什么是收容教養(yǎng)
收容教養(yǎng)是根據(jù)刑法的規(guī)定，對(duì)那些因不滿(mǎn)１６周歲不予刑事處罰的未成年人而采取的強(qiáng)制性教育改造措施，是一種行政處罰措施。收容教養(yǎng)由當(dāng)?shù)匦姓鹨陨霞?jí)別的公安機(jī)關(guān)審批，由少年管教所執(zhí)行。收容教養(yǎng)期限一般為１--３年。
一、收容教養(yǎng)制度的產(chǎn)生和發(fā)展
我國(guó)的收容教養(yǎng)制度是伴隨著社會(huì)主義法制建設(shè)的進(jìn)程，逐步產(chǎn)生、確立和發(fā)展起來(lái)的。早在1951年12月，中央法制委員會(huì)在《關(guān)于未成年人被匪特利用是否處罰的批復(fù)》中，就曾明確指出：“未滿(mǎn)12歲者的行為不予處罰。未滿(mǎn)14歲者犯一般情節(jié)輕微的罪，可不予處罰，但應(yīng)交其親屬、監(jiān)護(hù)人或者所屬機(jī)關(guān)團(tuán)體，予以管理教育。”1956年1月，最高人民法院、最高人民檢察院、內(nèi)務(wù)部、司法部在《對(duì)少年犯收押界線、捕押手續(xù)和清理等問(wèn)題的聯(lián)合通知》中首次明確地使用“收容教養(yǎng)”一詞，該通知指出“……如其犯罪程度尚不夠負(fù)刑事責(zé)任的，對(duì)無(wú)家可歸的，則應(yīng)由民政部門(mén)負(fù)責(zé)收容教養(yǎng)。”對(duì)于刑滿(mǎn)釋放的未成年人，“無(wú)家無(wú)業(yè)又未滿(mǎn)18周歲的，應(yīng)介紹到社會(huì)救濟(jì)機(jī)關(guān)收容教養(yǎng)”?？梢?jiàn)，當(dāng)時(shí)所實(shí)行的收容教養(yǎng)，主要是安置無(wú)家可歸、無(wú)業(yè)可就的少年犯的一種社會(huì)救濟(jì)措施，尚不具有現(xiàn)代意義收容教養(yǎng)制度的性質(zhì)。
由公安機(jī)關(guān)所實(shí)行的對(duì)犯罪少年的收容教養(yǎng)制度，產(chǎn)生于1957年。1957年，根據(jù)北京市委的指示，北京市公安局開(kāi)始對(duì)違法犯罪的少年兒童不逮捕判刑，而采取收容教養(yǎng)改造的辦法。從1957年至1960年，北京市少年犯管教所對(duì)870名違法犯罪的少年兒童進(jìn)行了收容教養(yǎng)，經(jīng)過(guò)教育，絕大部分都得到了積極改造，產(chǎn)生了良好效果。與此同時(shí)，天津、湖北等省市的少年犯管教所，也相繼實(shí)行了收容教養(yǎng)的辦法。經(jīng)過(guò)實(shí)踐，證明是一種教育改造違法犯罪少年兒童的有效途徑。為了充分肯定收容教養(yǎng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部于1960年4月發(fā)出了《關(guān)于對(duì)少年兒童一般犯罪不予逮捕判刑的聯(lián)合通知》?！锻ㄖ分赋觯?#8220;少年兒童年齡小，判刑多了不恰當(dāng)，判刑少了時(shí)間短，不易改造過(guò)來(lái)。少年兒童犯罪的人，還沒(méi)有刑法觀念，判刑與否對(duì)他們作用不大。因此，對(duì)少年兒童犯罪不判刑，而采取收容教養(yǎng)改造的辦法，比較主動(dòng)，有利改造。”因此，“今后少年兒童除犯罪情節(jié)嚴(yán)重的反革命犯、兇殺、放火犯和重大的慣竊犯以及有些年齡較大、犯有強(qiáng)奸幼女罪，情節(jié)嚴(yán)重，民憤很大的應(yīng)予判刑外，對(duì)一般少年兒童違法犯罪的人，不予逮捕判刑，采取收容教養(yǎng)的辦法進(jìn)行改造。教養(yǎng)改造的期限，一般不作規(guī)定，但應(yīng)當(dāng)根據(jù)他們?cè)诟脑爝^(guò)程中的好壞表現(xiàn)，確定解除教養(yǎng)或繼續(xù)進(jìn)行教養(yǎng)。”
