近年來，我國洪災體現(xiàn)出洪水多樣性更突出、人類活動影響增強、高壩潰決風險加大及山洪災害日益突顯等新特點和新變化，提出了防洪減災對策……
這是水利人的第189篇文章
La Diluvienne Joyce Jonathan - Caractère 
本文發(fā)表于《人民黃河》2011年8月，第33卷第8期
近60年中國典型洪水災害與防洪減災對策
萬新宇1，2，王光謙2
（1．河海大學水文水資源學院，江蘇南京210098；2．清華大學水沙科學與水利水電工程國家重點實驗室，北京100084）
【摘要】在介紹我國洪水災害基本情況的基礎上，重點分析了近60a來的典型洪水災害事件及防洪減災對策，認為我國洪水災害的基本特征未發(fā)生根本變化，但體現(xiàn)出洪水多樣性更突出、人類活動影響增強、高壩潰決風險加大及山洪災害日益突顯等新特點和新變化。提出了防洪減災對策：①切實更新防洪減災理念，加快向“工程與非工程措施并重、防洪工程與抗洪搶險相結合”的新型防洪減災模式轉變；②加大科研力度和投入，努力提高氣象和水文預報精度；③整合各類防洪資源，實現(xiàn)優(yōu)化配置，進行科學調度，動態(tài)控制水庫汛限水位；④加大法律法規(guī)的執(zhí)行力度，規(guī)范流域開發(fā)行為，堅決打擊侵占河道與蓄滯洪區(qū)的非法行為；⑤強化高壩大庫潰決的風險意識，合理設計、科學管理和運行，建立風險規(guī)避機制；⑥加大山洪及其次生災害的防治力度，加大投入，科學規(guī)劃，建立預警機制，完善防洪預案。
【關鍵詞】防洪減災；洪水災害；山洪災害；中國
我國歷來十分重視洪水災害的防治工作，積累了豐富的防洪經(jīng)驗，防洪減災理念也在不斷更新，從最初的躲水、防水發(fā)展到現(xiàn)今的分水、貯水［1］，洪水控制能力越來越強。近60a來，我國防洪建設發(fā)展迅猛，大江大河洪水災害得到初步治理［2］，防洪減災研究進步較大，主要體現(xiàn)在3個層面：①災害學層面，除進一步深入研究洪水基本特性外，引入并加強洪水風險與管理的研究；②防災學層面，逐漸認識到發(fā)展與防災之間的矛盾，探索適合我國國情的治水理念和方略，包括城市防洪、蓄滯洪區(qū)管理和水災害應急管理等；③防災減災技術層面，充分運用信息技術，研制各類防洪減災決策支持系統(tǒng)和防洪工程安全技術［3］。然而，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和洪水調控能力的不斷增強，我國的洪水災害損失卻在不斷增加。這種不合理現(xiàn)象正日益受到人們的關注。20世紀90年代初，周魁一［4］在歷史研究的基礎上提出災害具有“自然與社會雙重屬性”的觀點，分析人與自然的關系，指出人類社會發(fā)展適應洪水規(guī)律是防洪減災的重要出發(fā)點。1998年長江大洪水后，我國對防洪工作進行了戰(zhàn)略性的調整，強調在流域生態(tài)系統(tǒng)重建的大框架下部署防洪建設；在管理上實現(xiàn)洪水控制向洪水管理轉變［5］。近年來，在全球氣候變化加劇、極端暴雨事件明顯增多以及社會經(jīng)濟快速發(fā)展的情形下，我國洪水災害發(fā)生了新的變化，體現(xiàn)出新的特點，給防洪減災工作帶來了新挑戰(zhàn)。筆者對我國近60 a來典型洪水災害的成因和特點進行了分析，探討洪水災害的新變化和新特點，提出了具有針對性的防洪減災新建議。
1我國洪水災害基本情況
（1）洪水災害是我國最嚴重的自然災害。我國洪水災害的嚴重性主要體現(xiàn)在兩個方面：①洪水災害發(fā)生頻率居各類自然災害發(fā)生頻率之首，從公元前206年到1949年，我國共發(fā)生較大水災1092次，平均2a一次［1］；②洪水災害造成的直接經(jīng)濟損失最大，從1949年到20世紀90年代，我國各類自然災害造成的直接經(jīng)濟損失約為25 000億元，其中洪水災害損失占各類自然災害總損失的40%以上［1］。此后，隨著我國社會經(jīng)濟迅猛發(fā)展，洪水災害所造成的經(jīng)濟損失也在進一步增加。據(jù)民政及水利部門統(tǒng)計，1991—2008年，我國洪水災害的直接經(jīng)濟損失達21 163億元，平均每年1 176億元，占到整個自然災害經(jīng)濟損失的48%，見表1。不考慮發(fā)生特大地震災害的2008年，洪水災害損失則占到自然災害總損失的60%以上。
