法官員額制能否化解“人少案多”的矛盾？
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“人少案多”的矛盾在各地法院都普遍存在，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，案件量激增，法官不堪重負(fù)，“5+2、白加黑”成為法院工作新常態(tài)。如果法官不能從容辦案，而是疲于奔命，只求案件能出的去，那么司法行為規(guī)范、審判質(zhì)量提升、法官隊(duì)伍穩(wěn)定、人民群眾滿意等等改革目標(biāo)都很難實(shí)現(xiàn)。所以司法改革，首先需要解決的就是“人少案多”的矛盾。
法官員額制能否化解這一矛盾？按照改革的首善之地上海的設(shè)想是可以。主要理由包括：1、法院有審判職稱的行政人員以及院長、庭長占用了大量法官職務(wù)，卻不直接辦案。審判主力常常是一些年輕的、缺乏審判經(jīng)驗(yàn)的助理審判員，審判效率低。通過員額制改革，可以讓經(jīng)驗(yàn)豐富的法官來直接辦案，提升辦案效率。2、為法官配備法官助理，由法官助理為法官提供包括立案、填寫傳票、送達(dá)裁判文書、寫材料等等輔助性的司法事務(wù)，法官把主要精力放在法律事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信及運(yùn)用、法律適用等審判事務(wù)上來，從而提升審判效率。
這些論述提到的問題客觀存在，法院確實(shí)有很多不辦案的法官，法官也確實(shí)常為送達(dá)等瑣事所累。針對(duì)這些問題，將現(xiàn)有人員分分類，讓每個(gè)人做自己該做的事，從而進(jìn)行提升效率，緩解“人少案多”的矛盾，幾乎是第一反應(yīng)。但是，改革不能總是習(xí)慣于闡述長遠(yuǎn)目標(biāo)、沉醉于宏大敘事，搞“文字治國”，真正需要的面對(duì)困難的勇氣和解決問題的具體措施。下面我們就鼓起勇氣，看看員額制能否實(shí)現(xiàn)設(shè)想，達(dá)到化解“人少案多”矛盾的目的。
1、將具有審判職稱的行政人員推向辦案一線是否可以化解“人少案多”的矛盾？
過去法院系統(tǒng)一度把審判職稱當(dāng)成一種待遇尤其是經(jīng)濟(jì)待遇，使得這個(gè)群體也比較復(fù)雜。筆者觀察，主要包含四類人員：一是非法律專業(yè)出身，也沒有辦案能力，即純粹的行政人員；二是法律專業(yè)畢業(yè)，進(jìn)入法院即被分配到后勤行政部門的人員；三是在業(yè)務(wù)庭表現(xiàn)突出，被領(lǐng)導(dǎo)重用調(diào)到后勤行政部門的人員;四是因各種原因不適合在業(yè)務(wù)庭辦案，轉(zhuǎn)崗到后勤行政部門的人員。
那能不能通過員額制改革推動(dòng)這些人員向?qū)徟袓徫环至?、緩解一線辦案壓力呢？可以分別進(jìn)行探討。對(duì)于第一類純粹行政人員，很多人已經(jīng)工作多年，干的好的，領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可的，往往也很忙，難于也沒有必要重新回爐學(xué)習(xí)法律。干的不太好的，呆在清閑崗位，更是缺乏學(xué)習(xí)的動(dòng)力。老百姓口中的“一張報(bào)紙一杯茶”式公務(wù)員可能包含后一類人員，但受限于公有制的特殊性（花別人的錢辦別人的事），不可能將其解職，只能留待時(shí)間消化。
