現(xiàn)為將來全國推行農(nóng)村集體土地管理制度的綜合改革積累一定的經(jīng)驗。
改革農(nóng)村集體土地管理制度 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展
順德區(qū)大良街道辦事處
大良是順德的中心城區(qū)，也是順德區(qū)黨政機關(guān)所在地。轄區(qū)面積80.43平方公里，設(shè)有17個居委會和3個村委會（2000年為9個居委會、12個村委會）；常住人口18.3萬，其中農(nóng)業(yè)人口1.67萬，城市化率為91%。2002年大良實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值116.81億元，比2000年增長32.77%；工商稅收19.53億元，比2000年增長44.13%；農(nóng)民人均純收入達(dá)到5639元，比2000年凈增555元，增長11.11%；第三產(chǎn)業(yè)增加值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的比重達(dá)69.2%。以第三產(chǎn)業(yè)為特色的城市型經(jīng)濟(jì)已成為大良的主要經(jīng)濟(jì)支柱。
為適應(yīng)城市化發(fā)展需要，根據(jù)原順德市委、市政府《關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村體制改革的決定》精神，從2001年開始，大良穩(wěn)步開展了以農(nóng)村集體土地管理制度改革為主要內(nèi)容之一的深化農(nóng)村體制改革工作。兩年來，我們根據(jù)大良實際，從最大限度維護(hù)農(nóng)民利益出發(fā)，堅持原則性與靈活性相統(tǒng)一，嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法規(guī)與積極探索農(nóng)村集體土地管理改革方式有機結(jié)合，穩(wěn)妥地實施了農(nóng)村集體土地管理制度改革，在農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地、農(nóng)村村民住宅留用地固化、農(nóng)村征地補償?shù)确矫孢M(jìn)行了一些探索，取得了初步成效。在實踐中，我們的主要做法有以下三點：
一、搞好農(nóng)村區(qū)域重組，進(jìn)行土地屬性轉(zhuǎn)化
進(jìn)行農(nóng)村區(qū)域重組,實行撤村建居，是城市化發(fā)展的必然趨勢，也是大良中心城區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實需要。2001年9月,我們根據(jù)順德黨委、政府辦《關(guān)于合并村和村委會改居委會的實施細(xì)則》的精神，按照“合并自然村，建設(shè)中心村，重點發(fā)展小城鎮(zhèn)”的指導(dǎo)思想，開始有計劃地推進(jìn)合并村和村委會改居委會工作。
一是依照規(guī)定，規(guī)范程序，推進(jìn)撤村建居工作。按照順德區(qū)文件規(guī)定，我們在深入調(diào)查研究和廣泛征詢意見的基礎(chǔ)上，確定并撤銷了9個屬于大良中心城區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的“城中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合部、人均耕地面積低于全順德人均水平1/3的村委會，經(jīng)嚴(yán)格的法定程序，并經(jīng)村民投票通過，改為8個居委會（9個村委會中,有2個村因地域相連、且規(guī)模較小，歷史上曾經(jīng)分合而重新合并設(shè)立為1個居委會），8個村改居的居委會于2001年9月19日掛牌成立。原9個村的絕大部分村民的農(nóng)業(yè)戶口統(tǒng)一轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口（尚有少數(shù)按計劃生育政策允許生第2胎的，暫保留最長6年農(nóng)業(yè)戶口，待第二胎出生后即轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口），享受城鎮(zhèn)居民同等的待遇，履行同等的義務(wù)。
二是清產(chǎn)核資，固化股權(quán)，量化集體資產(chǎn)。依照有關(guān)法律程序進(jìn)行股權(quán)固化和集體資產(chǎn)量化，做到公開、公平、公正，群眾滿意。
