——某村一組、二組37名村民不服某省人民政府土地征收案
基本案情
申請(qǐng)人：某村一組、二組37名村民
被申請(qǐng)人：某省人民政府
申請(qǐng)人不服被申請(qǐng)人作出的2005政國(guó)土字第×號(hào)、第×號(hào)、第×號(hào)、第×號(hào)和2006政國(guó)土字第×號(hào)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批單，向省人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。
申請(qǐng)人認(rèn)為，被申請(qǐng)人規(guī)避法律規(guī)定的審批權(quán)限違法征地：1．未盡到調(diào)查核實(shí)的法定職責(zé)，草率地作出審批行為。末與被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人實(shí)地調(diào)查被征土地的四至邊界、土地用途、土地面積、地上附著物種類(lèi)、數(shù)量、規(guī)格，侵犯申請(qǐng)人知情權(quán)。2．對(duì)當(dāng)?shù)?/span>國(guó)土部門(mén)和政府報(bào)批虛擬的十幾個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)際將土地出讓給某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司用于高價(jià)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)和建商品房出賣(mài)的“欺上瞞下”違法行為審查不嚴(yán)，嚴(yán)重失職。3．被申請(qǐng)人作出的5個(gè)審批單，違法征用申請(qǐng)人所在的村組及其他村的耕地達(dá)
省國(guó)土資源廳稱(chēng)，申請(qǐng)人所稱(chēng)沒(méi)有事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)。當(dāng)?shù)貒?guó)土部門(mén)已對(duì)被征土地的所有權(quán)及土地四至、面積等進(jìn)行調(diào)查，不存在被申請(qǐng)人重復(fù)實(shí)地調(diào)查的問(wèn)題；各個(gè)項(xiàng)目均具有立項(xiàng)文件及規(guī)劃許可手續(xù)，不存在弄虛作假現(xiàn)象；土地審批之后，當(dāng)?shù)卣墓┑貙倭硪?/span>法律關(guān)系，不屬于審理該審批行為需要審理的范圍；被申請(qǐng)人的審批行為沒(méi)有超過(guò)法定權(quán)限，也沒(méi)有規(guī)避?chē)?guó)務(wù)院的審批行為。這幾宗土地均屬于土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，不可能有基本農(nóng)田。而且即使將這幾宗土地作一次審批，也不需要國(guó)務(wù)院審批，因?yàn)樵谂鷾?zhǔn)的征地范圍內(nèi)，所批準(zhǔn)征收的耕地沒(méi)有超過(guò)
行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理后查明：5個(gè)審批單批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的土地，在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，沒(méi)有基本農(nóng)田；被申請(qǐng)人批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收土地的面積及權(quán)限，符合《土地管理法》第四十四條、第四十五條的規(guī)定。該案經(jīng)過(guò)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理，最后，申請(qǐng)人中32入撤回行政復(fù)議申請(qǐng)，5人因其在土地征收范圍內(nèi)無(wú)承包的土地，被駁回行政復(fù)議申請(qǐng)。
焦點(diǎn)問(wèn)題評(píng)析
一、當(dāng)?shù)卣?、?guó)土部門(mén)是否虛擬建設(shè)項(xiàng)目的問(wèn)題
根據(jù)《土地管理法》第四十四條關(guān)于“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)”的規(guī)定，法律并不要求農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收必須帶建設(shè)項(xiàng)目才能審批；而實(shí)際中，省國(guó)土資源廳又要求必須帶建設(shè)項(xiàng)目。本案的難點(diǎn)在于申請(qǐng)人提出的當(dāng)?shù)卣块T(mén)報(bào)批虛擬建設(shè)項(xiàng)目的問(wèn)題是否成立。從省國(guó)土資源廳提供的征地報(bào)批卷宗看，5個(gè)審批單涉及的18個(gè)項(xiàng)目均具有立項(xiàng)文件及規(guī)劃許可手續(xù)，表面看來(lái)這些項(xiàng)目是肯定存在，但申請(qǐng)人卻提出了質(zhì)疑。如果申請(qǐng)人在申請(qǐng)書(shū)中提及的當(dāng)?shù)卣皣?guó)土部門(mén)虛擬建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批的問(wèn)題確實(shí)成立，那么當(dāng)?shù)卣皣?guó)土部門(mén)這么做的真實(shí)原因是什么?是為了規(guī)避哪一方面的法律規(guī)定?這些項(xiàng)目是否真實(shí)，是否構(gòu)成審查審批單認(rèn)定事實(shí)是否清楚的一個(gè)主要方面?行政復(fù)議機(jī)關(guān)能否就以5個(gè)審批單認(rèn)定事實(shí)不清，撤銷(xiāo)這5個(gè)審批單?或者項(xiàng)目是否真實(shí)不構(gòu)成審批單的主要事實(shí)，只要符合審批權(quán)限，用地權(quán)屬清楚、地類(lèi)準(zhǔn)確，征地報(bào)批程序合法，就可以維持審批單?