對(duì)于第二類、第三類有辦案能力的群體，是可以要求他們到業(yè)務(wù)庭辦案，思想阻力也不大。但是，他們留下的工作誰干？后勤行政部門涉及的辦文、辦會(huì)、黨務(wù)、紀(jì)檢、人事、財(cái)務(wù)、安保、宣傳等等，哪個(gè)不需要人？如果這些工作都還在，又沒有新人進(jìn)行補(bǔ)充，這兩類人員就沒有辦法流動(dòng)。如果補(bǔ)充了新人，等于直接擴(kuò)編，難度很大不說，也與大幅減少行政后勤人員的改革目標(biāo)直接背離。只有“對(duì)事不對(duì)人”，先解決法院系統(tǒng)文山會(huì)海、務(wù)虛浮夸問題，該外包的外包，減少后勤行政部門的工作量，才能為人員流動(dòng)創(chuàng)造條件。而且，“對(duì)人不對(duì)事”，強(qiáng)行要求這兩類人員進(jìn)入審判崗，實(shí)踐中也很難行得通。從試點(diǎn)情況看，一些地方為了緩解人多員額少的矛盾，人為提高“入額”門檻，阻礙非業(yè)務(wù)部門人員向業(yè)務(wù)部門流動(dòng)，甚至一禁了之。因此，通過行政化手段實(shí)現(xiàn)人員流動(dòng)，不僅達(dá)不到目的，還會(huì)挫傷后勤行政部門相關(guān)人員的積極性，激化內(nèi)部矛盾。
對(duì)于第四類群體，不適合辦案的原因可能是因?yàn)榧o(jì)律作風(fēng)問題、能力問題、革命斗志喪失問題等等。對(duì)于前二者，在以往對(duì)審判工作要求不高的時(shí)代，他們都不適合辦案；在新的要求更高的時(shí)代，又怎么能讓他們重新辦案呢？對(duì)于最后者，隨著八項(xiàng)規(guī)定的落實(shí)、社會(huì)環(huán)境的變化，法院領(lǐng)導(dǎo)可用的獎(jiǎng)懲手段都更加受限，也很難重新調(diào)動(dòng)他們的斗志。對(duì)于這幾類人員，與前面同樣的道理，也同樣只能留待時(shí)間消化。
綜上，將具有審判職稱的行政人員推向辦案一線未必可以化解“人少案多”的矛盾。
2、將院長、庭長推向辦案一線是否可以化解“人少案多”的矛盾？
院長、庭長很多都是由辦案骨干升任的，大部分能力很強(qiáng)，如果能全身心投入辦案，對(duì)解決人少案多的矛盾應(yīng)該有所幫助。不過這一群體的數(shù)量有限，以他們來應(yīng)對(duì)激增的案件量顯然捉襟見肘。而且，他們?cè)瓉淼墓ぷ髡l來做？在原有格局下，院長、庭長是非常繁忙的，會(huì)務(wù)、接訪、協(xié)調(diào)、檢查、調(diào)研、接待等等大大小小的事務(wù)纏身；在新格局下，除了簽發(fā)文書、審委會(huì)討論等工作減少，其他事務(wù)減少的有限；而且隨著立案登記制、市、縣法院省級(jí)統(tǒng)管等制度的落實(shí)，法院面對(duì)的矛盾更多，能調(diào)動(dòng)的資源更少，需要做的工作將更加繁重。這些事務(wù)很多都需要能力強(qiáng)、有分量的人去做，如果讓院、庭長全部辦案，這些工作交給誰？如果交給員額法官，員額法官立即就瑣事纏身，同樣與改革的目標(biāo)背離。如果強(qiáng)行要求院長、庭長們既做本職工作，又辦理大量的案件，既不現(xiàn)實(shí)，又極易滋生弄虛作假、審判分離。
因此，讓院長、庭長真正脫離行政事務(wù)，回到辦案一線，靠的不是人事制度改革，而是法院職能定位的根本改變。法院只有定位于實(shí)現(xiàn)正義這一單純的目標(biāo)，與行政機(jī)關(guān)徹底切割，除了審判外沒有太多其他需要考慮的事，才有可能讓院、庭長們回歸。
3、法官——法官助理模式是否可以化解“人少案多”的矛盾？
認(rèn)為這種模式可以解決問題的重要理由是資深的法官經(jīng)驗(yàn)豐富、辦案快；采取資深法官辦案、其他人協(xié)助的模式有助于提升審判效率。這是一種很理想化的狀態(tài)，但未必符合客觀實(shí)際。對(duì)法院工作有所了解的人都知道，現(xiàn)在法院尤其是基層法院的辦案主力即是年輕的助審員。不可否認(rèn)，剛剛從事審判工作的年輕人難免缺乏經(jīng)驗(yàn)，動(dòng)作慢，但這個(gè)階段任何人都要經(jīng)歷。經(jīng)過幾年培養(yǎng)，成為“熟練工”之后，年輕法官的審判效率未必其他法官低。員額制實(shí)施以后，他們中很大一部分會(huì)成為法官助理，不再直接辦案。且不論這種分工是否科學(xué)合理。