收容教養(yǎng)也受到立法機(jī)關(guān)的關(guān)注。我國(guó)最高立法機(jī)關(guān)在起草制定79刑法的過(guò)程中，把收容教養(yǎng)納入了刑法的調(diào)整范圍。79刑法第14條第四款規(guī)定：因不滿(mǎn)十六周歲不予刑事處罰的，責(zé)令他的家長(zhǎng)或者監(jiān)護(hù)人加以管教；在必要的時(shí)候，也可以由政府收容教養(yǎng)。至此，收容教養(yǎng)成為刑事立法確定的一項(xiàng)正式的法律制度。1997年修訂后的刑法只是將14條第四款改為17條第四款，內(nèi)容沒(méi)有任何變化。
79刑法施行后，全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有與之配套、使之具體化的法律和立法解釋?zhuān)瑖?guó)務(wù)院沒(méi)有制定與之銜接的行政法規(guī)，最高人民法院、最高人民檢察院也沒(méi)有制定具體應(yīng)用該法律條款的司法解釋?zhuān)膊孔鳛閳?zhí)行該法律條款的政府主管部門(mén)，于1982年3月28日印發(fā)了《關(guān)于少年犯管教所收押、收容范圍的通知》（［82］公發(fā)（勞）51號(hào)），對(duì)收容教養(yǎng)的對(duì)象、期限等問(wèn)題作了明確規(guī)定。根據(jù)《通知》的規(guī)定，收容教養(yǎng)的對(duì)象是不滿(mǎn)16周歲的犯罪少年，收容教養(yǎng)的期限為1至三年，收容教養(yǎng)的審批權(quán)由地區(qū)行署公安處和省轄市的公安機(jī)關(guān)行使，收容教養(yǎng)在少年犯管教所執(zhí)行。這一《通知》作為79刑法第14條第4款的重要補(bǔ)充，對(duì)于正確執(zhí)行收容教養(yǎng)制度和糾正收容教養(yǎng)工作中的混亂現(xiàn)象，具有重要意義。但是，收容教養(yǎng)實(shí)踐中存在的問(wèn)題，并沒(méi)有完全解決。隨著執(zhí)法實(shí)踐和民主法制進(jìn)程的發(fā)展，收容教養(yǎng)制度的系統(tǒng)立法將逐步提上議事日程。
另外還有兩部法律從各自的角度提到收容教養(yǎng)制度，但基本是重復(fù)刑法14條（17條）的規(guī)定，沒(méi)有創(chuàng)新和發(fā)展。一是1991年9月4日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》，從對(duì)未成年人的司法保護(hù)角度，在第39條重申了刑法的規(guī)定；二是1999年6月28日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》在第38條重申了刑法的規(guī)定。反而是公安部1995年10月發(fā)布《公安機(jī)關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》（公發(fā)［1995］17號(hào)）第28條規(guī)定：“未成年人違法犯罪需要送勞動(dòng)教養(yǎng)、收容教養(yǎng)的，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)控制，凡是可以由其家長(zhǎng)負(fù)責(zé)管教的，一律不送。”從保護(hù)未成年人角度，嚴(yán)格限制了審批范圍，這里的“一律不送”應(yīng)當(dāng)理解為：“一律不批”也就是說(shuō)，對(duì)實(shí)施犯罪行為的未成年人決定收容教養(yǎng)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“從嚴(yán)控制”的原則，凡是家庭有實(shí)際管教條件的，應(yīng)當(dāng)由其家長(zhǎng)負(fù)責(zé)管教，不予收容教養(yǎng)，這對(duì)于更好地保護(hù)未成年人的合法權(quán)益，促進(jìn)未成年人健康成長(zhǎng)，具有重要的意義。