1．在股權(quán)固化和集體資產(chǎn)量化工作之前，委托具有資質(zhì)的中介機構(gòu)進(jìn)行清產(chǎn)核資，以凈資產(chǎn)作為股份的帳面價值；轉(zhuǎn)為居委會、人均耕地少于0.1畝的，其土地進(jìn)行作價入股。
2．股份合作社資產(chǎn)中的集體資產(chǎn)部分，不準(zhǔn)量化到個人，留作集體積累，用于福利事業(yè)開支。
3．將股份合作社股權(quán)固化、集體資產(chǎn)量化到個人的方案，提交股份合作社股東代表大會討論并經(jīng)2/3以上股東同意后實施。
到2002年底，大良所有的村改居的居委會股份固化、資產(chǎn)量化分配工作基本結(jié)束。
三是核實土地面積，轉(zhuǎn)化土地性質(zhì)，置換建設(shè)用地指標(biāo)。我們對涉及村改居的9個村原屬集體所有的約 33.5 平方公里土地，由區(qū)規(guī)劃國土局統(tǒng)一集中通告后，按規(guī)定程序全部轉(zhuǎn)為國有土地；原屬集體土地性質(zhì)的房地權(quán)證也都在規(guī)定的時段內(nèi)陸續(xù)換發(fā)成劃拔國有土地性質(zhì)的房地產(chǎn)權(quán)證（沒有補交土地收益金的不能進(jìn)入市場）；對原屬集體所有的工業(yè)、商業(yè)和辦公用地，只要是不改變用途的以及原村民住宅用地的使用權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)讓或一戶一宅用地面積在80平方米以內(nèi)的，在集體土地轉(zhuǎn)國有過程中都給予免補地價的優(yōu)惠；集體農(nóng)用土地轉(zhuǎn)國有后，原土地的使用權(quán)、收益權(quán)和土地用途維持不變。如果因城市建設(shè)需要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按征地標(biāo)準(zhǔn)給予補償并辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。此外,我們還對原經(jīng)批準(zhǔn)的非集約工業(yè)區(qū)未使用的土地,維持其工業(yè)用地性質(zhì),并要求必須在2003年前完成開發(fā)建設(shè),如無法完成開發(fā)建設(shè)的,允許采用置換建設(shè)用地指標(biāo)的辦法逐步遷移到集約工業(yè)區(qū)內(nèi)。
集體土地轉(zhuǎn)國有、允許建設(shè)用地置換等措施，最大限度地減少了分散重復(fù)建設(shè)和土地資源浪費的現(xiàn)象，為大良城區(qū)的集中建設(shè)和集聚發(fā)展創(chuàng)造了條件，也為大良城市化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)；維持土地使用權(quán)、收益權(quán)和用途不變，杜絕了因農(nóng)村體制改革，土地性質(zhì)改變，致使農(nóng)民既得和預(yù)期利益受損的情況出現(xiàn)；土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變后，在現(xiàn)有土地管理體制下，建設(shè)用地在資源配置市場有了更大的流轉(zhuǎn)空間（如：可轉(zhuǎn)讓、抵押），有利于更大限度地發(fā)揮土地這一資本要素在市場經(jīng)濟(jì)中的作用。
二、積極穩(wěn)妥地實施宅基地固化，確保不留“后遺癥”
宅基地固化是農(nóng)村土地管理制度改革中的一項創(chuàng)新舉措，也是城市化進(jìn)程中一個重要方法。固化宅基地，就是對有充足農(nóng)用地的村，按1994年底農(nóng)業(yè)在冊人口數(shù)，將人均40平方米毛地（包括道路、綠化及相應(yīng)公建）一次性固化到每個家庭。固化后，今后新出生的人員，只能繼承原有住宅，不另行分配土地建房。由于與村民的切身利益息息相關(guān)，我們在具體推進(jìn)過程中，力求做到慎重、穩(wěn)妥、科學(xué)、規(guī)范，一步到位，不留“尾巴”。具體做了五項工作：
一是強化對村民宅基地固化工作的領(lǐng)導(dǎo)。成立了以街道辦事處主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，組織開展固化工作。2002年2月根據(jù)區(qū)政府文件精神制定了《大良區(qū)農(nóng)村宅基地固化方案》，報經(jīng)批準(zhǔn)后全面實施。對固化過程中出現(xiàn)的情況、問題，領(lǐng)導(dǎo)小組及時進(jìn)行研究，在不違背大原則的情況下，靈活而有針對性地作出決策，予以解決。同時，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的辦公室的工作人員全都深入基層，進(jìn)行調(diào)查研究，指導(dǎo)并參與居（村）固化方案的制定，確保各項工作的落實。
