BT作為一種新型投資建設(shè)形式，由于發(fā)展時(shí)間短，在操作上還處于探索階段，尚未有成熟的運(yùn)作模式可資借鑒，因而容易引發(fā)各種風(fēng)險(xiǎn)。
BT即Build-Transfer（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓），是目前時(shí)興的一種融資建設(shè)方式。其內(nèi)涵界定有多種，國(guó)內(nèi)建筑業(yè)較為認(rèn)同的表述是：政府利用非政府資金來(lái)承建某些基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目的一種投資建設(shè)方式。即政府通過(guò)特許授權(quán)確定項(xiàng)目業(yè)主，由項(xiàng)目業(yè)主通過(guò)公開招標(biāo)的方式確定建設(shè)方，建設(shè)方負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金籌措和工程建設(shè)，項(xiàng)目建成竣工驗(yàn)收合格后，由政府回購(gòu)，并由政府向建設(shè)方支付回購(gòu)價(jià)款的一種融資建設(shè)方式。
重慶巨能建設(shè)集團(tuán)近兩年在 BT模式運(yùn)用上進(jìn)行了嘗試。目前在進(jìn)行涪陵?yáng)|西干道二期隧道工程項(xiàng)目BT融資建設(shè)工程、酉陽(yáng)鐘多至渤?？焖偻ǖ拦こ?、重慶嘉華大橋北延伸段BT工程。這些項(xiàng)目涉及的投融資少則幾億元，多則幾十億元，收益前景可觀。但背后隱含的風(fēng)險(xiǎn)，值得研究和關(guān)注。
BT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)
BT工程項(xiàng)目一般建設(shè)規(guī)模大、周期長(zhǎng)，籌集資金數(shù)額較大，因而風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)較大。筆者認(rèn)為，BT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。
適用風(fēng)險(xiǎn)。這指的是由于模式選擇不當(dāng)，導(dǎo)致的合同條款履行、法律文件執(zhí)行、政府誠(chéng)信缺失、銀行信貸和工程施工風(fēng)險(xiǎn)。
目前國(guó)內(nèi)通行的BT模式大體有4種：一是完全BT模式。政府不直接參與項(xiàng)目施工管理，而是通過(guò)選定投資人（聯(lián)合體），由投資人設(shè)立具有法人資格的項(xiàng)目公司來(lái)履行業(yè)主職能。
二是工程總承包BT模式。政府選擇同時(shí)具備投融資能力和相應(yīng)建設(shè)資質(zhì)的工程總承包企業(yè)或聯(lián)合體為建設(shè)方，一般不組建項(xiàng)目公司，建設(shè)方按合同約定對(duì)工程項(xiàng)目實(shí)行全過(guò)程的承包或部分承包。
三是施工承包BT模式。業(yè)主將規(guī)模較大的項(xiàng)目拆分成若干標(biāo)段，直接與多個(gè)建設(shè)方簽署合同；要求各個(gè)建設(shè)單位必須同時(shí)具備投融資能力和相應(yīng)建筑施工企業(yè)資質(zhì)，業(yè)主負(fù)責(zé)工程全過(guò)程管理。
四是施工型BT模式。政府選定既直接承擔(dān)投資、建設(shè)管理，又承擔(dān)施工職能的項(xiàng)目投資人（聯(lián)合體），由投資人設(shè)立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)對(duì)BT項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)管理，但項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)不具有法人資格，勘察、設(shè)計(jì)和監(jiān)理單位由業(yè)主招標(biāo)委托。
四種模式，各有優(yōu)劣，適用于不同的BT項(xiàng)目。模式選擇不當(dāng)，就可能給建設(shè)方造成不必要的障礙，帶來(lái)意外的質(zhì)量、安全、工期、融資和投資回收風(fēng)險(xiǎn)。
