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新功能主義從思想根源來說具有折衷主義特征，受到多元主義和功能主義兩種理論的影響。新功能主義采用了功能主義的觀點(diǎn)，即國際合作是對由提供公共產(chǎn)品產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟(jì)的回應(yīng)。功能主義者認(rèn)為，繞過國家主權(quán)的唯一可行方法是將特定的國家職能轉(zhuǎn)移到專門的國際機(jī)構(gòu)，而新功能主義者則強(qiáng)調(diào)在區(qū)域?qū)用嫔线M(jìn)行更深和更廣泛的治理的潛力。新功能主義關(guān)注某個政策領(lǐng)域的區(qū)域一體化如何促成其他政策的整合，要么開辟新的合作可能性，或者更有可能的是催生出意想不到的問題，從而推動一體化的發(fā)展。新功能主義特別關(guān)注超國家行動的動態(tài)效應(yīng)。超國家行動者以政策倡導(dǎo)者的身份，通過促成協(xié)議，拉攏國家官僚或利益集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人等方式謀劃政策溢出。非國家行為者和國家精英都從過去的成功和失敗中吸取教訓(xùn)，改變偏好和策略。隨著一體化進(jìn)程的推進(jìn)和超國家行為體的增強(qiáng)，這種動態(tài)能夠自我維持。因此，新功能主義的整體假設(shè)是一體化存在方向性，隨著一體化的推移，政策溢出和超國家行動將產(chǎn)生上升趨勢，但同時也承認(rèn)整合的道路將是曲折的。危機(jī)可能會延遲甚至阻礙一體化進(jìn)程。所以，從新功能主義的角度來看，因果路徑具有路徑依賴的特征——之前一體化的時機(jī)和順序很重要，因?yàn)樗饾u縮小了選項(xiàng)的范圍。

政府間主義者從民族國家尋求互利交易的角度來看待歐洲一體化，將其視為國家政府之間合作與競爭的結(jié)果。與新功能主義一樣，自由政府間主義將國際機(jī)構(gòu)視為相互依賴的結(jié)果。但與新功能主義不同的是，自由政府間主義認(rèn)為國際合作背后是功能性利益。自由政府間主義結(jié)合了國內(nèi)偏好形成的自由主義理論和政府間談判的制度主義解釋，后者認(rèn)為國家在政府間談判中是基于工具理性，主要由經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動。推動歐洲一體化決策的利益主要是經(jīng)濟(jì)和特定議題。具體決策過程可分為三個步驟：在國內(nèi)形成國家偏好；政府間談判；建立歐洲制度以確保達(dá)成協(xié)議。在第一步中，政府偏好由強(qiáng)大的國內(nèi)集團(tuán)（主要是企業(yè)）決定，利益聚合通過國內(nèi)渠道進(jìn)行，政府偏好主要取決于利益集團(tuán)，而不是政黨政治壓力（Moravcsik, 1998）。

新功能主義和政府間主義將歐洲一體化視為經(jīng)濟(jì)參與者尋求收益的效率提升過程，而后功能主義則強(qiáng)調(diào)功能化的壓力和排他性認(rèn)同之間沖突的破壞性潛力(Hooghe et al. 2019: chs)。后功能主義用三個步驟來評估政治化的原因和影響。首先，制度現(xiàn)狀與由相互依賴而產(chǎn)生的多級治理的功能壓力之間存在不匹配。歐洲一體化是一個更廣泛現(xiàn)象的一個方面。第二步涉及決策制定的舞臺。決策可能只在政府領(lǐng)導(dǎo)人、公務(wù)員、歐盟機(jī)構(gòu)和利益集團(tuán)之間進(jìn)行，也可能進(jìn)入大眾政治的舞臺，受到大眾媒體、政黨、社會運(yùn)動和政府聯(lián)盟的影響，這取決于問題的利害關(guān)系，更重要的是相互競爭的行動者將一個問題政治化的能力。而選舉、公民投票和政黨初選中的大眾政治為動員國家認(rèn)同提供了條件，對一體化形成約束。第三步分析歐洲一體化如何塑造政治沖突的結(jié)構(gòu)。歐洲一體化激活了與國家重構(gòu)相關(guān)的身份政治問題，打破了現(xiàn)有的政黨制度，推動了新的激進(jìn)左翼和激進(jìn)民族主義政黨的產(chǎn)生，限制了超國家問題的解決。系統(tǒng)性的影響是在文化層面引發(fā)社會極化，促成長期的社會政治裂隙。