二是明確界定宅基地提留、固化的范圍和對象。范圍為：各村委會及已撤村建居但未固化宅基地的居委會或居民小組，以股份社或村民小組為基本核算單位，包括①原來未按區(qū)政府文件提留宅基地，現(xiàn)有土地可供提留安排的；②原來已經(jīng)預(yù)留用地，但未安排到戶的村或村民小組。符合上述兩項條件之一的，以基本核算單位計算人均面積，一次性提留、固化分配到人，今后不再安排宅基地。對象為：2001年9月30日24時前已固化股權(quán)的在冊農(nóng)業(yè)人口，且本戶現(xiàn)有宅基地面積不超出所在的基本核算單位人均使用標(biāo)準(zhǔn)面積的股民。
三是科學(xué)制定村民宅基地標(biāo)準(zhǔn)面積計算方法。各村或村民小組先計算出本村原有宅基地的總面積和人均面積；按股民人均40平方米進(jìn)行提留，減去道路、綠化、公建面積后計算出可新安排的實際面積。原有宅基地總面積加上新提留的實際面積除以本單位股民人數(shù)，即為人均使用的標(biāo)準(zhǔn)面積。宅基地必須集中規(guī)劃、連片建設(shè)，以從根本上解決農(nóng)村住宅分散建設(shè)的問題，改善村民的居住環(huán)境，節(jié)約土地資源。
四是有效地平衡與調(diào)劑宅基地的分配。在確定人均使用標(biāo)準(zhǔn)面積后，采用“多除少補”的辦法進(jìn)行平衡。村民已使用面積超過本戶標(biāo)準(zhǔn)面積的，超出部分實行有償使用，由村委會統(tǒng)一作價，該戶以現(xiàn)金作補償，補償款歸集體；已使用面積不足本戶標(biāo)準(zhǔn)面積的，從新提留部分補足至標(biāo)準(zhǔn)面積為止。新分宅基地允許互相調(diào)劑，如新分配宅基地后不打算建房者，可由土地儲備部門或集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一作價收購；新分地面積有60平方米以上，但不足80平方米的，在規(guī)定限額內(nèi)可申請向集體購買，也允許股民協(xié)議轉(zhuǎn)讓，但嚴(yán)格控制每戶總面積，即受讓者建房面積不得超過200平方米。對于1994年底至2001年9月30日止新出生人口的固化用地，在征地提留的10%中安排。
在確定宅基地分配標(biāo)準(zhǔn)的具體操作中，我們根據(jù)各村實際情況，進(jìn)行甄別處理：
1、當(dāng)政府的拆遷改造工程推進(jìn)到某個區(qū)域時，采用拆遷安置地與固化宅基地統(tǒng)一安排的辦法。如近良居委會大良河西岸的拆遷改造，各小組的舊宅基地從47平方米/人到53平方米/人不等，最后確定以50平方米/人為舊宅基地標(biāo)準(zhǔn)，超出部分歸集體所有，不足部分由集體補足，全部達(dá)到50平方米/人，再安排24平方米/人固化宅基地（凈用地），在拆遷安置時按新舊宅基地合計74平方米/人的標(biāo)準(zhǔn)安排用地。
2、對不拆遷的村，以村民小組為單位，以舊宅基地平均數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，新宅基地24平方米/人（凈用地）相加后確定總控用地分配時，扣除舊宅基地。村民小組一般采用以下幾種辦法：第一，按實用地面積分配后，住戶自行處理；第二，村民小組集體可在村民自愿的基礎(chǔ)上，收購分配給村民的不足80平方米/宗的宅基地，也可收購超出80平方米/宗的余下部分；第三，超出舊宅基地平均數(shù)的住戶，先按一定單價將超出部分向集體交錢，再分新地。
五是有條不紊地推進(jìn)宅基地固化工作。首先，各村（居）和村民小組核定固化對象、丈量現(xiàn)有宅基地面積并進(jìn)行公榜，由村民確認(rèn)。再由辦事處根據(jù)總體固化方案，相關(guān)政策和各村（居）上報的方案、舊宅基地現(xiàn)狀等情況審批各村（居）的固化方案，核定各小組和村居的宅基地指標(biāo)。然后組織對村（居）和小組核定地塊、界線，組織修編詳細(xì)規(guī)劃，上報規(guī)劃國土局審批；村（居）與各小組，通過村民大會或投票形式確定宅基地分配辦法，推進(jìn)三通一平工程，將宅基地分配到戶。最后由各戶按法定程序申請用地、報建。。目前，大良街道辦事處3個村委會和8個撤村建居的居委會中，已基本完成宅基地固化工作的有9個。其余也在進(jìn)行中，預(yù)計今冬明春左右，可基本完成宅基地固化工作。