對(duì)這些問(wèn)題，當(dāng)?shù)卣皣?guó)土部門(mén)提交了相關(guān)說(shuō)明，他們并不承認(rèn)虛擬建設(shè)項(xiàng)目的問(wèn)題，但承認(rèn)省人民政府審批土地后，當(dāng)?shù)卣?/span>國(guó)土部門(mén)確實(shí)有改變批準(zhǔn)用途的情況。5個(gè)審批單共征收土地約600畝，其中沒(méi)有改變批準(zhǔn)用途的約400畝，改變批準(zhǔn)用途的約200畝。改變批準(zhǔn)用途的原因，一是原總體規(guī)劃布局考慮不周到，把原批準(zhǔn)的商業(yè)用地調(diào)整為綠化公益廣場(chǎng)用地；二是因招商引資的幾個(gè)企業(yè)用地后來(lái)因資金未落實(shí)，只能將地調(diào)整為儲(chǔ)備用地；三是當(dāng)時(shí)把該地段作為工業(yè)小區(qū)，由于城市發(fā)展成為中心地段，通過(guò)論證，局部把企業(yè)用地調(diào)整為商住綜合用地，通過(guò)招拍掛的方式出讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司，將收取的土地出讓金用于完成橋梁和道路建設(shè)。
對(duì)于上述情況，省國(guó)土資源廳認(rèn)為，5個(gè)審批單涉及的18個(gè)項(xiàng)目均具有立項(xiàng)文件及規(guī)劃許可手續(xù)，不存在弄虛作假的問(wèn)題；省人民政府作出5個(gè)審批單之后，當(dāng)?shù)卣木唧w供地行為屬于另一法律關(guān)系，不屬本復(fù)議案件審查范圍。且市、縣人民政府帶具體建設(shè)項(xiàng)目辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征用報(bào)批，省人民政府批準(zhǔn)后，市、縣人民政府沒(méi)有按報(bào)批的建設(shè)項(xiàng)目供地，該如何承擔(dān)法律責(zé)任，法律沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定。
二、征地報(bào)批之前的程序是否合法的問(wèn)題
審查土地征收審批程序是否合法的一個(gè)主要方面，是當(dāng)?shù)卣?/span>國(guó)土部門(mén)是否履行了征地報(bào)批之前的程序。征地程序包括征地報(bào)批之前的程序、報(bào)批程序、審批程序、征地實(shí)施程序。《土地管理法》對(duì)征地實(shí)施程序規(guī)定得很具體，如發(fā)布征收土地公告、辦理征地補(bǔ)償?shù)?/span>記、擬定征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告。但對(duì)征地報(bào)批之前的程序，《土地管理法》未作規(guī)定，國(guó)務(wù)院及國(guó)土資源部的一系列文件對(duì)此做了規(guī)定，這些規(guī)定包括以下內(nèi)容：1．告知程序。在征地依法報(bào)批之前，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門(mén)應(yīng)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)。2．確認(rèn)程序。在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門(mén)應(yīng)將擬征土地現(xiàn)狀如權(quán)屬、地類(lèi)、面積及地上附著物權(quán)屬、種類(lèi)、數(shù)量等的調(diào)查結(jié)果交被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)確認(rèn)。3．組織聽(tīng)證程序。在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門(mén)告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)，對(duì)擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑可申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。當(dāng)事人申請(qǐng)聽(tīng)證的，應(yīng)組織聽(tīng)證。4．做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作。將被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，納人征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰?guó)有土地有償使用收入中解決。社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)，不得批準(zhǔn)征地。
本案中，當(dāng)?shù)貒?guó)土部門(mén)告知了被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織享有聽(tīng)證的權(quán)利，被征地的村委會(huì)一律出具了不予聽(tīng)證的書(shū)面意見(jiàn)。從征地報(bào)批卷宗看，當(dāng)?shù)貒?guó)土部門(mén)對(duì)擬征地塊進(jìn)行了土地調(diào)查，但是沒(méi)有被征地
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)對(duì)擬征土地現(xiàn)狀如地類(lèi)、等級(jí)等的確認(rèn)材料。從村委會(huì)出具的不予聽(tīng)證的書(shū)面意見(jiàn)來(lái)看，村委會(huì)的不予聽(tīng)證意見(jiàn)能否代表真正擁有土地所有權(quán)的村民小組、擁有土地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)意見(jiàn)，