（2）洪水災害的時空分布很不均勻。時間分布不均主要體現(xiàn)：①受季風性氣候的影響，我國洪水災害大多發(fā)生在夏季；②洪水量級年際間變化懸殊，引發(fā)的災害損失差別較大，往往集中于幾個特大水災年份，比如1998年我國水災經(jīng)濟損失超過2 500億元，為20世紀50年代水災總損失的2.4倍［1］；③重災年和輕災年呈連續(xù)分布、交替出現(xiàn)的態(tài)勢，具有周期性變化［6］。
空間分布不均則主要表現(xiàn)在：①災情區(qū)域分布不均，平原區(qū)農田受災面積和房屋倒塌數(shù)約占全國總數(shù)的67%，山區(qū)占33%，死亡人數(shù)則相反［6］；②洪災頻率的地區(qū)分布不同，依據(jù)氣候、自然地理等條件將洪災空間分布劃分為東北區(qū)、華北區(qū)、西北區(qū)、華中華東區(qū)、西南區(qū)以及南方區(qū)等6個區(qū)域［7］，其中華中華東區(qū)洪災最為頻繁，平均每1.3 a發(fā)生一次，見圖1。
（3）洪水災害造成的經(jīng)濟損失非常巨大。據(jù)統(tǒng)計，20世紀50年代全國水災經(jīng)濟損失為1 073億元，80年代上升到5985億元，增加4.58倍，90年代則進一步上升到12615億元，比80年代又增加1.11倍，且有多個年份是單年水災損失就超過了50年代的水災損失總額，比如1994年、1995年、1996年和1998年［1］。20世紀90年代以來，我國洪水災害的經(jīng)濟損失占到同期GDP的1.55%［7］，要高于同期歐美日等發(fā)達國家和地區(qū)洪水災害損失占GDP的比重，比如20世紀90年代美國洪災損失僅占全國GDP的0.068%［8］。
2近60 a典型洪水災害
1949年以來，我國防洪減災事業(yè)發(fā)展迅猛，洪水災害雖得到基本控制，但洪水災害發(fā)生頻率仍然較高，主要表現(xiàn)為大江大河洪水災害和山地丘陵洪水災害。
2.1大江大河洪水災害
大江大河洪水災害的顯著特征是持續(xù)時間長、洪水量級大、影響范圍廣、經(jīng)濟損失嚴重以及死亡人數(shù)多，如1998年長江洪水災害。近60 a典型的大江大河洪水災害見表2。
通過分析各大江大河典型的洪水災害可以發(fā)現(xiàn)，雖然各次洪水發(fā)生的時間和空間不盡相同，但在雨情、水情、災情和成因上大多存在相似特征，多為暴雨洪水，見表3。降水體現(xiàn)出歷時長、強度大、面積廣、次數(shù)多及多個暴雨中心等；洪水表現(xiàn)為水位高、流量大、水量大、超警戒水位歷時長、洪峰次數(shù)多，尤其是出現(xiàn)多個洪水的惡劣組合等；災情特征為受災面積廣、受災人口多、不同程度的人口死亡以及經(jīng)濟損失特別巨大等。災害成因主要有兩個：一是氣候異常導致極端暴雨，時空分布極不均勻，加之不利地形，發(fā)生局地特大洪水或惡劣洪水組合；二是不合理的人類活動，高壩大庫增多，河道湖泊淤積萎縮，洪水下泄不暢，加重了洪水災害損失。
2.2山地丘陵洪水災害
除大江大河洪水災害外，我國山地丘陵洪水災害也十分頻繁。據(jù)不完全統(tǒng)計，1950—2000年，我國共發(fā)育山洪溝18901條，發(fā)生災害81360次；泥石流災害溝11109條，發(fā)生災害13409次；易發(fā)滑坡災害16556處［10］。山洪及其誘發(fā)的泥石流、滑坡常常毀壞和淤埋山丘區(qū)城鎮(zhèn)，威脅人民生命財產安全，嚴重制約了山丘區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，見表4。
