財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。省直管縣改革事關(guān)地方治理，在改革中要不唯上、不唯書、只唯實(shí)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前的省直管縣改革陷入了誤區(qū)，目標(biāo)設(shè)定模糊，未充分考慮國情，不利于地方治理體系的完善，與促進(jìn)地方治理現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展不相吻合，這也是今后改革中應(yīng)該注意和避免的。

一、改革目標(biāo)誤區(qū)

1982年，中央發(fā)出通知，“在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)將省轄中等城市周圍的地委行署與市委市政府合并，市管縣、管企業(yè)”，同時(shí)憲法規(guī)定，“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”，市管縣體制正式確立。改革初衷是發(fā)揮中心城市的輻射和帶動作用，但由于城鄉(xiāng)分治體制沒有打破，以及中心城市自身實(shí)力不足等原因，當(dāng)時(shí)的改革效果不明顯，未能達(dá)到市管縣體制改革的預(yù)期目標(biāo)。

尤其是1994年國家分稅制改革后，地方基層財(cái)政日益困難。不少地方模仿國家分稅制方式，在省、市、縣、鄉(xiāng)之間也搞分稅制，地方財(cái)權(quán)也出現(xiàn)了層層上移，縣鄉(xiāng)財(cái)力與事權(quán)的不匹配越來越嚴(yán)重。2005年之前，全國約有一半縣鄉(xiāng)不能及時(shí)發(fā)放工資，出現(xiàn)了嚴(yán)重的基層財(cái)政危機(jī)。面對這種情況，輿論多半認(rèn)為是“市刮縣”、“市擠縣”、“市卡縣”造成的，市這一級成為不少人心目中的“第六個(gè)指頭”，被認(rèn)為是多余的，精簡政府層級的聲音日盛。比較有代表性的是，世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在《中國公共支出面臨的挑戰(zhàn)：通往更有效與公平之路》中提出中國的財(cái)政層級過多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級只是社區(qū)的基本單位，位于縣以上的地（市）一級存在的必要性也值得懷疑。類似的主張?jiān)趪鴥?nèi)成為主流，對政府級次實(shí)行扁平化、構(gòu)建三級政府的聲音一浪高過一浪。在此背景下，省直管縣改革逐步推開。

那么，省直管縣改革的目標(biāo)到底是什么呢？防止“市刮縣”，解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難？擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)？減少政府層次，提高行政效率？與國際慣例接軌，構(gòu)建三級政府架構(gòu)？如果說是為了解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)，那么這一目標(biāo)可以通過加大財(cái)權(quán)、財(cái)力下移的力度來解決；如果說是為了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，加快縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，則根本不需要這種向下“越級管理”的改革，只需要調(diào)整市、縣權(quán)限即可。如果說是為了減少政府層級，提高行政管理效率，那么，管理幅度增大導(dǎo)致的成本增加很可能抵消其改革的收益，甚至還要承受管理失控的風(fēng)險(xiǎn)。市級政府“靠邊站”，而省級政府又管不過來，當(dāng)前基層出現(xiàn)的種種亂象，不能說與此無關(guān)。財(cái)政上實(shí)現(xiàn)“直通車”，省里的資金直達(dá)縣，而監(jiān)管上卻鞭長莫及，一些省份又不得不重新要求市級政府介入，以強(qiáng)化監(jiān)管。在我國，經(jīng)濟(jì)的區(qū)域化、一體化發(fā)展與行政轄區(qū)的聯(lián)系很強(qiáng)，而且是逐級擴(kuò)展的。在市管縣條件下，縣與縣、市區(qū)之間通常是合作多于競爭，市域內(nèi)各縣、市區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系就會逐漸增強(qiáng)，在市域范圍形成一體化發(fā)展。在省直管縣條件下，縣與縣、市區(qū)之間就會產(chǎn)生“不是一家人”的感覺，競爭多于合作，甚至出現(xiàn)只有競爭沒有合作的情形?？h域經(jīng)濟(jì)的同構(gòu)化、孤島化現(xiàn)象難以避免，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)小規(guī)模成長，就像一個(gè)小池塘，無法養(yǎng)出大魚來。