首先需要解決的是，他們退出審判崗位后，留下巨大的案件數(shù)交給誰？全部交給員額法官？這也是不現(xiàn)實(shí)的。有的基層法院一個(gè)年輕法官一年辦理兩三百甚至五六百件案件，全部交給員額法官，后者加上自有案件，根本不堪重負(fù)。僅開庭都受不了，再要求其全程參與、全面審查案件難度很大，親自撰寫判決書更不可能。以往基層法院在案件壓力之下，合議制往往流于形式，承辦人各負(fù)其責(zé)，導(dǎo)致案件質(zhì)量參差不齊，但一年人均幾百個(gè)案件確實(shí)辦出去了。如果改成法官——助理模式，兩個(gè)人都要對(duì)案件全面了解、全面審查，效率怎么能提高呢？這還沒有考慮主觀因素。從法官變成法官助理，這個(gè)群體的責(zé)任心會(huì)下降，加上收入微薄、前途渺茫等因素，工作積極性也會(huì)受到打擊。如果有些辭職而去，剩下的巨大工作量只能攤到其他人頭上，因?yàn)榧词拐惺招氯?，也沒那么快上手。這會(huì)導(dǎo)致其他人不堪重負(fù)，萌生退意，最終形成雪崩效應(yīng)。這不是聳人聽聞，以前就出現(xiàn)過整個(gè)庭室人員先后辭職的情況?，F(xiàn)在有些基層法院撕破臉不讓人走，一定程度上也是基于這個(gè)因素考慮。因此，原來的體制確實(shí)難于保證辦案質(zhì)量，但如果經(jīng)過改革，案件辦都辦不出去，問題還更加嚴(yán)重。
真要提高辦案效率，長遠(yuǎn)看還是要徹底改革訴訟制度。美國紐約的法官一年可以辦兩三千案件，還有時(shí)間休假，不是因?yàn)樗麄兪浅?，而是國情不同、辦案模式不同。對(duì)于占絕對(duì)多數(shù)的民間借貸、交通肇事，輕傷害等案件，當(dāng)事人自己負(fù)責(zé)送達(dá)，法官就像門診醫(yī)生一樣坐堂辦案。當(dāng)事人掛號(hào)進(jìn)來，法官當(dāng)場(chǎng)審查證據(jù)，聽取意見，口頭告知判決結(jié)果，幾十分鐘就解決一件，書記員記錄在案即可。沒有偷雞摸狗式的送達(dá)，沒有冗長的庭審程序，沒有字斟句酌的判決書，當(dāng)然也沒有沒完沒了的纏訴鬧訪。法官的主要精力用于辦理少數(shù)重大、疑難、復(fù)雜案件。但是，在我國，在訴訟制度未作根本性的調(diào)整之前，即使選拔出了同等水平和道德操守的法官，也不可能像美國法官那般輕松，也得一步步按程序走，什么案件都得辦，還得全程留痕。在現(xiàn)有國情下，如果要提高效率，至少應(yīng)該做到案件分流，不能讓同一個(gè)法官什么案件都辦，什么案件都一樣辦。遺憾的是，在三大訴訟法的修改和員額制改革中，除了小額訴訟等零星亮點(diǎn)，看不到更多嘗試，反而對(duì)訴訟程序要求更高，更加強(qiáng)調(diào)文書規(guī)范化，更加強(qiáng)調(diào)隨機(jī)分案。
4、增加書記員、內(nèi)勤的職能是否可以化解“人少案多”的矛盾？
按照上海的說法，法官助理等人員為法官提供包括立案、填寫傳票、送達(dá)裁判文書、寫材料等輔助性服務(wù)，從而使得法官能夠安心辦案，進(jìn)而提升效率，化解“人少案多”矛盾。這種思路實(shí)際上就是增加其他人員的崗位分工。但在實(shí)踐中，上面列舉的工作本來就是書記員、內(nèi)勤的工作。之所以出現(xiàn)法官參與到這些工作中來，主要有兩個(gè)原因：一是書記員、內(nèi)勤人手不夠，法官只好自己頂上，如安徽阜陽女法官的“自審自記”事件，如果人手寬裕，誰也不會(huì)傻到違規(guī)干兩個(gè)人的活。