從我國部分重大山洪事件來看，我國的山洪災害除分布廣、發(fā)生頻繁外，還體現(xiàn)出以下4方面的特點：①突發(fā)性強，預報、預測和預防難度大，山洪易發(fā)區(qū)通常坡高谷深，遇到強降水時，洪水形成時間極短，一般僅為幾個小時，有的甚至不到1 h，如2005年6月黑龍江沙蘭鎮(zhèn)山洪災害形成時間不到2 h；②來勢迅猛，成災快，破壞性強，對工礦、交通及居民區(qū)危害極大，容易造成人員傷亡，山洪引發(fā)的泥石流、山體滑坡等次生災害往往具有很強的沖毀能力，如1981年7月9日成昆鐵路利子依達溝泥石流的流速為13.2 m/s，容重為2.32 t/m3，包含大量巨型礫石，有的直徑為8 m；③山洪發(fā)生季節(jié)性強、區(qū)域性明顯、發(fā)生頻率高，與江河洪水一樣，我國山洪災害大多發(fā)生在5—9月，其中6—8月為高發(fā)期，發(fā)生區(qū)域主要集中在我國西南地區(qū)、秦巴山區(qū)、江南丘陵區(qū)和東南沿海山區(qū)，而西北地區(qū)和青藏高原相對分散；④災區(qū)范圍通常較小，成災地區(qū)大多交通閉塞、經(jīng)濟落后、承災能力差，給災后恢復和重建工作帶來困難。
山洪災害形成的原因有以下3個方面：①降水是山洪形成的動力因素，降水量大、強度高、歷時長等都是導致山洪爆發(fā)的致災因子；②地形、地質對山洪災害的形成影響較大，是山洪災害的物質基礎和潛在條件，比如地貌類型、地面起伏、地層巖性和地質構造等；③不合理的人類活動，比如流域過度開發(fā)、城鎮(zhèn)建設不規(guī)范等。
3洪水災害新特點
雖然我國洪水災害的基本特征未發(fā)生根本變化，但從近60a來典型的洪水災害來看，隨著我國防洪減災體系日益完善及全球氣候變化影響日益顯著，我國洪水災害體現(xiàn)出以下新特點和新變化。
（1）洪水多樣性更突出。從典型洪水災害的成因來看，大暴雨孕育大洪水，因果關系非常明顯，但各場洪水特點鮮明，如小范圍極強暴雨引發(fā)的1975年淮河上游特大洪水、超長歷時且降水頻繁引發(fā)的1991年江淮洪水、雨區(qū)廣且暴雨中心多動的1998年長江大洪水等，均反映出洪水的多樣性特征。在目前全球氣候變化日益顯著的大環(huán)境下，極端降水事件頻發(fā)，使洪水多樣性更突出，更難以把握。
（2）人類活動影響增強。隨著我國人口的不斷增長以及社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，“人水爭地”的現(xiàn)象愈演愈烈。不合理的流域開發(fā)引發(fā)水土流失，致使河道淤積萎縮，產生“小洪水，高水位”等不利局面，常導致“小水大災，大水巨災”；盲目圍墾導致湖泊萎縮，洪水調蓄能力降低；無節(jié)制地侵占蓄滯洪區(qū)，嚴重影響洪水調度決策。1998年長江大洪水帶來的教訓非常深刻。
（3）高壩潰決風險加大。截至2008年，全國已建成各類水庫86353座，但水庫工程的安全狀況并不樂觀，50%以上的水庫建成于20世紀50—70年代，大多是在“邊勘測、邊設計、邊施工”中建成的，工程標準低、施工質量差，經(jīng)過幾十年的運行，大多已處于病險狀態(tài)。1975年淮河上游水庫群連環(huán)失事反映出大壩潰決造成的災難將是毀滅性的，梯級水庫潰決會成倍加大洪水災害量級。
（4）山洪災害日益突顯。我國大江大河洪水得到初步控制，但山區(qū)洪水災害日益突出。山洪災害死亡人數(shù)占全國洪澇災害死亡人數(shù)的比例較大。據(jù)統(tǒng)計，1992—2002年全國因山洪災害死亡2．3萬人，約占同期全國洪澇災害死亡人數(shù)的65%。其中，1992—1998年全國每年山洪災害死亡1900～3700人，占洪澇災害死亡人數(shù)的62%～69%。雖然1999—2002年山洪災害死亡人數(shù)下降至1100～1400人，但所占比例卻上升到65%～75%。2008年該比例為79.6%。另外，隨著人口的增長和經(jīng)濟社會的發(fā)展，暴雨區(qū)、山洪災害易發(fā)區(qū)和人口居住區(qū)的重疊使得單次山洪災害的經(jīng)濟損失也趨于嚴重［11］。