新功能主義和政府間主義認(rèn)為歐洲一體化是利益集團(tuán)和政府之間的合作過程，不同的偏好會導(dǎo)致僵局。相比之下，后功能主義認(rèn)為歐洲一體化是一個由互不相容的信仰體系引起的沖突過程，這是一種司法層面的重組，產(chǎn)生了深刻的文化鴻溝。因此，后功能主義的可能結(jié)果范圍不僅包括維持現(xiàn)狀或改革中斷，也包括解體。

歐債危機(jī)同時是一個反復(fù)的政府間談判的案例，一場擴(kuò)大了區(qū)域一體化的危機(jī)，以及政治化的約束效應(yīng)的例子。

從政府間主義的角度來看，應(yīng)對危機(jī)的主動權(quán)主要在成員國政府，它側(cè)重于不同的國家偏好，以及隨后產(chǎn)生的一系列有關(guān)局部協(xié)議的談判。對于歐元區(qū)面臨的生死存亡的威脅，歐盟完全沒有準(zhǔn)備。它的財(cái)政資源很少，而且《馬斯特里赫特條約》(Maastricht Treaty)第125條拒絕歐盟充當(dāng)最后的保險(xiǎn)角色。如果歐元區(qū)要生存下去，這就必須是政府間談判的結(jié)果。2008年10月至2012年的談判由各國政府主導(dǎo)，其特點(diǎn)是高度的相互依賴使歐元區(qū)各國政府協(xié)調(diào)合作，和突出的不對稱性——愛爾蘭、西班牙、葡萄牙和希臘最需要金融支持和保障。最終結(jié)果是產(chǎn)生了一系列“最小公約數(shù)”交易，避免歐元區(qū)解體，同時將處于談判主導(dǎo)地位的北方國家的短期經(jīng)濟(jì)成本降至最低。

新功能主義則從更長期的視野考察危機(jī)，抓住了面對危機(jī)時超國家改革的難題，解釋了大衰退是如何產(chǎn)生了意想不到的問題，從而導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、銀行聯(lián)盟和歐洲央行角色的擴(kuò)大。嚴(yán)重的危機(jī)是經(jīng)濟(jì)貨幣一體化帶來的難以預(yù)料的后果。《馬斯特里赫特條約》正式確立了經(jīng)濟(jì)和貨幣一體化，但貨幣聯(lián)盟是不成熟的，因?yàn)樗藝覍用娴呢泿澎`活性，卻沒有準(zhǔn)備應(yīng)對不對稱的沖擊的財(cái)政保障。當(dāng)危機(jī)爆發(fā)時，路徑依賴使歐洲危機(jī)管理走上了拯救歐元的道路，這產(chǎn)生了修復(fù)漏洞的巨大壓力。在接下來的幾年里，政府間處理更接近在共同體層面解決問題。2012年，歐洲央行行長德拉吉承諾將“不惜一切代價”保護(hù)歐元，包括引入直接貨幣交易（Outright Monetary Transactions），以及從2015年開始實(shí)行量化寬松。貨幣聯(lián)盟的意外后果是加劇了一場金融危機(jī)，但也推動成員國以它們此前拒絕的方式進(jìn)行一體化，強(qiáng)化了超國家主義（supranationalism）。

