洪武十三年，宰相胡惟庸以謀反罪伏誅，朱元璋為了加強(qiáng)皇權(quán)，趁機(jī)廢去宰相一職，并嚴(yán)厲告誡子孫不得復(fù)立，說：“以后嗣君并不許立丞相，臣下敢有奏請設(shè)立者，文武群臣即時劾奏，處以重刑?！?/span>
可是宰相能廢，宰相的那一大攤子事，卻還需有人繼續(xù)干。
為解決這個問題，朱元璋采取了兩個辦法，第一個辦法是把宰相的事權(quán)下放，加強(qiáng)吏、戶、禮、兵、刑、工六部的權(quán)威，讓六部尚書把宰相的事權(quán)給分了;第二個辦法是把宰相的決策權(quán)上收，全部集中到皇帝一人手里。
可是，老朱不久就有了新的煩惱，朝廷的事務(wù)太過龐雜，他從早忙到晚，猶不能處理利索。
據(jù)統(tǒng)計，洪武十七年九月十四日至二十一日，僅八日間，內(nèi)外諸司報到朱元璋案頭的奏章，就多達(dá)1160件，涉及3291件事;平均起來，他每日要批閱奏章145件，決斷411.4件事。
這個前皇覺寺的和尚，盡管明達(dá)世故，精力旺盛，體格強(qiáng)健，可他依舊感到疲憊，難以應(yīng)付。
迫不得已之下，朱元璋參考宋朝的翰林制度與知制誥制度，給自己組織了一個秘書班子，稱之內(nèi)閣——置華蓋殿、武英殿、文淵閣、東閣諸大學(xué)士，讓他們分揀奏章，備作顧問，并依照皇帝的吩咐，擬寫圣旨。實際上等于恢復(fù)起了漢代的中朝制度(在西漢，首腦稱領(lǐng)尚書事)。
漢代中朝制度的弊端是：假若皇帝英明，它不過相當(dāng)于皇帝的私人秘書處;而假如皇帝暗弱，它則會自然侵奪皇帝的決策權(quán)。
朱元璋深知其中的利害，他不敢保證他那些生長在深宮婦人之手的后代子孫們，能有他這個游方和尚的閱歷與才略。為防止內(nèi)閣的權(quán)力在未來膨脹，他有意將諸大學(xué)士的品級定得很低，官銜只有五品。
但是老朱千算萬算，最后還是失算。他廢除宰相的目的，本是為了加強(qiáng)君主獨(dú)裁;可后來的演變恰恰相反，他的子孫不僅沒有獨(dú)裁起來，反而將更多的權(quán)力失給了臣下，這不能不說是一大諷刺。
到宣德年間(公元1426年至公元1435年)，鑒于政事的繁多與復(fù)雜，朝廷不得不允許內(nèi)閣預(yù)覽各部門報送的奏章，且要求他們草擬處理意見，報皇帝裁奪。
這樣久而久之，皇帝對具體的政事越來越生疏，他們既沒有能力事事探究原委，也難以理解事情的曲直，遂漸漸成了畫押用璽的工具，將自己半虛了起來。
在漢朝時，宰相或領(lǐng)尚書事處于三公的位置上，地位極高，他們與皇帝有一定的分權(quán)，而且不離皇帝左右，常與皇帝坐而論道，共同裁決政事;因而君臣一體，既能為皇帝分擔(dān)去一部分責(zé)任，又能讓皇帝得到足夠的鍛煉，所以漢朝的皇帝日常必須真參政，而且想偷懶都比較難。
另外，漢朝的領(lǐng)尚書事與宰相、御史大夫，同屬事實上的宰相，他們分署辦公，某種程度上可以相互監(jiān)督制約，而明朝沒有這種安排。
明朝中央政府權(quán)力的具體運(yùn)作程序，大致如下：
全國各衙門的奏章，直至布衣人士的上書，都預(yù)先匯集到通政使司進(jìn)行分類，重要的送入宮中，例行的或不重要的進(jìn)入內(nèi)閣。進(jìn)入宮中的奏章由太監(jiān)掌控的司禮監(jiān)匯總撮要，報與皇帝預(yù)知，然后再轉(zhuǎn)入內(nèi)閣。