就大良而言，實施宅基地固化，將宅基地一次性提留、固化到農(nóng)民和原村民，具有最終性、截止性，今后不存在農(nóng)民的宅基地安排問題，有效地解決了城市化過程中“有限資源與無限需求”的矛盾，解決了土地資源逐年減少、村民建房用地需求越來越大的突出矛盾，從而一次性解決了“三農(nóng)”問題中最熱點的農(nóng)民宅基地問題；將指標(biāo)變?yōu)閷嵉?，實實在在地分給農(nóng)民，農(nóng)民可以申請建房，或者按規(guī)定進(jìn)行處理，確保農(nóng)民真正得到了應(yīng)有的實惠，促進(jìn)了農(nóng)村社會的穩(wěn)定；宅基地選址服從總體規(guī)劃，按照 “連片集中、科學(xué)合理”的原則，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，解決了原城鄉(xiāng)結(jié)合部住房規(guī)劃落后、城市基礎(chǔ)設(shè)施落后、環(huán)境衛(wèi)生狀況落后的“三落后”問題，改善了居（村）民的生活環(huán)境和生活質(zhì)量，實現(xiàn)了城市化以人為本，服務(wù)于人的目的。
三、充分保障農(nóng)村和農(nóng)民的利益，穩(wěn)妥慎重做好征地工作
征地補償問題是當(dāng)前農(nóng)村土地管理體制改革中最具敏感性的問題，也是我們一直以來高度重視的問題。2001年4月，順德黨委、政府從理順關(guān)系，促進(jìn)大良城區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會管理和城市化水平的提高的角度出發(fā)，對區(qū)與大良街道辦事處行政職責(zé)和事權(quán)進(jìn)行了劃分，明確大良不再設(shè)立土地管理機構(gòu)，征地由區(qū)負(fù)責(zé)，大良予以配合。由于大良屬于中心城區(qū)，重點建設(shè)工程多，有關(guān)征地工作區(qū)政府基本上都是委托我們承擔(dān)。具體情況是，區(qū)政府根據(jù)城市建設(shè)需要，征用大良轄區(qū)農(nóng)村集體所有土地時，由區(qū)政府授權(quán)的有關(guān)部門直接委托大良負(fù)責(zé)具體征地工作，我們則根據(jù)委托內(nèi)容嚴(yán)格按法定程序開展征地工作。
（一）征地前，進(jìn)行征地補償?shù)恼{(diào)查、登記和核實工作；征地經(jīng)批準(zhǔn)后，在被征土地的所在村（居）發(fā)布征地及補償安置方案公告。
（二）聽取村民對補償安置方案的意見，補償安置方案必須經(jīng)三分之二以上股東代表或股東同意。
（三）由委托單位將已公告并聽取意見的征地補償安置方案報區(qū)人民政府批準(zhǔn)實施。
（四）根據(jù)批準(zhǔn)實施的征地補償安置方案，與被征地的居村委會或股份社簽訂征地補償安置協(xié)議書，并按協(xié)議書規(guī)定兌現(xiàn)征地補償費，交付土地。確保程序上的公開、公平、公正。例如，大良為配合區(qū)政府開發(fā)建設(shè)順德工業(yè)園，全面推進(jìn)了五沙村的征地拆遷工作。在征地過程中，為充分發(fā)揚民主，尊重村民意愿，我們印制了《五沙村委征地征詢簽名表》，發(fā)到每個農(nóng)戶家中，內(nèi)容包括：
1．是否同意上級確定的土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)；
2．對土地款的分配；
3．對宅基地固化方式的選擇等。
意見收集的結(jié)果是：五沙村1788戶家庭中，同意征地的達(dá)96%，主張全部分配土地款的占68%，贊成新舊一起固化的達(dá)59%。正因為充分尊重了村民的意見，征地工作的開展也非常順利。
結(jié)合實際，合理補償。由于大良屬于順德的中心城區(qū)，按照土地的區(qū)位級差和價格級差，大良的征地補償費理應(yīng)比其它非中心城區(qū)高，這樣才符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。為此，我們凡征用農(nóng)村集體土地，其補償標(biāo)準(zhǔn)除嚴(yán)格執(zhí)行區(qū)政府文件的規(guī)定外（屬村改居以后的原村集體土地的補償標(biāo)準(zhǔn)還上浮15%），我們還按市場機制，甄別不同地段予以區(qū)別對待，給予了高出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的補償費，高出區(qū)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)部分由我們承擔(dān)。2001年~2002年，大良范圍的征用土地每畝的補償費超過5.06萬元(未計青苗和地上附著物)，最大限度地維護(hù)了農(nóng)民利益。
合理分配補償費、安置補助費。按照區(qū)政府文件規(guī)定，我們將土地補償費和安置補助費作為集體組織的資產(chǎn)，按集體20%、個人80%的比例進(jìn)行量化。其中20%作為集體股收益，用于為村民購買社會保險及公共事務(wù)、福利事業(yè)開支；80%個人部分則按居（村）民所持股份一次性分配兌現(xiàn)，使農(nóng)民的利益能夠直接得到落實。