二是有些工作需要法官參與。如占用極多時(shí)間的送達(dá)工作，法律規(guī)定就是兩個(gè)人送，承辦法官當(dāng)然是自己親自去更放心；而且有的送達(dá)問題也很復(fù)雜，非書記員所能判斷，如域外送達(dá)，全國恐怕都沒有多少人能徹底弄清楚，法官當(dāng)然要參與進(jìn)來。再如寫案件的匯報(bào)材料，只有承辦法官最清楚情況，別人也沒有辦法寫。實(shí)際上，現(xiàn)在各個(gè)法院的書記員、內(nèi)勤都很繁忙，沒有什么加碼的空間，也不存在通過增加其職能提升審判效率可行性。
另外，還有一個(gè)問題試點(diǎn)改革方案羞羞答答的不好提，就是誰寫判決書。這一點(diǎn)非常關(guān)鍵。正常情況下，當(dāng)然應(yīng)該由法官自己寫。因?yàn)榕袥Q書是所有審判活動(dòng)的歸集，也是裁判思路的完整體現(xiàn)，不能由其他人替代完成。因此，我們看到，即使是高高在上的英美國家大法官，都親自撰寫判決書，并留下無數(shù)經(jīng)典判詞；法官只有親自撰寫判決書，判決才有權(quán)威并永葆生命力。但在我們國家，如前所述，員額制實(shí)施以后，法官很難有精力去寫判決書。所以只能是法官助理來寫。如果是法官助理寫，那法律事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信及運(yùn)用、法律適用也只能由他來做。因?yàn)檫@些內(nèi)容都需要在判決書中體現(xiàn)，而判決書是一個(gè)整體，思路、風(fēng)格都需要統(tǒng)一。不能是兩個(gè)人各寫半篇，拼湊出一份判決。這樣既不嚴(yán)肅，也無效率。因此，只能是法官助理辦案寫判決，員額法官簽發(fā)的工作模式。這與傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)制沒有什么區(qū)別，最多是減少了簽發(fā)層級(jí)而已。但是，減少簽發(fā)層級(jí)會(huì)使得直接上級(jí)監(jiān)管弱化，司法權(quán)力變得更為分散。在大環(huán)境沒有改變的情況下，必須增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察的間接監(jiān)督方能保證不出現(xiàn)司法腐敗。兩廂對(duì)抵，談不上提高效率。而且，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，將導(dǎo)致分不清誰在裁判，不知道誰該負(fù)責(zé)的后果，更會(huì)引發(fā)無窮后患。因此，想通過改變業(yè)務(wù)庭內(nèi)部的分工提升效率，效果也非常有限。
綜上，從化解“人少案多”矛盾這一切片分析，員額制并沒有想象的那么美好。員額制看起來眼花繚亂，聞起來洋氣撲鼻；但一旦投入應(yīng)用，很快會(huì)發(fā)現(xiàn)其仍然停留在技術(shù)變革層面，骨子里還是“胡蘿卜加大棒”思想；而且沿著其“對(duì)人不對(duì)事”的路徑走下去，往往會(huì)走到相反的方向。事實(shí)上，對(duì)于司法改革，我們能用的技術(shù)手段都基本都用盡了，再強(qiáng)行進(jìn)行技術(shù)變革，很難達(dá)到目的；而且用行政手段去強(qiáng)力推動(dòng)去行政化，本身就不符合司法規(guī)律，在邏輯上也會(huì)陷入悖論。司法改革若要成功，需要的不是簡(jiǎn)單粗暴的技術(shù)創(chuàng)新、觀念革命，更需要一種面對(duì)現(xiàn)實(shí)、與現(xiàn)實(shí)妥協(xié)、“日拱一卒”的改良精神。
（全文完）
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