二、收容教養(yǎng)制度存在的問(wèn)題
少年收容教養(yǎng)因刑法第十七條第四款僅有一句話“必要時(shí)由政府收容教養(yǎng)”過(guò)于籠統(tǒng)而出現(xiàn)種種問(wèn)題，主要有以下幾點(diǎn)。
（一）少年收容教養(yǎng)的性質(zhì)問(wèn)題
少年收容教養(yǎng)的性質(zhì)是什么，是刑事行為，為什么又“由政府收容教養(yǎng)”，是行政的，為什么又由刑法典來(lái)設(shè)置，是一種處罰還是一種強(qiáng)制教育措施，在執(zhí)法實(shí)踐中也是說(shuō)法不一，《公安部法制司對(duì)天津市公安局關(guān)于“少年收容教養(yǎng)”是否納入行政訴訟范圍請(qǐng)示的答復(fù)》（公法發(fā)［1995］52號(hào)）說(shuō)：“少教”是屬于刑事行為還是行政行為，目前法律沒(méi)有明文界定。在法律未作出具體規(guī)定之前，“少年收容教養(yǎng)”不宜納入行政訴訟范圍。但是在不久后對(duì)另外一省的批復(fù)中又答復(fù)說(shuō)：少年收容教養(yǎng)是具體行政行為，被收容教養(yǎng)人員對(duì)此不服的，可以復(fù)議、訴訟。1998年，最高人民法院行政審判廳對(duì)少年收容教養(yǎng)是否屬于行政訴訟受案范圍作出答復(fù)（［1998］行他字第3號(hào)），公安機(jī)關(guān)對(duì)公民作出的“少年收容教養(yǎng)”決定是具體行為，屬于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十一條規(guī)定的受案范圍，若當(dāng)事人對(duì)公安機(jī)關(guān)作出的“少年收容教養(yǎng)”決定不服向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。至此，各執(zhí)法機(jī)關(guān)已形成共識(shí)，“少年收容教養(yǎng)”是一種具體行政行為。但也僅是一種共識(shí)，不是權(quán)威有效的解釋。按照《立法法》的規(guī)定，無(wú)論最高人民法院還是公安部都無(wú)權(quán)對(duì)刑法典進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義的解釋。而對(duì)第二層次的問(wèn)題，即是處罰還是措施，因?yàn)槠鋵?duì)當(dāng)事人維護(hù)自身權(quán)益影響不大而討論較少，但是性質(zhì)不明確的問(wèn)題依然存在。理論上講，《行政處罰法》設(shè)置了七種行政處罰，其他具體行政行為都不是行政處罰，“少年收容教養(yǎng)”也不例外，但是僅將其確定為行政強(qiáng)制措施也有失偏頗，因其帶有明顯的矯治性、處罰性，將其界定為帶有處罰性質(zhì)的行政強(qiáng)制矯治措施更為恰當(dāng),從這個(gè)意義上講，劉國(guó)祥同志的表述：“收容教養(yǎng)，是法律規(guī)定對(duì)實(shí)施了犯罪行為，但因不滿(mǎn)16周歲不予刑事處罰的人，由政府予以收容，并進(jìn)行教育、感化、挽救和保護(hù)的措施。”較為嚴(yán)謹(jǐn)。
（二）、少年收容教養(yǎng)的適用范圍問(wèn)題
少年收容教養(yǎng)的適用范圍即不滿(mǎn)十六周歲的少年實(shí)施何種行為應(yīng)當(dāng)收容教養(yǎng)。在這個(gè)問(wèn)題上主要兩種觀點(diǎn)：
第一，狹義說(shuō)。這種觀點(diǎn)從立法技術(shù)的角度理解刑法第十七條，認(rèn)為該條四款是一個(gè)整體，有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性、邏輯性，前款必然約束后款，故少年收容教養(yǎng)的適用范圍僅限于實(shí)施了第二款規(guī)定八種行為，即不滿(mǎn)十六周歲的少年實(shí)施了該八種行為，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任，但由于犯罪情節(jié)輕微，人民檢察院作出不起訴決定或者人民法院免于刑事處罰的，在必要的時(shí)候，可以決定收容教養(yǎng)，也可以不經(jīng)人民檢察院或者人民法院判定而直接決定收容教養(yǎng)；對(duì)于實(shí)施了第二款規(guī)定的八種行為以外的其他行為，一律不能決定收容教養(yǎng)。