法律風(fēng)險(xiǎn)。在中國(guó)，BT方式尚屬一種新型的融資建設(shè)方式，法律跟進(jìn)滯后。另一方面，BT模式涉及融資、投資、建設(shè)、轉(zhuǎn)讓等一系列活動(dòng)，參與人包括政府、項(xiàng)目業(yè)主、投資人、BT項(xiàng)目公司、建設(shè)方、原材料供應(yīng)商、融資擔(dān)保人、保險(xiǎn)公司，以及勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位及分包商等諸多主體，參與主體法律關(guān)系較為復(fù)雜。各參與方在項(xiàng)目建設(shè)中的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系如何規(guī)范，尚缺少法律規(guī)范的制約，法律風(fēng)險(xiǎn)因此客觀存在。
目前國(guó)內(nèi)沒有專門的BT方面的法律法規(guī)，也未形成適于BT模式的通用合同文本。BT項(xiàng)目在實(shí)際操作中也缺乏明確的法律依據(jù)，項(xiàng)目承包是否需要招投標(biāo)，是否需要專門成立BT項(xiàng)目管理公司，對(duì)建設(shè)方應(yīng)該有什么樣的資質(zhì)要求，如何解決政府部門在管理BT項(xiàng)目時(shí)職責(zé)交叉、定位不明的問(wèn)題；在建設(shè)期內(nèi)，資產(chǎn)究竟屬于業(yè)主方還是建設(shè)方，如何通過(guò)有效的監(jiān)控防范項(xiàng)目公司將資金挪作他用，投資方投入資金如何監(jiān)控與支付；項(xiàng)目峻工后政府回購(gòu)時(shí)限如何約束，當(dāng)政府財(cái)政無(wú)法滿足回購(gòu)要求又無(wú)其他融資途徑時(shí)，誰(shuí)來(lái)為政府買單；招投標(biāo)工程索賠、經(jīng)濟(jì)糾紛的處理，都缺少明確的規(guī)范。一旦合同條款、政府誠(chéng)信、銀行信貸、工程施工等出現(xiàn)問(wèn)題，法律不能提供有效的保障。
政策風(fēng)險(xiǎn)。即政府誠(chéng)信、政府政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性、政府到期可支配財(cái)政無(wú)力回購(gòu)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。
從宏觀看，中國(guó)是不完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這決定了中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶有“政策經(jīng)濟(jì)”的特點(diǎn)。建筑是高投資行業(yè)，發(fā)展尤其依賴投資拉動(dòng)，“政策經(jīng)濟(jì)”的影響因此更為明顯。眼下，全球經(jīng)濟(jì)是否渡過(guò)危機(jī)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景如何都存在不確定性，這也導(dǎo)致政策走向不確定。國(guó)家宏觀政策調(diào)整（比如貨幣政策、稅收政策調(diào)整）對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)而言也許是利好，但對(duì)建筑業(yè)的影響卻可能是致命的。
從微觀層面看，政策性風(fēng)險(xiǎn)主要顯現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是由于地方政府的政策目標(biāo)與政策手段不對(duì)稱，導(dǎo)致企業(yè)面臨的政策風(fēng)險(xiǎn)陡增。比如項(xiàng)目投資巨大，政府財(cái)力本來(lái)就不能承受，卻硬著頭皮上，到回購(gòu)時(shí)卻拿不出錢來(lái)，以致帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)；二是地方政府換屆，后屆政府不認(rèn)前屆政府的政策，否定前屆政府決策的建設(shè)項(xiàng)目，結(jié)果導(dǎo)致BT項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)實(shí)施；三是地方政府缺少戰(zhàn)略決策能力，沒有遠(yuǎn)期規(guī)劃，政府行為隨意，政出多門，近日一個(gè)點(diǎn)子，近日一個(gè)政策，后天一個(gè)口號(hào)，導(dǎo)致政策走勢(shì)飄忽不定、難以預(yù)期，帶給BT項(xiàng)目極大的風(fēng)險(xiǎn)。