是個(gè)令人容易產(chǎn)生疑問(wèn)的問(wèn)題。征地報(bào)批之前的有些必經(jīng)程序走過(guò)場(chǎng)，流于形式。征地報(bào)批之前的相關(guān)程序欠缺的法律后果是什么?是否導(dǎo)致土地征收審批單不合法?行政復(fù)議機(jī)關(guān)能否就此撤銷(xiāo)審批單?這些問(wèn)題，在實(shí)際中并不好操作。
辦案體會(huì)
一、土地征收審批申請(qǐng)行政復(fù)議案查明事實(shí)應(yīng)注意的事項(xiàng)
首先要核實(shí)申請(qǐng)人的資格。不服土地征收審批單申請(qǐng)行政復(fù)議的案件中，申請(qǐng)人集團(tuán)申請(qǐng)復(fù)議的情況居多，一般為十幾人或幾十人，有的甚至多達(dá)百人以上。在此前的某個(gè)土地征收案件辦結(jié)之后，申請(qǐng)人的律師曾告訴辦案人員，為多讓一些人申請(qǐng)復(fù)議，不少申請(qǐng)人的簽名是別人代簽的。在這種情況下，核實(shí)申請(qǐng)人的資格尤為重要。申請(qǐng)人應(yīng)與被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，如申請(qǐng)人應(yīng)該對(duì)審批單征收范圍內(nèi)的土地?fù)碛惺褂脵?quán)或所有權(quán)，否則就沒(méi)有利害關(guān)系。申請(qǐng)人是否與被申請(qǐng)復(fù)議的審批單有法律上的利害關(guān)系，在立案環(huán)節(jié)應(yīng)進(jìn)行初步審查，但立案審查的時(shí)間倉(cāng)促，不一定能查明，該問(wèn)題在案件審理階段應(yīng)進(jìn)一步核實(shí)。
在參與行政復(fù)議的當(dāng)事人方面，可考慮通過(guò)征地報(bào)批單位市縣人民政府或國(guó)土部門(mén)作為第三人參加行政復(fù)議；如已明確用地單位的，亦可通過(guò)用地單位作為第三人參加復(fù)議程序。征地報(bào)批單位、用地單
位與行政復(fù)議案件的結(jié)果有法律上的利害關(guān)系，且將他們作為第三人參與行政復(fù)議有利于辦案人員全面核實(shí)案情。
在審理形式上宜到現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地調(diào)查。省國(guó)土資源廳提供的土地征收審批卷宗一般大同小異，有一些材料純屬形式需要，并無(wú)實(shí)際用處，而且省國(guó)土資源廳行使審批權(quán)利時(shí)，似乎只是從形式上審查報(bào)批材料，一般未再深入仔細(xì)復(fù)核市縣政府及國(guó)土部門(mén)的報(bào)批材料。而申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，一般既對(duì)征地實(shí)體問(wèn)題提出自己的觀(guān)點(diǎn)，如認(rèn)為征地范圍有基本農(nóng)田、對(duì)地類(lèi)有異議等；又認(rèn)為報(bào)批之前的征地程序不合法。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理時(shí)宜實(shí)地調(diào)查，對(duì)申請(qǐng)人提及的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，同時(shí)可與申請(qǐng)人及當(dāng)?shù)厥锌h人民政府及國(guó)土部門(mén)交換意見(jiàn)，從中可能會(huì)發(fā)現(xiàn)案件的實(shí)質(zhì)問(wèn)題是什么。
二、集團(tuán)申請(qǐng)復(fù)議案，可以根據(jù)申請(qǐng)人具體情況以多種形式結(jié)案
在辦案過(guò)程中，辦案人員通過(guò)向申請(qǐng)人及其代理人、當(dāng)?shù)卣?/span>國(guó)土部門(mén)調(diào)查了解發(fā)現(xiàn)，該案申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議的真正目的并不是要求撤銷(xiāo)土地征收審批單，而是解決留地安置問(wèn)題。辦案人員由此想到該案有協(xié)調(diào)的可能。因?yàn)樵摪干暾?qǐng)人不是以組的名義申請(qǐng)行政復(fù)議的，而是以村民個(gè)體名義申請(qǐng)行政復(fù)議的，每個(gè)村民協(xié)調(diào)要求有可能不一樣，即使做通了絕大部分村民工作，最后還有一個(gè)人的工作未做通，還是必須做行政復(fù)議決定，而且有些村民并不在家里，到外省打工，給協(xié)調(diào)工作帶來(lái)一定的難度。在這種情況下，要求37名申請(qǐng)人同時(shí)被做通思想工作，同時(shí)撤回申請(qǐng)，不太可能。因此，辦案人員要求的申請(qǐng)人中，有5人的承包責(zé)任田不在本案涉及的5個(gè)審批單審批征收的土地范圍內(nèi)，且沒(méi)有證據(jù)證明實(shí)施征地后將對(duì)該5人的承包責(zé)任田進(jìn)行調(diào)整，可以認(rèn)為其不具備對(duì)5個(gè)審批單申請(qǐng)行政復(fù)議的主體資格，因此根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的規(guī)定作出駁回5人行政復(fù)議申請(qǐng)決定?？傊?，類(lèi)似的集團(tuán)申請(qǐng)行政復(fù)議案，如不慎重處理，會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。具體辦案過(guò)程中，可以采用協(xié)調(diào)手段，區(qū)別對(duì)待申請(qǐng)人，采用多種形式結(jié)案，以取得最佳的法律效果和社會(huì)效果。
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