后功能主義從國內(nèi)政治出發(fā)考察對歐債危機(jī)的回應(yīng)，認(rèn)為應(yīng)對不力的原因是歐債危機(jī)激活了國內(nèi)政治中支持歐洲層面解決方案的人與支持國家團(tuán)結(jié)的人之間的對立。后功能主義尤其關(guān)注反對歐洲一體化的民族主義的興起。在不作為的經(jīng)濟(jì)成本不斷上升的情況下，這種反對使各國政府僵化(Hooghe and Marks 2018a: 109)并最終陷入危機(jī)不斷升級和應(yīng)對不力的惡性循環(huán)。隨著危機(jī)在國內(nèi)政治中的凸顯，超國家解決方案遇到了越來越多的阻力。曾經(jīng)促進(jìn)精英解決問題的寬容共識似乎已不復(fù)存在，主流政黨在歐債危機(jī)后的選舉中不斷失勢。社會文化裂隙困住了一體化的步伐，并重塑了政治沖突。它影響了意識形態(tài)光譜上的各個政黨：增強(qiáng)了民族主義政黨和激進(jìn)左翼政黨的活力，削弱了基督教民主黨派的支持，并讓在歐債危機(jī)初期執(zhí)政的社會民主黨派措手不及。激進(jìn)的民族主義政黨把這場危機(jī)描繪成各國之間的競爭和本國與歐盟的斗爭。排外的國家認(rèn)同陰影下的政治化決定性地減少了改革的選項(xiàng)。在財(cái)政聯(lián)盟被排除的情況下，主要的應(yīng)對方案是去政治化，即將歐債危機(jī)框定為一個由非多數(shù)決機(jī)構(gòu)處理的監(jiān)管問題。

政府間主義解釋了分擔(dān)難民責(zé)任的國家間協(xié)議為何行不通。申根區(qū)對尋求庇護(hù)者（asylum seekers）的制度安排是歐洲共同庇護(hù)體系（the Common European Asylum System），即都柏林體系（Dublin system）。這要求尋求庇護(hù)者進(jìn)入的第一個國家處理他們的申請。都柏林體系的設(shè)計(jì)初衷不是為了吸收大量人口，難民的涌入引發(fā)了一些單邊行動的連鎖反應(yīng)，例如關(guān)閉邊境，遣返尋求庇護(hù)者等。政府間主義對國家為何不妥協(xié)和選擇單邊主義提出了解釋。與事關(guān)歐元區(qū)存亡的歐債危機(jī)相比，難民危機(jī)制造的合作壓力較弱。此外，難民危機(jī)中未能達(dá)成一致的經(jīng)濟(jì)代價是有限的，即便申根協(xié)定大規(guī)模暫停也不會顛覆經(jīng)濟(jì)增長。從博弈論的角度來看，受移民壓力影響最小的國家有占優(yōu)策略，可以拒絕接受難民的請求，而不必?fù)?dān)心他們的背叛會在其他國家效仿的情況下帶來不利影響。

新功能主義揭示了超國家行為體的驚人能力。一個問題是為什么成員國決定保留功能失調(diào)的都柏林體系？新功能主義解釋凸顯了路徑依賴約束作用。去一體化受制于三個因素：改變執(zhí)行了30年的申根協(xié)定的政策調(diào)整成本；在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時期延遲重開邊境的成本；最重要的也許是，放棄一個受歡迎的制度和歐洲一體化的重要支柱——人員自由流動意味著某種符號和象征被挫?。∟iemann and Speyer 2018: 31）。出于上述每一個原因，政治領(lǐng)導(dǎo)人都非常不愿意摧毀申根協(xié)議。超國家行為體主動提出改革建議。2015年5月，歐盟委員會（European Commission）的《歐洲移民議程》（European Agenda on Migration）概述了應(yīng)對危機(jī)的即時步驟，以及對都柏林體系的中期改革。盡管委員會的難民重新安置計(jì)劃遭到拒絕，但是在超國家合作在管控移民和邊界方面仍然取得了一些進(jìn)步。

后功能主義關(guān)注身份政治，考察移民危機(jī)如何加劇了歐洲各地的文化分歧，使多元文化、開放的歐洲的支持者與反對者對立起來。在東歐和西歐，這場危機(jī)一直是民族主義政黨在選舉中獲勝的一個主要因素。難民危機(jī)觸動了國家認(rèn)同的神經(jīng)，因?yàn)樗髿W洲人接納文化上不同的人群(B?rzel and Risse 2018: 15,17-18)。移民、一體化和貿(mào)易造成了民族國家的分裂，難民危機(jī)加劇了國家間的這種鴻溝。它以社會分裂的形式出現(xiàn)，構(gòu)建了一代人的政治沖突。由此產(chǎn)生的政治化減少了主流政黨尋求歐盟層面的難民潮應(yīng)對方式的選擇。