融資風(fēng)險(xiǎn)。BT模式的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，就是融資。在政府加大金融宏觀調(diào)控力度的當(dāng)下，項(xiàng)目融資成功與否是BT項(xiàng)目能否成功運(yùn)作的關(guān)鍵所在。是否擁有足夠的融資能力，能夠在多大程度上將項(xiàng)目資金籌措到位，是建筑企業(yè)在BT項(xiàng)目上的關(guān)鍵性競(jìng)爭(zhēng)力。
但是，在目前，中國(guó)融資結(jié)構(gòu)過(guò)于單一，企業(yè)難以通過(guò)在資本市場(chǎng)直接融資來(lái)解決巨額投資的資金，往往只能靠間接融資，即通過(guò)向商業(yè)銀行貸款，負(fù)債融資，來(lái)解決投資資金。然而，BT項(xiàng)目投資動(dòng)輒幾億、十幾億、幾十億。在現(xiàn)代商業(yè)銀行的“嫌貧愛富”的潛規(guī)則下，一般建筑企業(yè)直接融資頗為困難，即便融資成功也存在巨額貸款還本付息的風(fēng)險(xiǎn)。
一是項(xiàng)目開展后，由于宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，國(guó)家實(shí)行宏觀調(diào)控和貸款限制，企業(yè)可能因此無(wú)法籌措項(xiàng)目所需的全部資金，由此造成資金不到位，最終影響企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。
二是企業(yè)負(fù)債融資，可能因項(xiàng)目效益低下，或者缺乏完善的財(cái)務(wù)管理體制和資金籌劃能力，負(fù)債率超過(guò)警戒線，回購(gòu)資金到位催收乏力，到期無(wú)法還本付息，最終導(dǎo)致企業(yè)財(cái)務(wù)狀況惡化，甚至面臨破產(chǎn)。
三是企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理效率低下，決策管理信息系統(tǒng)不健全，投資理財(cái)能力較差，資金使用效率偏低，企業(yè)因此缺少信譽(yù)，限制了企業(yè)的融資能力，形成企業(yè)融資過(guò)程的潛在風(fēng)險(xiǎn)。
風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法回避。對(duì)之，建筑施工企業(yè)必須重視，并在謀劃、調(diào)研、承攬和組織施工過(guò)程中采取措施加以防范和化解。否則，一個(gè)方面的失誤，就可能引起無(wú)可挽回的嚴(yán)重后果。
風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的方略
針對(duì)BT模式存在的風(fēng)險(xiǎn)，重慶巨能建設(shè)集團(tuán)在實(shí)際操作中采取了以下措施。
理順法人治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化現(xiàn)代企業(yè)管理。法人治理效率，是建筑集團(tuán)內(nèi)部管控和抗風(fēng)險(xiǎn)的保障。巨能集團(tuán)遵循“國(guó)有現(xiàn)代企業(yè)制度”的理念，把完善集團(tuán)公司基本管理制度，提高法人治理效率，作為提高內(nèi)部管控能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力的重中之重。
今年以來(lái)，根據(jù)出資人（重慶能源集團(tuán)）批準(zhǔn)的公司章程，先后修改完善了董事會(huì)工作條例、總經(jīng)理工作條例，制定了集團(tuán)高管事權(quán)劃分及執(zhí)行制度，借以規(guī)范集團(tuán)公司相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，提高集團(tuán)公司法人治理效率，改善總部戰(zhàn)略管理水平和管控能力。
事權(quán)劃分和執(zhí)行程序，包括了8個(gè)方面、40條規(guī)定，從戰(zhàn)略制定與控制、全面預(yù)算的制定與控制、資產(chǎn)管理與投融資管理，到組織結(jié)構(gòu)和組織機(jī)構(gòu)調(diào)整、人力資源戰(zhàn)略、各級(jí)管理人員任免程序、工資和福利政策、年度員工培訓(xùn)計(jì)劃的事權(quán)和程序，都作了明確劃分和規(guī)定。我們期待，通過(guò)明確責(zé)權(quán)，提高公司治理效率和科學(xué)決策的水平，有效控制投資風(fēng)險(xiǎn)，確保資產(chǎn)安全。