因此，當(dāng)經(jīng)濟(jì)的區(qū)域化、一體化發(fā)展需要突破縣域擴(kuò)展到市域范圍的時(shí)候，省直管縣就會成為障礙；或者已經(jīng)在市域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)一體化的地方，省直管縣就會割斷縣與縣之間已經(jīng)形成的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)的區(qū)域結(jié)構(gòu)就會碎片化。在一些強(qiáng)推省直管縣的地方，這種風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)日漸顯著。長期實(shí)行省直管縣的地方，沒有隨著條件的變化而調(diào)整，經(jīng)濟(jì)受縣域的限制而難以在市域一體化中轉(zhuǎn)型升級，與分層的城鎮(zhèn)化也是格格不入的。

上面發(fā)文提要求，一些地方迫于壓力，為改革而改革，做樣子給上面看。省直管縣改革走向形式主義，與目標(biāo)不清有關(guān)。到底要解決什么問題，到底能解決什么問題，至今說不清楚。如果啟動省直管縣改革只是為了與所謂國際慣例接軌而去改革，而忽略地方生產(chǎn)力發(fā)展和地方有效治理的具體條件，那么，這種改革就會犯顛覆性的錯誤。

二、國情認(rèn)識誤區(qū)

放到世界上看，就人口規(guī)?；蜉爡^(qū)面積來說，我國多數(shù)省份都相當(dāng)于世界大國的水平。

在省直管縣改革中，上述基本國情基本被忽略，認(rèn)為政府層級多了，欲借省直管縣改革為行政體制扁平化打基礎(chǔ)，最終形成與所謂國際慣例相吻合的三級政府架構(gòu)。其路徑是通過省直管縣消除市級，通過鄉(xiāng)財(cái)縣管把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣的派出機(jī)構(gòu)，從而形成“中央—省—縣”的三級財(cái)政體制，繼而推動三級政府架構(gòu)的形成。其改革的依據(jù)是世界發(fā)達(dá)國家的所謂“國際經(jīng)驗(yàn)”，以及所謂市管縣導(dǎo)致的“市刮縣”弊端。那么，這樣的改革真的可行嗎？

國際經(jīng)驗(yàn)是不可復(fù)制的。一個(gè)國家應(yīng)設(shè)幾級政府，與一國的發(fā)展階段、人口、歷史與文化都有密切的聯(lián)系。從管理的角度，減少政府層級，可以提高行政效能，但是一級政府的管理幅度太大，會超出管理能力，行政效能不一定會提高。為此，有人提出把省變小，省級行政區(qū)劃變?yōu)?0個(gè)，但忽略了省級區(qū)劃大調(diào)整的巨大風(fēng)險(xiǎn)。行政區(qū)劃設(shè)置，并非像切豆腐那么簡單，想切幾塊就切幾塊，其中蘊(yùn)涵的利益、歷史、文化都難以“一刀兩斷”。在三級政府架構(gòu)中，很難想象僅靠省和縣兩級政府，就能把幾千萬甚至上億人口的公共服務(wù)搞好。

對國情認(rèn)識的另一個(gè)誤區(qū)是混淆了政府級次與治理級次。從政府級次來看，我國有五級政府，而從國家分權(quán)治理級次來觀察，我國是兩級治理架構(gòu)，即國家、地方兩級分權(quán)的治理架構(gòu)。從世界范圍來看，有的治理級次與政府級次是吻合的，而有的是不一致的。財(cái)政體制的設(shè)計(jì)首先考慮的應(yīng)是治理級次，而不是政府級次。從我國兩級治理架構(gòu)出發(fā)，我國的財(cái)政體制應(yīng)分為兩個(gè)層面：國家財(cái)政體制，核心是處理好中央與地方的關(guān)系；地方財(cái)政體制，核心是建立財(cái)政的轄區(qū)責(zé)任。在國家層面，繼續(xù)堅(jiān)持分稅制財(cái)政體制，而在地方層面，財(cái)政體制改革不一定要照搬國家分稅制，可因地制宜作出選擇。

三、分權(quán)治理誤區(qū)

從分權(quán)與治理來觀察，我國是兩級分權(quán)、兩級治理，即治理級次分為國家和地方兩級。省直管縣在地方級次，屬于地方治理范疇。地方的巨大差異決定了在推進(jìn)省直管縣改革進(jìn)程中，不能以所謂“規(guī)范”的名義搞“一刀切”的制度安排，而應(yīng)在兩級治理的框架下，因地制宜，賦予地方更多自主選擇權(quán)。

