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優(yōu)化上海軌道交通運(yùn)營管理的建議
上海市政府參事 華 峰、金亦民
【提要】上海軌道交通歷經(jīng)多年的建設(shè)和發(fā)展，現(xiàn)已成為本市最為重要的公共交通設(shè)施。但在軌道交通的運(yùn)營管理上，存在線路運(yùn)力難以滿足超大客流量、運(yùn)維成本與經(jīng)營收入日益難以平衡的問題。因此，須最大化利用現(xiàn)有資源，提高運(yùn)力，保障運(yùn)行安全；綜合考慮社會(huì)效益、投資能力、運(yùn)營維護(hù)和乘客承受能力等因素，科學(xué)調(diào)整票價(jià)。
一、上海軌道交通面臨的主要問題
自1993年5月上海軌道交通第一條線正式運(yùn)營以來，上海地鐵歷經(jīng)多年的建設(shè)和發(fā)展，現(xiàn)已成為本市最為重要的公共交通設(shè)施，其整體規(guī)模和客流量均居世界前列。但在軌道交通的運(yùn)營管理上，還存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下兩方面：
1.超大客流量與線路運(yùn)力之間的矛盾日益凸顯。
近年來，本市軌道交通客流不斷增長。以2016年為例，全年總客流量達(dá)33.97億人次，日均客流量928.18萬人次（其中工作日日均1028.54萬人次），單日最大客流量達(dá)1152.29萬人次，占全市公共交通日均客運(yùn)量超過50%?？土餍r(shí)分布呈明顯早晚高峰特點(diǎn)，高峰時(shí)段以上下班人員及學(xué)生等通勤者為主要客流，具有明顯的方向性。
然而，隨著客流量的不斷增大，線路運(yùn)力不足的弱點(diǎn)愈發(fā)突出。尤其在高峰時(shí)段，部分路段常年較為擁堵，平均的單位距離花費(fèi)時(shí)間較長，站臺(tái)和列車也存在大客流管控風(fēng)險(xiǎn)。且由于部分線路已運(yùn)行多年，設(shè)備老化、故障等問題也將日漸顯現(xiàn)。
2.運(yùn)維成本與經(jīng)營收入間的不平衡日益擴(kuò)大。
上海軌道交通由申通集團(tuán)全過程操作，集投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)以及經(jīng)營開發(fā)為一體。地鐵的建設(shè)投資全部為政府投資，項(xiàng)目按市、區(qū)兩級(jí)分工原則進(jìn)行；維護(hù)資金原則上全部來自營業(yè)收入，大修和改造資金則主要由財(cái)政補(bǔ)貼平衡。
財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)表明，2006年至2011年，申通集團(tuán)的票務(wù)及非票務(wù)收入基本能覆蓋運(yùn)營成本和大修改造支出，并略有結(jié)余，但現(xiàn)金凈流量呈逐年遞減趨勢(shì)；2012年起，集團(tuán)收入僅能承擔(dān)直接運(yùn)營成本，其余支出均由政府補(bǔ)貼；到2016年，集團(tuán)經(jīng)營收入已無法平衡日常運(yùn)營成本。因此，本市2005年制定并沿用至今的票價(jià)定價(jià)原則實(shí)際上自2012年起已難以為繼，政府相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼逐年增加。
從數(shù)據(jù)分析來看，本市軌道交通收入和支出不平衡的主要原因如下：一是運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)規(guī)模逐年擴(kuò)大，尤其是郊區(qū)線比例大幅增加，但由于中長距離的乘距體現(xiàn)“遞遠(yuǎn)遞減”的定價(jià)原則（乘坐0-6公里3元，6-16公里4元，之后每10公里增加1元），因此網(wǎng)路收入和線路長度不成比例；二是網(wǎng)絡(luò)增加使地鐵線路換乘點(diǎn)增加，但根據(jù)目前使用的最短距離計(jì)費(fèi)原則，路線選擇越多、換乘點(diǎn)越多，票價(jià)反而越便宜；三是直接成本如電費(fèi)、材料和人工費(fèi)的剛性增加；四是維修和更新改造支出隨線路運(yùn)營年代增加而增加；五是其它費(fèi)用，如安檢安保支出增加等。
這些收支不平衡的因素會(huì)隨著軌道交通網(wǎng)路的擴(kuò)大、時(shí)間的延續(xù)而持續(xù)發(fā)展。預(yù)計(jì)“十三五”期間，全網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營資金缺口在250億元左右。收入與支出間的巨大鴻溝將對(duì)軌道交通的可持續(xù)、健康發(fā)展產(chǎn)生不利影響。