第二，廣義說(shuō)。這種觀點(diǎn)立足于執(zhí)法實(shí)踐的需要，將第四款同前款區(qū)分開(kāi)獨(dú)立適用，認(rèn)為不滿(mǎn)十六周歲的少年實(shí)施了所有故意犯罪行為，都可以決定收容教養(yǎng)。決定程序即可以在人民檢察院或者人民法院作出判定之后，也可以不經(jīng)人民檢察院或者人民法院判定而直接決定收容教養(yǎng)。
筆者認(rèn)為：第一種觀點(diǎn)過(guò)于法條主義而忽視社會(huì)治安的實(shí)際需要，而第二種觀點(diǎn)偏重現(xiàn)實(shí)主義而斷章取義地理解法律。在少年收容教養(yǎng)立法以前，較為合法合理的理解是將上述兩種觀點(diǎn)折衷起來(lái)，具體表述將在后面的“收容教養(yǎng)制度的完善構(gòu)想”中系統(tǒng)闡述。
（三）少年收容教養(yǎng)的責(zé)任年齡問(wèn)題
少年收容教養(yǎng)的責(zé)任年齡即什么年齡段的少年可以決定收容教養(yǎng)。刑法第十七條第四款僅規(guī)定了上限，“不滿(mǎn)十六周歲，”而沒(méi)有規(guī)定下限，這并不意味著沒(méi)有下限。從立法技術(shù)角度理解，第二款的規(guī)定“已滿(mǎn)十四周歲不滿(mǎn)十六周歲”對(duì)第四款同樣有效。但公安部公通字［1993］39號(hào)通知對(duì)刑法第十七條第四款的解釋是：“不滿(mǎn)十六周歲”的人既包括已滿(mǎn)十四歲犯罪，應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任，但不予刑事處罰的人，也包括未滿(mǎn)十四歲犯罪，不負(fù)刑事責(zé)任的人。這個(gè)通知有兩點(diǎn)不當(dāng)之處，一是斷章取義的理解法律（盡管已征的全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)同意，仍有此嫌疑）；二是“也包括未滿(mǎn)十四歲犯罪”的表述有悖法理，犯罪構(gòu)成理論中犯罪主體是必要要件，即主體條件不符合就不構(gòu)成犯罪，不滿(mǎn)十四歲的屬完全不負(fù)刑事責(zé)任年齡，實(shí)施何種行為都不構(gòu)成犯罪?？紤]到執(zhí)法實(shí)踐中十四歲以下少年實(shí)施刑法第十七條第二款的八種行為確有決定收容教養(yǎng)的需要，在收容教養(yǎng)沒(méi)有立法的現(xiàn)狀下，在征得立法機(jī)關(guān)同意的前提下，對(duì)第四款可以作擴(kuò)大解釋?zhuān)珣?yīng)當(dāng)依法合理表述。
（四）、決定收容教養(yǎng)的案件辦理程序
收容教養(yǎng)制度誕生至今，沒(méi)有一個(gè)系統(tǒng)的程序性規(guī)定，基本上是參照辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件的程序來(lái)辦理，而勞動(dòng)教養(yǎng)案件在2002年以前，也沒(méi)有程序性規(guī)定，2002年4月12日公安部公通字［2002］21號(hào)文件印發(fā)了《公安機(jī)關(guān)辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件規(guī)定》（不是規(guī)章，不能作為審批勞動(dòng)教養(yǎng)的依據(jù)，僅在辦案程序上遵照?qǐng)?zhí)行），對(duì)辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件程序進(jìn)行規(guī)范，但并沒(méi)有將收容教養(yǎng)案件包括在內(nèi)，故很有必要根據(jù)收容教養(yǎng)制度的對(duì)象、范圍、未成年人的身心特點(diǎn)，制定相應(yīng)的程序，當(dāng)然，這也是立法的內(nèi)容之一，具體設(shè)想將在后面的“收容教養(yǎng)制度的完善構(gòu)想”中述及。
