本文摘編自《中國(guó)特色養(yǎng)老模式:借鑒、試點(diǎn)與重構(gòu)》，作者：魏嫚、季六祥(廣東理工學(xué)院)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸原作者所有。
2016，年民政部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于中央財(cái)政支持開(kāi)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作的通知》，其總體目標(biāo)是通過(guò)政府扶持、社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)作，全面提升居家和社區(qū)養(yǎng)老綜合服務(wù)能力，總結(jié)推廣居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的可推廣、可復(fù)制、可持續(xù)的經(jīng)驗(yàn)，引領(lǐng)帶動(dòng)全國(guó)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。在此政策驅(qū)動(dòng)下，從2016年至2020年，先后密集開(kāi)展了四批由中央財(cái)政支持的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)。
依據(jù)民政部和財(cái)政部于2018年2月和12月先后下發(fā)的關(guān)于第一批、第二批中央財(cái)政支持開(kāi)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)地區(qū)績(jī)效考核結(jié)果的通報(bào)，本文分別選取第一批包括南京市、蘇州市、廣州市、杭州市及銅陵市5個(gè)優(yōu)秀試點(diǎn)地區(qū)，第二批的8個(gè)優(yōu)秀試點(diǎn)地區(qū)為上海市長(zhǎng)寧區(qū)、南通市、徐州市、合肥市、紹興市、安慶市、西寧市和濟(jì)寧市，來(lái)做試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。
本文就上述13個(gè)優(yōu)秀試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)特色作了簡(jiǎn)單比較，可歸結(jié)以下：
1.南京經(jīng)驗(yàn)
具體做法是，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)組織對(duì)接，養(yǎng)老服務(wù)組織聘用老人家屬照顧老人，并由政府支付補(bǔ)貼，即家屬照料模式。其參與者角色及運(yùn)行機(jī)制是，政府采取非競(jìng)爭(zhēng)性方式購(gòu)買服務(wù)，委托養(yǎng)老服務(wù)組織代購(gòu)(委托代理人與雇主雙重角色)，老人家屬作為雇員和特定服務(wù)者，家庭養(yǎng)老者為特定服務(wù)對(duì)象。
其鮮明特色在于既保留了中國(guó)家庭式養(yǎng)老傳統(tǒng)，又同時(shí)滿足了政府及社會(huì)組織介入的必要和可能，從而避免因其他養(yǎng)老形式可能帶來(lái)的親情割裂，進(jìn)而達(dá)到家庭資源的開(kāi)發(fā)利用與功能適配。這一模式被視為最符合中國(guó)國(guó)情的創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)模式，易于被老人及家屬接受，其推廣價(jià)值突出，可實(shí)現(xiàn)無(wú)障礙城鄉(xiāng)推廣。
2.蘇州、杭州經(jīng)驗(yàn)
與蘇州首創(chuàng)的“虛擬養(yǎng)老院”相類似，杭州開(kāi)發(fā)的“智慧養(yǎng)老”模式，被統(tǒng)稱為“互聯(lián)網(wǎng)＋”養(yǎng)老服務(wù)新模式，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)＋”大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)應(yīng)用，助推傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)的改造升級(jí)。與此同時(shí)，蘇州制定了首個(gè)“虛擬養(yǎng)老院”服務(wù)規(guī)范，紹興建立了智慧居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，旨在加速“互聯(lián)網(wǎng)＋”養(yǎng)老服務(wù)的應(yīng)用推廣。
應(yīng)當(dāng)指出的是，“互聯(lián)網(wǎng)＋”養(yǎng)老雖然展示了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的新趨勢(shì)和新增長(zhǎng)點(diǎn)，但必須與相關(guān)產(chǎn)業(yè)實(shí)體運(yùn)行相耦合，才能更好發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)虛擬平臺(tái)的支撐作用，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)即服務(wù)、軟件即服務(wù)和應(yīng)用即服務(wù)的系統(tǒng)功能，滿足互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下養(yǎng)老服務(wù)的高效、實(shí)時(shí)和高質(zhì)量提供，從而對(duì)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的前瞻性開(kāi)發(fā)以及進(jìn)一步地示范性推廣具有顯著價(jià)值。
3.廣州經(jīng)驗(yàn)
廣州打造老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，構(gòu)建了全覆蓋社會(huì)化“大配餐”服務(wù)體系，建立了老年人訂餐－餐飲機(jī)構(gòu)生產(chǎn)運(yùn)送－服務(wù)平臺(tái)就餐或送餐無(wú)縫對(duì)接的社區(qū)服務(wù)平臺(tái)，以及在全市范圍內(nèi)形成了助餐配餐服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，其配餐助餐體系在服務(wù)覆蓋面、服務(wù)規(guī)模和品質(zhì)、社會(huì)力量參與度等方面均走在全國(guó)前列，具有了典型示范效應(yīng)和普遍推廣價(jià)值。
安慶的主要做法是通過(guò)整合政府及社會(huì)閑置資源，完善城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，有效提高了覆蓋面，因而在整合利用以及開(kāi)發(fā)社會(huì)養(yǎng)老資源方面提供了成功樣本。銅陵則專注于開(kāi)發(fā)基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，建立了基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度，在提供精準(zhǔn)服務(wù)方面具有了示范推廣價(jià)值。
4.上海長(zhǎng)寧、南通、徐州、合肥、西寧及濟(jì)寧經(jīng)驗(yàn)