用好發(fā)展留用地。作為另一種形式的補償，區(qū)政府向中心城區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)村（含村改居）新征用集體土地用作工業(yè)和商住用途的，分別按征地面積的10%提留給村（居）作發(fā)展留用地。我們將發(fā)展留用地用于補充原村民住宅留用地，并根據(jù)留用地性質(zhì)進(jìn)行自主開發(fā)，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)，增加集體收益，如建設(shè)員工村、市場等風(fēng)險相對較小、收益期相對較長的項目，解決部分村民的就業(yè)問題；或者由街道土地儲備中心協(xié)商收購，通過招標(biāo)、拍賣推向市場。
我們在征地補償標(biāo)準(zhǔn)上引入市場機制、合理分配征地補償費，體現(xiàn)了村民利益至上的原則，在可能的范圍內(nèi)為失地農(nóng)民自謀發(fā)展作了資金上的鋪墊，同時，也為解決村民養(yǎng)老、醫(yī)療等后顧之憂提供了資金保障；而農(nóng)村留用地政策，又為居、村解決了今后發(fā)展所需的土地問題。
今后，我們將在上級指導(dǎo)下進(jìn)一步探索、完善城市化過程中農(nóng)村集體土地的利用和管理，保障城市和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)和諧發(fā)展。
推行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn) 促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展
順德區(qū)龍江鎮(zhèn)仙塘村委會
龍江鎮(zhèn)仙塘村位于325國道和沙龍路、龍洲路的交匯處，面積2.7平方公里，現(xiàn)有耕地面積1635畝；常住人口3531人，流動人口7500人，下轄16個村民小組；村內(nèi)有工商企業(yè)150多家，2002年工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值2.68億元，比2000年增長54%，其中工業(yè)總產(chǎn)值2.45億元。
自2003年被順德區(qū)政府確定為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點以來，我村堅持以“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”的基本國策、“三個有利于”的標(biāo)準(zhǔn)和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，根據(jù)《順德市集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》及有關(guān)文件精神，在上級有關(guān)部門的指導(dǎo)下，積極穩(wěn)妥地開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作，取得了一定的成效，推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。到目前為止，已辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)22宗，流轉(zhuǎn)面積182畝，占全村建設(shè)用地總面積的23%。
一、高度重視，深入宣傳發(fā)動
實施集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對保障農(nóng)村集體土地所有者和使用者的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村集體土地資源優(yōu)化配置有著相當(dāng)重要的作用。我村對流轉(zhuǎn)工作高度重視，及時成立了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作小組，并由村黨支部書記擔(dān)任組長。領(lǐng)導(dǎo)小組精心組織開展試點工作，及時協(xié)調(diào)解決工作中遇到的問題，確保試點工作穩(wěn)步推進(jìn)。
