2014-09-01 09:15 來源：北京日報
我有話說作者：財政部財政科學研究所副所長、研究員 劉尚希
從分權與治理來觀察，我國是兩級分權、兩級治理，即治理級次分為國家和地方兩級。省直管縣在地方級次，屬于地方治理范疇。地方的巨大差異決定了在推進省直管縣改革的進程中，不能以所謂“規(guī)范”的名義搞“一刀切”的制度安排，而應在兩級治理的框架下，因地制宜，賦予地方更多自主選擇權。
從兩級治理框架來看，省直管縣或市管縣，不屬于國家層面的問題，應歸屬于地方治理范疇。如果把層次搞錯了，或者中央不授權地方，當成國家治理范疇的內(nèi)容在全國實施，那么就會帶來嚴重的治理風險。在分稅制改革的問題上，當時的做法是明智的。國家分稅制就是解決中央與地方的財政關系，至于地方搞什么樣的體制，讓地方自主選擇。有的省份沒有搞分稅制，如浙江，而多數(shù)省份則是模仿國家體制，在省以下按照“財權與事權相匹配”，各級政府之間都實行分稅制，直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。在主體功能區(qū)規(guī)劃提出之后，這種狀況得到了一定程度的扭轉(zhuǎn)。但在地方主張推行分稅制的依然大有人在，在稅種不夠分的情況下，他們又提出全面實行省直管縣改革。這種改革邏輯是脫離實際的，給經(jīng)濟的區(qū)域一體化成長、城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展以及公共服務的規(guī)?；峁碇卮箫L險隱患。
在一定時期流行學習“浙江經(jīng)驗”，但這并沒有真正認識到“浙江經(jīng)驗”不可復制，更不能在全國推行。改革開放初期，浙江的市少，經(jīng)濟實力弱，且城市深受計劃經(jīng)濟體制的束縛，是農(nóng)村改革激發(fā)了農(nóng)民積極性。浙江地少，又有沿海經(jīng)商的傳統(tǒng)，農(nóng)村工商業(yè)快速發(fā)展，縣域經(jīng)濟反而比城市更有活力。在這種情況下，浙江沒有跟著搞市管縣，而只是搞了地改市，實行省直管縣，并下放管理權限。這種做法符合當時的浙江實際。其實，浙江的真正經(jīng)驗不是省直管縣，而是善于也敢于從本省實際出發(fā)，創(chuàng)造性地貫徹落實中央改革開放的精神。例如財政體制改革，浙江從一開始就沒有照搬國家分稅制。現(xiàn)在，不少省份已經(jīng)開始意識到這個問題，改變了以前機械地套用國家分稅制的做法，采用了更適合本地實際的地方體制。
不管是省直管縣，還是市管縣，都是實現(xiàn)有效治理的路徑選擇，不存在非此即彼的替代關系。20世紀80年代初期，城市自身的經(jīng)濟實力較弱，“小馬拉大車”，輻射作用較小，難以發(fā)揮出以城帶鄉(xiāng)的作用，但以城帶鄉(xiāng)的方向沒有錯。當前，我國已經(jīng)從“工業(yè)化—城市化”模式轉(zhuǎn)換為“城市化—工業(yè)化”發(fā)展模式，城市發(fā)展的帶動作用更加明顯，城市分層發(fā)展，大中小城市必須協(xié)調(diào)，縣域經(jīng)濟的發(fā)展越來越離不開地方中心城市的牽引和輻射。人口的流動也將是在鎮(zhèn)、縣城、地級市、省會城市之間分層化，作為地方區(qū)域經(jīng)濟中心的地級市應發(fā)揮橋梁和紐帶作用。過去，沿海省份的一些鄉(xiāng)村發(fā)展成了城市，而現(xiàn)在，受土地和地理條件的限制，中西部不可能大規(guī)模再現(xiàn)這種情形。有可能發(fā)展成為地方區(qū)域中心的縣域經(jīng)濟，應當改為省直管縣，為其成長創(chuàng)造體制條件。但多數(shù)縣域經(jīng)濟很難發(fā)展成為地方區(qū)域經(jīng)濟中心，應當被納入市管縣的一體化發(fā)展之中。城鎮(zhèn)化不是遍地開花建設小城鎮(zhèn)，而是產(chǎn)業(yè)、人口在空間上分層聚集，因此市管縣仍是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟分層發(fā)展的重要體制條件。
[責任編輯:蔣正翔]
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