強(qiáng)化財(cái)務(wù)導(dǎo)向管控，提高企業(yè)理財(cái)水平。主要包括四個(gè)方面的舉措：一是兩級(jí)公司實(shí)行全面預(yù)算管理，以全面預(yù)算管理來(lái)延伸集團(tuán)戰(zhàn)略管理，促進(jìn)資源優(yōu)化配置；二是建立集團(tuán)公司資金結(jié)算中心，實(shí)現(xiàn)資金的集中管理，提高資金使用效率，建立內(nèi)部融資平臺(tái)；三是通過(guò)實(shí)行子分公司財(cái)務(wù)主管委派、定期考核輪換制，委派人員的人事關(guān)系和工資發(fā)放在總部，考核與子、分公司經(jīng)營(yíng)績(jī)效掛鉤；四是銀行賬戶集中管理，盡量減少在外部銀行賬戶的資金沉淀；五是建立集團(tuán)公司財(cái)務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)靈敏、準(zhǔn)確、高效的信息溝通，避免信息失真，減少信息不對(duì)稱，借以強(qiáng)化財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制，提高企業(yè)理財(cái)水平和融資能力。
堅(jiān)持三個(gè)管控結(jié)合，避免內(nèi)部控制虛化。為確保子、分公司擁有承擔(dān)資產(chǎn)保值增值責(zé)任的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，提高集團(tuán)公司與子、分公司戰(zhàn)略發(fā)展協(xié)同，我們的董事會(huì)確定對(duì)子、分公司施行戰(zhàn)略管控、財(cái)務(wù)管控和運(yùn)營(yíng)管控相結(jié)合的管控模式。
三種模式結(jié)合運(yùn)用，區(qū)別子、分公司的情況各有所側(cè)重：對(duì)獨(dú)立法人的子公司，相對(duì)放權(quán)，主要側(cè)重于戰(zhàn)略管控和財(cái)務(wù)管控，但輔之以運(yùn)營(yíng)管控。即在一些事關(guān)整體利益的問(wèn)題上，比如內(nèi)外招投標(biāo)，投融資數(shù)額較大的BT項(xiàng)目，集團(tuán)公司內(nèi)部資質(zhì)的有效利用等等，實(shí)行必要的權(quán)力集中，以消除內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，減少外部競(jìng)爭(zhēng)阻力，有效地控制風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)分公司，主要側(cè)重于運(yùn)營(yíng)管控，同時(shí)施行戰(zhàn)略管控和財(cái)務(wù)管控。之所以對(duì)分公司要側(cè)重于運(yùn)營(yíng)管控，是因?yàn)榉止静痪哂歇?dú)立法人資格，不承擔(dān)民事責(zé)任，資產(chǎn)安全和經(jīng)營(yíng)的盈虧責(zé)任，是由總公司承擔(dān)的，相對(duì)集權(quán)的管控，是履行資產(chǎn)責(zé)任的要求。
根據(jù)董事會(huì)確定的思路，我們正在修訂子、分公司管理辦法。這個(gè)辦法包括12章、45條，主要的特點(diǎn)是既有集權(quán)性規(guī)定，又有明確的授權(quán)，讓子、分公司明了應(yīng)該做什么，能做什么，可以怎樣做，做好做不好在利益上會(huì)受到怎樣的影響。希望通過(guò)這個(gè)辦法的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)集約化經(jīng)營(yíng)、資源整合，從整體上增強(qiáng)協(xié)同性，提高集團(tuán)的外部競(jìng)爭(zhēng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
注重外部環(huán)境研究，加強(qiáng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范。BT項(xiàng)目，在很大程度上可以說(shuō)是政府轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的一種投資方式。 BT項(xiàng)目合同簽訂后，企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)肯定大于政府?；谶@個(gè)認(rèn)識(shí)，我們巨能集團(tuán)把環(huán)境研究和政策研究，列為風(fēng)險(xiǎn)防范的重點(diǎn)，設(shè)立了總法律顧問(wèn)，成立了董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控委員會(huì)，明確了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)研究和預(yù)警。