在開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作的初期，部分企業(yè)存在著較多的思想顧慮。主要原因是近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境不景氣，企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)一定困難，企業(yè)負(fù)責(zé)人擔(dān)心辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)時要繳納一定的費用，使企業(yè)的負(fù)擔(dān)加重；而且認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)缺乏法律保障，擔(dān)心集體建設(shè)用地能否順利采用轉(zhuǎn)讓、租賃或抵押等多種形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。針對企業(yè)的種種疑慮，我村組織企業(yè)負(fù)責(zé)人學(xué)習(xí)區(qū)政府有關(guān)試點工作文件，詳細(xì)講解有關(guān)政策，逐步消除企業(yè)負(fù)責(zé)人的思想顧慮，為試點工作的開展打下基礎(chǔ)。通過學(xué)習(xí)和動員，企業(yè)負(fù)責(zé)人弄清了開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作的目的和作用，明白了辦理流轉(zhuǎn)將給企業(yè)帶來的益處，由原來的擔(dān)心轉(zhuǎn)為主動申請辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)。其中，新長江五金廠行動最迅速。該廠是一家生產(chǎn)小五金零配件的企業(yè)，主營小機電和環(huán)保過濾器等。該廠抓住開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作的機遇，率先辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)，流轉(zhuǎn)用地面積4568.8平方米。通過流轉(zhuǎn)理順了該企業(yè)用地的權(quán)屬關(guān)系，并通過抵押使企業(yè)獲得了更多的發(fā)展資金用于擴大再生產(chǎn)，該企業(yè)目前已辦理了十多項國際產(chǎn)品認(rèn)證，并與世界最大的經(jīng)銷商沃爾瑪簽訂了合作合約，今年，產(chǎn)品銷售額由2000年的600多萬元猛增到1億多元，企業(yè)出現(xiàn)了超常規(guī)的快速發(fā)展。在該企業(yè)的示范作用下，其他企業(yè)也紛紛申請辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，從而使該項工作迅速鋪開。
二、積極推進(jìn)，規(guī)范管理
在推行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作中，黨支部和村委會認(rèn)真分析研究本村的具體情況和有關(guān)問題，在區(qū)、鎮(zhèn)兩級有關(guān)部門的指導(dǎo)下，確定了具體內(nèi)容和實施步驟，確保流轉(zhuǎn)工作有序、穩(wěn)步推進(jìn)。我們召開股東和村民代表大會，傳達(dá)上級有關(guān)文件精神，將試點工作有關(guān)事項交給股東、村民代表討論表決，充分發(fā)揮基層的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督作用，做到底子清，情況明。充分掌握各地塊的區(qū)位價值、面積界線、權(quán)屬關(guān)系等情況，造冊建檔登記，張榜公布；辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)時按規(guī)定簽訂有關(guān)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合同、協(xié)議，并提交有關(guān)權(quán)屬人的資料。辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)的有關(guān)資料須經(jīng)村支部書記、股份社理事長、村城建辦主任和資產(chǎn)辦主任審閱并簽字；辦理二次流轉(zhuǎn)和抵押貸款須經(jīng)支部書記核批后才能辦理。同時，村資產(chǎn)辦與地塊流轉(zhuǎn)的權(quán)屬人簽訂區(qū)域設(shè)施配套建設(shè)的責(zé)任書。通過嚴(yán)格審查把關(guān)，保證土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序地進(jìn)行。
三、成效明顯，推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展