二、對(duì)策建議
上海作為超大型城市，人員高度密集，內(nèi)環(huán)線人口密度近3萬人/平方公里，出行頻率高且出行時(shí)空分布不均衡，地面交通能力已趨極限，軌道交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)展至今已基本定型。為此，建議市政府以充分發(fā)揮本市軌道交通的既有能力、進(jìn)一步優(yōu)化運(yùn)營管理為目標(biāo)，盡快著手研究以下幾方面問題。
1.多方提高運(yùn)力，保障運(yùn)行安全。
上海軌道交通不僅要增加運(yùn)行車輛、增加高峰期班次密度，還應(yīng)最大化利用現(xiàn)有資源實(shí)施高峰增能，千方百計(jì)、想方設(shè)法增加調(diào)度的手段。對(duì)于高峰大客流情況，尤其是多線換乘的站臺(tái)，除了優(yōu)化乘客換站線路、改造站臺(tái)設(shè)施等硬件措施外，還要建立大客流突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)預(yù)案，避免和有效化解風(fēng)險(xiǎn)。
目前已有線路中極少采用平行軌道，致使運(yùn)行調(diào)度手段不足。因此，對(duì)于擬建和規(guī)劃中的新線路，要充分吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步調(diào)研審核地鐵設(shè)計(jì)方案，充分考慮線路調(diào)度方面的要求。
對(duì)于運(yùn)行多年的設(shè)備和系統(tǒng)，要制定科學(xué)系統(tǒng)的維護(hù)和預(yù)警策略、對(duì)故障發(fā)生率指標(biāo)進(jìn)行考核，并對(duì)重大設(shè)備和危險(xiǎn)源進(jìn)行分級(jí)管理和處理。
2.科學(xué)調(diào)整票價(jià)，提升運(yùn)營收入。
上海軌道交通具有公益性特征，體現(xiàn)了便捷、安全和票價(jià)低廉的特點(diǎn)。但考慮到地鐵投資大、運(yùn)維成本高等情況，票價(jià)也應(yīng)該綜合考慮社會(huì)效益、投資能力、運(yùn)營維護(hù)和乘客承受能力等因素加以確定，并兼顧與其它公共交通的價(jià)格平衡。目前，本市實(shí)施的地鐵票價(jià)是2005年確定的，定價(jià)原則為“基礎(chǔ)設(shè)施以政府承擔(dān)為主、乘客適當(dāng)承擔(dān)為輔，運(yùn)營成本以乘客承擔(dān)為主”。但實(shí)際上，近年來地鐵票務(wù)和非票務(wù)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到軌道交通運(yùn)營維護(hù)的成本，政府的負(fù)擔(dān)越來越重，著手研究票價(jià)問題已刻不容緩。
建議按“基礎(chǔ)設(shè)施和大修改造項(xiàng)目由政府投資，其余成本由乘客承擔(dān)，盡量不增加通勤人員負(fù)擔(dān)”的原則調(diào)整制定地鐵票價(jià)。地鐵乘客主要由通勤人員（上下班人員和學(xué)生）、本地居民日常出行、外來游客組成。其中通勤人員對(duì)票價(jià)調(diào)整最為敏感，本地居民日常出行次之，外來游客最不敏感。因此，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的通勤人員票價(jià)優(yōu)惠方案是票價(jià)調(diào)整的關(guān)鍵，應(yīng)該盡量使他們不增加支出，以便于相關(guān)調(diào)整措施的順利實(shí)施。
在具體方案上，可對(duì)國內(nèi)其它大城市和國外超大城市的通勤人員票價(jià)優(yōu)惠方案加以測(cè)算和比較。例如，固定線路的通勤月票制、超過一定乘車日/月數(shù)和地鐵費(fèi)用后的打折制等等。目前上海軌道交通收費(fèi)采用了先進(jìn)的電子檢票手段，在技術(shù)手段上完全有能力針對(duì)不同的優(yōu)惠對(duì)象采用多種方法和票制，從而使優(yōu)惠手段合理方便，也讓乘客有多種選擇余地?？傊?，科學(xué)調(diào)整票價(jià)有利于上海軌道交通的長久穩(wěn)定運(yùn)行和發(fā)展，選擇適當(dāng)?shù)拇翱谄谕瞥龇桨阜浅Ｖ匾?/span>
素材來源：上海市人民政府參事室 頂圖by搜索引擎推薦
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