內(nèi)閣經(jīng)過集體商量，對上報的各項事務(wù)草擬出初步意見，寫在一張紙上，稱作“票擬”，附在原奏章上，轉(zhuǎn)給司禮監(jiān)，報送皇帝批準(zhǔn)?；实坶喓?，用朱筆做出批示，稱為“批紅”。
對于大多數(shù)奏章，皇帝一般都恩準(zhǔn)內(nèi)閣的票擬;但遇到重要的、敏感的事情，卻要費(fèi)一番周折。對于這類事情，皇帝大致已經(jīng)預(yù)聞，假如內(nèi)閣的票擬不合皇帝的心思，皇帝便派太監(jiān)與內(nèi)閣溝通協(xié)商;假如溝通不成，皇帝有時還會親自出馬，與閣臣們商量;假如還商量不成，一般要召集相關(guān)的文武官員集體討論，以便統(tǒng)一認(rèn)識。
這種制度安排，表面是皇帝獨(dú)裁制，實質(zhì)上權(quán)力的重心卻在內(nèi)閣。
內(nèi)閣成員一般都是按照賢能之原則挑選出來的，他們聰明、有學(xué)識、有能力、有經(jīng)驗;而皇帝長在深宮婦人之手，既缺乏歷練，又對政事不夠?qū)I(yè)，所以沒法與他們相比。因此，內(nèi)閣票擬出來的意見，相較而言比較公正、明智;或者說，多數(shù)要比皇帝的意見深刻。
但問題的癥結(jié)也在這里：既然內(nèi)閣及其領(lǐng)導(dǎo)的六部，完全可以把國事處理好，那么皇帝的存在還有何用?難道要實行虛君內(nèi)閣制?
為了避免淪為用璽的工具，明朝的皇帝不得不倚重太監(jiān)。本來，朱元璋在宮中懸有一塊鐵牌，嚴(yán)令“內(nèi)臣不得干預(yù)政事”?？墒撬淖訉O們出于無奈——懼怕文官之權(quán)架空皇權(quán)——無視老朱的訓(xùn)誡，陸續(xù)在宮中建立起一套權(quán)力系統(tǒng)，主動交由太監(jiān)掌管，以牽制文官。
不僅如此，為了提高太監(jiān)們的干政水平，他們還專門在宮中開設(shè)太監(jiān)學(xué)校，讓他們接受正式的儒學(xué)教育，傳授他們參政議政的本領(lǐng)。
擁有一群高素質(zhì)的太監(jiān)充當(dāng)顧問與秘書，皇帝的工作就舒服多了。為了偷懶，即便批紅這樣簡單的事情，有些皇帝也不愿親自動手，慣常的做法是，由太監(jiān)們將奏章分出級別，特別重要與敏感者，由皇帝細(xì)閱深思，朱筆御批；其余則由皇帝口授，由司禮監(jiān)太監(jiān)代筆。這個過程，往往也就是皇帝與太監(jiān)領(lǐng)袖們議政的過程。
有了這層安排，外朝的內(nèi)閣要想做某些事情，如果得不到宮內(nèi)太監(jiān)們的配合，基本難以如愿。而內(nèi)廷太監(jiān)們的首腦，也因此而被時人稱為“內(nèi)相”。
這一由皇帝私心而衍生出來的“內(nèi)相”制度，為明朝的閹禍埋下了伏筆，從而嚴(yán)重地?fù)p害了明朝的政治健康。
事實上，明朝由內(nèi)閣集體負(fù)責(zé)的政府權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，到中后期已經(jīng)相當(dāng)完善與成熟。嘉靖帝二十幾年不上朝可以;他假如放權(quán)給內(nèi)閣，二十幾年不問政也可以。
明朝的這種政治體制，與虛君憲政制比較接近，日本當(dāng)今的政治制度，隱約就有其影子。
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