上海長(zhǎng)寧區(qū)建立了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、社區(qū)護(hù)理站、居家養(yǎng)老服務(wù)站“三站一體”的社區(qū)服務(wù)模式，為深度“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”提供了典型實(shí)踐案例和系統(tǒng)解決方案。
南通特色在于構(gòu)建了“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)－社區(qū)－居家”鏈?zhǔn)骄蛹茵B(yǎng)老服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)服務(wù)與需求的精準(zhǔn)對(duì)接，在供需協(xié)同與精準(zhǔn)對(duì)接方面提供了有效解決方案。
展示徐州特色的“五個(gè)融合”優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)供給模式，以及合肥特色的多層次養(yǎng)老服務(wù)供給體系，實(shí)際為解決社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)多元及有效供給問(wèn)題提供了成功案例或區(qū)域解決方案。
無(wú)論是西寧特色的“１＋７＋Ｎ”三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)體系，還是濟(jì)寧特色的“四位一體”養(yǎng)老服務(wù)模式，均突出了包括市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)及村居等各個(gè)層次的系統(tǒng)性和整體性功能布局，形成一個(gè)相對(duì)完整的區(qū)域?qū)嵺`模式。這些通過(guò)改革試點(diǎn)獲得的新經(jīng)驗(yàn)或新模式為全國(guó)鋪開(kāi)的各地實(shí)踐提供了可鑒經(jīng)驗(yàn)和推廣示范。
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)國(guó)家很早進(jìn)入了老齡社會(huì)，形成了相對(duì)完善的養(yǎng)老服務(wù)體系和社區(qū)居家養(yǎng)老模式，其發(fā)展趨勢(shì)是：政府監(jiān)管、長(zhǎng)期照護(hù)制度、家庭和社會(huì)共同承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任。
下表就國(guó)外幾種典型的社區(qū)居家養(yǎng)老模式作了簡(jiǎn)單比較：
下表歸納了國(guó)外社區(qū)居家養(yǎng)老模式的主要類型及特點(diǎn)：
由此，我們可得出以下判點(diǎn)：
判點(diǎn)1：
英國(guó)作為歐洲典型的福利型國(guó)家，其社區(qū)居家養(yǎng)老模式完成了從“在社區(qū)照顧”到“由社區(qū)照顧”的轉(zhuǎn)變，更加注重照顧者的責(zé)任和照顧的資源，有助于提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和專業(yè)化水平，以及為老年人提供了“健康照護(hù)”和“社區(qū)照護(hù)”的雙重選擇。
在籌資方面充分體現(xiàn)了政府責(zé)任，將社會(huì)養(yǎng)老與社會(huì)福利并軌，但在實(shí)現(xiàn)了公平性、公益性和普及性原則的同時(shí)，卻缺乏效率，表現(xiàn)為財(cái)政支出的持續(xù)增長(zhǎng)所帶來(lái)巨大壓力以及由國(guó)家統(tǒng)一支付的運(yùn)營(yíng)弊端，表明政府的高度介入和強(qiáng)力控制，而難以做到公平與效率兼得，只有將政府授權(quán)及其有限責(zé)任與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合，才能促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老資源優(yōu)化與均衡配置的效率提高。
判點(diǎn)2:
美國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老模式實(shí)際是一種補(bǔ)缺型老年人福利服務(wù)模式，強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)管責(zé)任，其籌資主要來(lái)源于健康保險(xiǎn)(Medicare)和醫(yī)療救助(Medicaid)，實(shí)施的是“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的綜合護(hù)理計(jì)劃即PACE項(xiàng)目，能夠保障老年人短期醫(yī)療和長(zhǎng)期照顧需求，支持社會(huì)團(tuán)體和中介組織參與商業(yè)運(yùn)營(yíng)，建立了多主體協(xié)作的養(yǎng)老服務(wù)供給體系。
這種監(jiān)管型社區(qū)居家養(yǎng)老模式，將政府授權(quán)及其有限責(zé)任與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代公共管理意義上相對(duì)公平和效率獲得的雙重目標(biāo)。
判點(diǎn)3：
與美國(guó)類似，日本同屬于監(jiān)管型社區(qū)居家養(yǎng)老模式，在全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行的是介護(hù)保險(xiǎn)制度，介護(hù)保險(xiǎn)幾乎提供了籌資的唯一渠道。
政府在有效履行監(jiān)管責(zé)任的同時(shí)，有限政府及其有限責(zé)任也得到了充分表達(dá)，在引入社會(huì)團(tuán)體和中介組織參與市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作的同時(shí)，既提供了多樣化、精細(xì)化、個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目以及豐富的養(yǎng)老產(chǎn)品選擇，也為老年人推送了滿意的服務(wù)過(guò)程和良好的消費(fèi)體驗(yàn)。
判點(diǎn)4：
韓國(guó)深受東方養(yǎng)老文化的影響，政府尤其重視家庭在居家養(yǎng)老中的重要地位，推行的是家庭優(yōu)先型社區(qū)居家養(yǎng)老模式，實(shí)施的是老年人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，建立了包括機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老等多種形式、多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。
最為突出的是，將社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)并行于社會(huì)公共服務(wù)，達(dá)到了國(guó)民養(yǎng)老待遇上的城鄉(xiāng)無(wú)差別對(duì)待，較好體現(xiàn)了公平性、公益性、福利性和普惠性的統(tǒng)一。
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