（五）、收容教養(yǎng)場(chǎng)所的問(wèn)題
公安部《關(guān)于少年犯管教所收押、收容范圍的通知》（［82］公發(fā)（勞）51號(hào)）規(guī)定收容教養(yǎng)少年關(guān)押場(chǎng)所為少年犯管教所，即將收容教養(yǎng)少年同人民法院依法判處有期徒刑、無(wú)期徒刑的已滿(mǎn)十四歲、不滿(mǎn)十八歲的少年犯同所羈押，因少年犯的主觀惡性、社會(huì)危害性均遠(yuǎn)大于收容教養(yǎng)少年，同所羈押不僅不利于教育、挽救收容教養(yǎng)少年，還有可能染上更大的惡習(xí)。1999年12月司法部勞教局印發(fā)《少年教養(yǎng)工作管理辦法（試行）》［（99）司勞教字084號(hào)］，將收容教養(yǎng)少年分所關(guān)押，即監(jiān)獄局管理的少管所關(guān)押由人民法院判刑的少年犯，勞教局管理的少教所關(guān)押由政府（公安機(jī)關(guān)）決定收容教養(yǎng)的少年。同以前相比是一個(gè)明顯的進(jìn)步，但仍不能滿(mǎn)足結(jié)合未成年人身心特點(diǎn)進(jìn)行教育挽救的工作需要。
三、收容教養(yǎng)制度的完善構(gòu)想
(一）、國(guó)外收容教養(yǎng)立法情況
收容教養(yǎng)制度的制度化和法律化始于19世紀(jì)末，廣泛采用則始于20世紀(jì)。1899年7月1日，美國(guó)伊利諾斯州第41屆州議會(huì)通過(guò)了世界上第一部《少年法院法》（又譯《少年法庭法》）。根據(jù)該法規(guī)定，少年法院應(yīng)當(dāng)對(duì)16歲以下失養(yǎng)失教孤獨(dú)無(wú)依的少年兒童，以國(guó)家的名義承擔(dān)監(jiān)護(hù)教養(yǎng)之責(zé)。
1907年英國(guó)制定了《少年法》，規(guī)定對(duì)少年犯不適用刑法而采用一定的保護(hù)措施或監(jiān)護(hù)處分。此后，瑞士、日本、印度、埃及等許多國(guó)家，都相繼制定和頒布了少年法或未成年人保護(hù)法，其中都有對(duì)青少年犯罪人的收容教養(yǎng)規(guī)定。
（二）對(duì)我國(guó)收容教養(yǎng)制度的完善設(shè)想
我國(guó)雖然頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》，但收容教養(yǎng)制度的規(guī)定仍然援引刑法十七條的規(guī)定，因其過(guò)于原則，需要對(duì)其進(jìn)行立法解釋或另外立法。理想方案是立法，由全國(guó)人大常委會(huì)制定《收容教養(yǎng)法》或《收容教養(yǎng)條例》對(duì)收容教養(yǎng)進(jìn)行規(guī)范，類(lèi)似日本《少年法》，但是鑒于我國(guó)立法機(jī)關(guān)立法任務(wù)繁重，收容教養(yǎng)涉及面較小，短時(shí)間內(nèi)難以列入立法計(jì)劃，更切實(shí)可行的方案是授權(quán)立法，類(lèi)似全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于禁毒的決定和關(guān)于嚴(yán)禁賣(mài)淫嫖娼的決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院制定強(qiáng)制戒毒辦法和賣(mài)淫嫖娼收容教育辦法，即由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)刑法第十七條作出立法解釋?zhuān)P(guān)于收容教養(yǎng)問(wèn)題的決定或關(guān)于對(duì)刑法十七條進(jìn)行解釋的決定，對(duì)收容教養(yǎng)的實(shí)體性問(wèn)題作出解釋?zhuān)缡杖萁甜B(yǎng)的性質(zhì)、對(duì)象、范圍、期限、場(chǎng)所等問(wèn)題予以明確，并授權(quán)國(guó)務(wù)院制定實(shí)施收容教養(yǎng)制度的具體辦法，主要是程序性的內(nèi)容。行政法規(guī)的立法程序相對(duì)簡(jiǎn)單，出臺(tái)快一些。