在近年來我村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)優(yōu)勢逐步弱化情況下，通過集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，使企業(yè)、村集體達(dá)到了“雙贏”，盤活了土地資產(chǎn)，村的經(jīng)濟(jì)有了新發(fā)展。自我村開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作以來，全村集體土地更多地用于第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)了村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。目前，我村村民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有45人，占總?cè)丝诘?.3%，從事二、三產(chǎn)業(yè)的人員5500多人（含外來人員），實現(xiàn)了大部分農(nóng)業(yè)人口向工商業(yè)轉(zhuǎn)移。2002年實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值2.45億元，占全村工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的91.4%。
2001年以來，我村開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作，既遵循有關(guān)法律法規(guī)以及上級部門的工作部署，又大膽創(chuàng)新土地管理制度，取得了一定的成效，但總體上與預(yù)期的目標(biāo)仍有一定的差距，不少方面尚待完善。今后，我們將在上級有關(guān)部門的指導(dǎo)下，加大流轉(zhuǎn)工作力度，進(jìn)一步完善流轉(zhuǎn)的操作程序，使土地流轉(zhuǎn)更好地服務(wù)于全村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
充分利用留用地 發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)
順德區(qū)均安鎮(zhèn)三華居委會
均安鎮(zhèn)三華社區(qū)位于均安鎮(zhèn)城鄉(xiāng)結(jié)合部，轄區(qū)面積2.08平方公里，現(xiàn)有耕地面積312畝；設(shè)有一個股份社和四個居民小組，常住人口3620人，流動人口3800人。2002年，三華社區(qū)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值3.67億元，比2000年增長2.04億元，增幅達(dá)125.2%；人均分配5580元，比2000年增長870元，增幅為18.4%；股民每股分紅460元，比2000年增長60元，增幅為15%。現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)142家；集體商鋪380間，面積3萬多平方米；集體可支配收入1300萬元，比2000年增長300萬元，增幅為30%。
2001年以來，三華居委會根據(jù)順德區(qū)政府有關(guān)農(nóng)村集體土地管理制度改革的精神，充分利用好征地款和提留用地，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，提高了群眾的生活水平，改善了發(fā)展環(huán)境。
一、開發(fā)利用提留用地，發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)
三華股份社成立時集體資產(chǎn)總值僅56萬元，全年可支配收入僅67萬元。隨著全鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，工商業(yè)發(fā)展步伐不斷加快，三華迎來了發(fā)展的機遇。適逢鎮(zhèn)政府大力度規(guī)劃建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，征用我居集體土地并提留了654畝土地作為三華的工商業(yè)及住宅發(fā)展留用地，我居同時獲得征地補償款3033萬元。如何充分開發(fā)利用提留的發(fā)展用地、提升土地價值，如何充分利用征地款啟動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高群眾生活水平，如何充分利用三華位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的地理位置優(yōu)勢選擇適合三華發(fā)展的路子，成為居委會領(lǐng)導(dǎo)班子思考和決策的首要問題。