從兩級治理框架來看，省直管縣或市管縣，不屬于國家層面的問題，即地方設(shè)立幾級政府，應(yīng)歸屬于地方治理范疇。如果把層次搞錯了，或者中央不授權(quán)地方，當(dāng)成國家治理范疇的內(nèi)容在全國實(shí)施，會帶來嚴(yán)重的治理風(fēng)險(xiǎn)。在分稅制改革的問題上，當(dāng)時(shí)的做法是明智的，國家分稅制就是解決中央與地方的財(cái)政關(guān)系，至于地方搞什么樣的體制，讓地方自主選擇。有的省份沒有搞分稅制，如浙江，而多數(shù)省份則是模仿國家體制，在省以下按照“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”，各級政府之間都實(shí)行分稅制，直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。在主體功能區(qū)規(guī)劃提出之后，這種狀況得到了一定程度的扭轉(zhuǎn)。但在地方推行分稅制的主張依然大有人在，在稅種不夠分的情況下，他們又提出全面實(shí)行省直管縣改革。這種改革邏輯是脫離實(shí)際的，給經(jīng)濟(jì)的區(qū)域一體化成長、城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展以及公共服務(wù)的規(guī)模化提供帶來重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。

全國流行學(xué)習(xí)“浙江經(jīng)驗(yàn)”，但沒真正認(rèn)識浙江，其經(jīng)驗(yàn)不可復(fù)制，更不能在全國推行。改革開放初期，浙江的市少，經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，且城市更深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，而農(nóng)村改革激發(fā)了農(nóng)民積極性。浙江地少，又有沿海經(jīng)商的傳統(tǒng)，農(nóng)村工商業(yè)快速發(fā)展，縣域經(jīng)濟(jì)反而比城市更有活力。在這種情況下，浙江沒有跟著搞市管縣，而只是搞了地改市，實(shí)行省直管縣，并下放管理權(quán)限。這種做法符合當(dāng)時(shí)的浙江實(shí)際。其實(shí)，浙江的真正經(jīng)驗(yàn)不是省直管縣，而是善于也敢于從本省實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)造性地貫徹落實(shí)中央改革開放的精神。例如財(cái)政體制改革，浙江從一開始就沒有照搬國家分稅制?，F(xiàn)在，不少省份已經(jīng)開始意識到這個(gè)問題，改變了以前機(jī)械地套用國家分稅制的做法，采用了更適合本地實(shí)際的地方體制。

不管是省直管縣，還是市管縣，都是實(shí)現(xiàn)有效治理的路徑選擇，不存在非此即彼的替代關(guān)系。20世紀(jì)80年代初期，城市自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，“小馬拉大車”，輻射作用較小，難以發(fā)揮出以城帶鄉(xiāng)的作用，但以城帶鄉(xiāng)的方向沒有錯。當(dāng)前，我國已經(jīng)從“工業(yè)化—城市化”模式轉(zhuǎn)換為“城市化—工業(yè)化”發(fā)展模式，城市發(fā)展的帶動作用更加明顯，城市分層發(fā)展，大中小城市必須協(xié)調(diào)，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展越來越離不開地方中心城市的牽引和輻射。人口的流動也將是在鎮(zhèn)、縣城、地級市、省會城市之間分層化，作為地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的地級市應(yīng)發(fā)揮橋梁和紐帶作用。過去，沿海省份的一些鄉(xiāng)村發(fā)展成了城市，而現(xiàn)在，受土地和地理?xiàng)l件的限制，中西部不可能大規(guī)模再現(xiàn)這種情形。有可能發(fā)展成為地方區(qū)域中心的縣域經(jīng)濟(jì)，應(yīng)當(dāng)改為省直管縣，為其成長創(chuàng)造體制條件。但多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)很難發(fā)展成為地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，應(yīng)當(dāng)被納入市管縣的一體化發(fā)展之中。城鎮(zhèn)化不是遍地開花建設(shè)小城鎮(zhèn)，而是產(chǎn)業(yè)、人口在空間上分層聚集，市管縣仍是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)分層發(fā)展的重要體制條件。