1、需要全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)刑法十七條進(jìn)行解釋的問(wèn)題：收容教養(yǎng)的性質(zhì)應(yīng)界定為行政強(qiáng)制教育措施；期限為半年至一年半，數(shù)罪（錯(cuò)）并處或延長(zhǎng)期限累計(jì)不得超過(guò)兩年，根據(jù)違法犯罪情節(jié)以一個(gè)月為檔次逐步增減；收容教養(yǎng)的范圍應(yīng)當(dāng)是已滿(mǎn)十二周歲不滿(mǎn)十六周歲的未成年人；收容教養(yǎng)的對(duì)象分兩個(gè)層次，一是已滿(mǎn)十四周歲不滿(mǎn)十六周歲的未成年人實(shí)施了所有刑法規(guī)定的犯罪行為都適用收容教養(yǎng)，二是已滿(mǎn)十二周歲不滿(mǎn)十四周歲的未成年人實(shí)施了刑法十七條第二款規(guī)定的八種行為適用收容教養(yǎng)，實(shí)施該八種行為以外的行為則不適用收容教養(yǎng)；收容教養(yǎng)案件的辦案程序應(yīng)當(dāng)有別于其他行政和刑事案件；收容教養(yǎng)場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)開(kāi)門(mén)辦所，實(shí)行人性化的、符合未成年人身心特點(diǎn)的教育挽救方法，注意對(duì)癥下藥，因人施教等。全國(guó)人大常委會(huì)就上述內(nèi)容作出解釋后，再加一條授權(quán)條款：收容教養(yǎng)的具體辦法由國(guó)務(wù)院依據(jù)本決定制定。
2、國(guó)務(wù)院的授權(quán)立法的主要內(nèi)容：名稱(chēng)可定為《違法犯罪少年收容教育辦法》，主要內(nèi)容應(yīng)分為四部分：一是實(shí)體部分，即對(duì)人大常委會(huì)決定部分的細(xì)化；二是審批和管理機(jī)關(guān)的組織設(shè)置部分，可以沿用目前的審批和管理體制，即由公安機(jī)關(guān)審批，司法機(jī)關(guān)管理；三是程序部分，主要是辦案程序，將公安部多年來(lái)關(guān)于收容教養(yǎng)的通知、批復(fù)予以梳理，在此基礎(chǔ)上與時(shí)俱進(jìn)，體現(xiàn)“保障人權(quán)”的憲法原則和人性化執(zhí)法的要求，形成收容教養(yǎng)的辦案程序，作為辦理未成年人案件的程序，要強(qiáng)調(diào)四點(diǎn)：（一）是偵查辦案中不得使用任何限制人身自由的強(qiáng)制措施，（二）是訊（詢(xún)）問(wèn)未成年人時(shí)必須有監(jiān)護(hù)人在場(chǎng)，（三）是呈報(bào)收容教養(yǎng)的案卷中必須附有擬報(bào)收容教養(yǎng)少年家庭管教能力的調(diào)查材料，（四）是要改變不同擬收容人員見(jiàn)面、書(shū)面審批的傳統(tǒng)程序，設(shè)置聽(tīng)證或聆詢(xún)程序，作出決定前應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取擬收容人員及監(jiān)護(hù)人、代理人的意見(jiàn)；四是收容教養(yǎng)場(chǎng)所管理和收容教養(yǎng)少年教育挽救措施的規(guī)定，主要是將司法部有關(guān)文件吸收、整理，作為國(guó)務(wù)院《違法犯罪少年收容教育辦法》的一編或一章。