居委會領(lǐng)導(dǎo)班子經(jīng)反復(fù)研究、論證，制定了三華10年經(jīng)濟(jì)發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃，根據(jù)三華的地理位置，將被征地時所提留的用地依照規(guī)劃統(tǒng)一開發(fā)，力求做到開發(fā)一片、收效一片，并根據(jù)地塊所處的不同區(qū)位，實行宜工則工、宜商則商，將提留用地劃分為工、商兩大發(fā)展區(qū)域，對工業(yè)開發(fā)區(qū)實行興建廠房出租，對商業(yè)開發(fā)區(qū)實行興建商鋪出租，將征地款作為啟動資金，成功走出了一條工、商并舉的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路子。
為了充分開發(fā)利用提留用地和征地款，我們先后成立了實業(yè)發(fā)展公司、物業(yè)管理公司，對區(qū)、鎮(zhèn)征用我居股份社土地的補償款設(shè)立專賬，明確規(guī)定資金的使用方向，確保?？顚Ｓ?，并做到賬目上墻公開。根據(jù)居委會領(lǐng)導(dǎo)班子的決定，征用土地的補償款主要用于發(fā)展工商業(yè)的基建投入，包括道路的建設(shè)、廠房的建設(shè)、商鋪等物業(yè)的建設(shè)等等。
通過建設(shè)商鋪和廠房，筑巢引鳳，帶動了集體經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。事實證明，對留用地統(tǒng)一進(jìn)行開發(fā)建設(shè)以及妥善安排利用征地補償款，因地制宜地發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，對村級經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤其是起步階段的發(fā)展，起到至關(guān)重要的作用。三華現(xiàn)在每年商鋪出租收入1300多萬元，工業(yè)廠房出租收入180多萬元，員工村有償使用收入160多萬元。
二、完善資產(chǎn)管理，改善居民福利待遇
通過利用提留用地和征地補償款啟動經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后，我居實行環(huán)境引資，滾動發(fā)展。近年來，我居的集體資產(chǎn)實現(xiàn)了“滾雪球”式的增長。目前，居委會集體資產(chǎn)總值達(dá)2.3億元。為完善集體資產(chǎn)的管理，我居不斷完善和改進(jìn)居務(wù)公開的制度和內(nèi)容，對居民普遍關(guān)心的熱點問題以及重要居務(wù)都實行公開公布，包括“土地征用規(guī)劃”、“基建工程招標(biāo)”、“宅基地建房安排”等。同時，充分發(fā)揮會計服務(wù)站的作用，成立了理財監(jiān)督小組，每季度對集體資產(chǎn)管理進(jìn)行一次全面檢查；每年年終，把財務(wù)收支匯總成小冊子派發(fā)到各家各戶。此外，還設(shè)置了4個意見箱，及時收集群眾對土地開發(fā)利用及集體資產(chǎn)管理等方面的意見和建議。
隨著集體經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，群眾的福利待遇水平也不斷提高。我居每年在經(jīng)濟(jì)收入中提留20%劃撥到股份社，用于適齡幼兒的入園補貼；統(tǒng)一為居民購買住院醫(yī)療保險；對55歲以上的老人，按照年齡段每月發(fā)放生活津貼金150~300元；股民在每年年終可享受集體股紅分配。以上四項全民性福利，使居民的利益落到實處。此外，近年來，我們還在總收入中安排15%的資金，用于社區(qū)內(nèi)的市政環(huán)境建設(shè)，先后投入2000多萬元建成了占地2.3萬平方米的中心公園；興建了長400多米、寬13米的“文錦路”以及山體公園、標(biāo)準(zhǔn)游泳池等配套設(shè)施。投資3000多萬元興建了富教學(xué)校、中心幼兒園。同時，為了解決工業(yè)區(qū)員工的生活住宿問題，以解決企業(yè)的后顧之憂，還建起了由居委會統(tǒng)一管理并實行有償服務(wù)的員工村，既為企業(yè)提供了良好的服務(wù)，又增加了集體收入。
合理有效地開發(fā)利用留用地和征地款，使三華經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展壯大，居民的生活質(zhì)量和收入水平有了很大提高，整個三華呈現(xiàn)出一片欣欣向榮、良性發(fā)展的局面。
聯(lián)系客服