4防洪減災對策
（1）切實更新防洪減災理念，加快向“工程與非工程措施并重、防洪工程與抗洪搶險相結合”的新型防洪減災模式轉變。在以工程措施為主的傳統(tǒng)防洪模式的基礎上，更應該注重非工程措施在防洪減災中的應用，最大限度地發(fā)揮各類工程措施與非工程措施的防洪減災效益。建立一整套適合我國國情的防洪減災長效機制，主要包括：①災前預防常備機制，比如防洪規(guī)劃、防洪立法、教育培訓、洪水保險、工程建設與管理以及防洪減災預案等；②災中決策會商機制，比如水文氣象預報、防洪工程調度、抗洪搶險與物資調配以及人員疏散等；③災后救濟與重建機制，比如災情評估、組織災民生產自救，災后保險理賠、防疫控制以及工程維修與重建等。
（2）加大科研力度和投入，努力提高氣象預報和水文預報精度，為防洪減災工作提供更為準確可靠的信息支持。增加科研資金，全面研究和評估全球氣候變化給我國洪水災害發(fā)生與防洪減災形勢帶來的不利影響，時刻警惕極端暴雨洪水事件的發(fā)生，廣泛運用新型的、先進的信息處理技術，建立起適用于我國的陸－氣耦合洪水預報調度決策平臺。
（3）整合各類防洪資源，實現(xiàn)優(yōu)化配置，進行科學調度，最大限度地發(fā)揮各類防洪工程的防洪效能，動態(tài)控制水庫汛限水位，努力提高水庫防洪能力。近60 a來，我國已建成各類水庫8.6萬余座，修建堤防28.69萬km，為我國的防洪減災事業(yè)打下了堅實的基礎。然而，如何管理好、使用好這些防洪資源，充分發(fā)揮其防洪效能，是我國當前各級相關部門迫切需要解決的重要問題之一。
（4）加大《水法》、《防洪法》、《水土保持法》以及《河道管理條例》等各項法律法規(guī)的執(zhí)行力度，規(guī)范流域開發(fā)行為，堅決打擊侵占河道與蓄滯洪區(qū)的非法行徑。同時，進一步完善我國在防洪減災方面的法律法規(guī)，徹底改變我國在防洪減災方面無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴和違法不究等不良現(xiàn)象，加強普法宣傳力度，樹立全民防洪減災意識，最大限度地控制人類活動對防洪減災產生的不利影響。
（5）強化高壩大庫潰決的風險意識，合理設計、科學管理和運行，進行風險評估，建立風險規(guī)避機制。一是在大壩設計和建設階段，要充分論證，選擇切實合理的防洪標準，精心設計和施工，加強工程監(jiān)管；二是在大壩運行管理階段，要科學運行，牢固樹立風險意識，進行水庫防洪風險研究，深入研究可能出現(xiàn)的最大風險及其危害，并制定相應的、可行的避險預案。
（6）加強山洪及其次生災害的防治，增加投資，科學規(guī)劃，建立預警機制，完善防洪預案。盡快編制和落實全國山洪災害防治規(guī)劃，規(guī)范山區(qū)村鎮(zhèn)建設，建設和完善山區(qū)防洪工程設施；加強科學研究，努力提高山洪災害預警能力，建立適合山區(qū)洪水特點的預警機制；加強宣傳教育，提高山區(qū)群眾的防洪減災意識，制定和完善山區(qū)防洪避險預案，建立和完善縣、鄉(xiāng)、村、組四級“群測群防”體系；加強部門協(xié)作，統(tǒng)一部署，建立和完善部門規(guī)章制度，提高山洪防治工作效率；建議各級政府將山洪災害防治經(jīng)費列入年度計劃和預算，建立起多元化的投入機制。
5結語
在我國近60a防洪減災的努力下，洪水災害得到基本控制，但從典型洪水災害的情況來看，在全球氣候變化的大背景下，我國洪水災害有了新變化，極端暴雨事件頻繁發(fā)生，人類活動影響加劇，高壩大庫風險增大，山洪災害日益突出。根據(jù)災害的雙重屬性，除了繼續(xù)加強洪水災害自然規(guī)律的研究外，更應該加強對人類活動的規(guī)范，摒棄試圖“控制洪水”的思想，加快向“洪水管理”新思維的轉變，最終實現(xiàn)“人水和諧”。
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