集團(tuán)公司強(qiáng)調(diào)，項(xiàng)目開發(fā)堅(jiān)持把質(zhì)量放在第一位，不再不計(jì)成本片面追求開發(fā)數(shù)量；開發(fā)堅(jiān)持不把雞蛋放在一個(gè)籃子里，整個(gè)公司的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)盡可能多元化，BT占全部項(xiàng)目的比重一般控制在40%以內(nèi)；選擇BT項(xiàng)目時(shí)必須深入調(diào)研，重點(diǎn)在項(xiàng)目投資額度、工程規(guī)模、建設(shè)難度、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)的融資能力、管理能力、實(shí)有資質(zhì)和施工能力是否可以承受；政府的誠(chéng)信如何，業(yè)主是否具有足夠的回購(gòu)能力，能否提供回購(gòu)承諾函及相應(yīng)擔(dān)保，如何通過(guò)合同規(guī)范雙方的行為，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目前期工作是否深入，設(shè)計(jì)方案是否穩(wěn)定，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是否明確，項(xiàng)目結(jié)構(gòu)是否清晰，建設(shè)方是否具有較大的自主權(quán)和利潤(rùn)空間，投資和施工聯(lián)合體的約定方式和內(nèi)容、施工隊(duì)伍最優(yōu)組合方案分析。
組建得力項(xiàng)目經(jīng)理部，又好又快實(shí)現(xiàn)全面履約。BT項(xiàng)目投融資數(shù)額巨大，項(xiàng)目交付時(shí)間越長(zhǎng)，承擔(dān)的貸款本息的成本就越高；項(xiàng)目交付時(shí)間越長(zhǎng)，也意味著環(huán)境、政策的變數(shù)越多，風(fēng)險(xiǎn)越高，失敗的機(jī)會(huì)越大。企業(yè)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，因此必須力求安全、優(yōu)質(zhì)、低耗、高效，以最短時(shí)間的最低項(xiàng)目成本，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的項(xiàng)目交付，確保全面履約，降低風(fēng)險(xiǎn)。
我們因此決定，BT項(xiàng)目由集團(tuán)公司統(tǒng)一開發(fā)和組織；項(xiàng)目部的組建打破子、分公司既有的藩籬，在全集團(tuán)范圍內(nèi)擇優(yōu)選人、統(tǒng)一調(diào)集隊(duì)伍和裝備；對(duì)BT項(xiàng)目的管理，實(shí)行子、分公司和集團(tuán)公司雙重管控，子、分公司側(cè)重于施工工期、安全、質(zhì)量和成本的管理，集團(tuán)公司側(cè)重于資金使用效益和投資回收的督促與監(jiān)管。集團(tuán)公司強(qiáng)調(diào)，作為承擔(dān)BT項(xiàng)目的子分公司必須進(jìn)行項(xiàng)目全面管理，尤其要加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算，注重三個(gè)方面的收益：來(lái)源于項(xiàng)目總投資的建設(shè)單位管理費(fèi)；項(xiàng)目施工的正常施工利潤(rùn)；BT合同約定的、構(gòu)成BT合同總價(jià)的投資回報(bào)收益。為此，集團(tuán)公司財(cái)務(wù)部加強(qiáng)了項(xiàng)目部財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)，同時(shí)制定相應(yīng)核算規(guī)范，督促嚴(yán)格執(zhí)行。
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