政府間主義挑戰(zhàn)了脫歐將對英國或整個歐盟產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的說法，認(rèn)為英國脫歐是偶發(fā)現(xiàn)象。這在邏輯上符合政府間主義的兩個核心前提：首先，歐洲一體化的進(jìn)程取決于政府間談判協(xié)調(diào)的合作的好處；其次，政府間的談判并不取決于公投結(jié)果，而是取決于經(jīng)濟(jì)利益、相對實(shí)力和可信承諾。從這兩個方面來看，脫歐對英國國內(nèi)政治有影響，但對英國與歐盟的聯(lián)系沒有影響。通過對公投后談判的權(quán)力政治分析，政府間主義認(rèn)為英國將尋求繼續(xù)留在單一市場，但通過正式脫離歐盟來象征性地維護(hù)其主權(quán)。

新功能主義非常強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)上的相互依存關(guān)系，它維持了要求一體化的壓力。經(jīng)濟(jì)崩潰的威脅對硬脫歐起到了巨大的抑制作用。除此之外，新功能主義強(qiáng)調(diào)了退出的代價，退出將打破歐盟長達(dá)數(shù)十年的規(guī)則制定和裁決方式。這促使英國政府絕望地請求在2019年3月之后有一個過渡時期，以便建立自己的監(jiān)管機(jī)制。然而，有新功能主義者的理由認(rèn)為，在可預(yù)見的未來，英國將廣泛地受制于歐盟規(guī)則和歐洲法院（European Court of Justice）的裁決。

后功能主義認(rèn)為，英國脫歐公投表明要求一體化的功能性壓力與民族主義的抵制力量之間存在著一種緊張關(guān)系，這是廣泛存在于整個歐洲的分歧的一部分。后功能主義對國家認(rèn)同作用的分析得到了證實(shí)。公開辯論的雙方從來沒有聯(lián)系。留歐派預(yù)測會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)混亂，但同時避免提及歐洲認(rèn)同。脫歐派強(qiáng)調(diào)國家自決，通過承諾增加對NHS的資助和與英聯(lián)邦國家的貿(mào)易來回避經(jīng)濟(jì)問題（Gamble 2018: 1216）。具有決定性的是移民議題，（反對移民）與反對歐盟成員國身份的觀點(diǎn)相結(jié)合。（Dennison and Geddes 2018: 1145; Hobolt 2016: 1271; Hooghe and Marks 2018a: 109）。這次事件清晰地說明了在政治化的環(huán)境中舉行公投的破壞性影響。后功能主義認(rèn)識到不對稱的經(jīng)濟(jì)相互依賴給英國政府帶來了功能性壓力，但不認(rèn)為這必然產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)上理性的結(jié)果。民族主義有時確實(shí)顛覆了多層治理。

后功能主義在解釋英國公投對歐盟成員國身份的起源、過程和影響方面具有最大的影響力。它對國家認(rèn)同的崛起、民族主義和國際治理之間的沖突以及對歐盟政治的影響提供了細(xì)致入微的理解。然而，政府間主義和新功能主義都有其可取之處，它們都強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)上的相互依賴如何削弱了硬退歐的理由。自由政府間主義進(jìn)一步提出，英國脫歐是偶發(fā)現(xiàn)象，這與新功能主義強(qiáng)調(diào)沉沒成本（sunk cost）和后功能主義對政治沖突的分析不一致。

在匈牙利和波蘭發(fā)生了對司法獨(dú)立、權(quán)力分立和保護(hù)基本自由的挑戰(zhàn)，這或許是當(dāng)代對歐盟合法性的最大挑戰(zhàn)。各學(xué)派都試圖解釋歐盟的回應(yīng)，并探討其在多大程度上有效。

政府間主義的觀點(diǎn)解釋了現(xiàn)行規(guī)則下制裁的難度，突出了將《歐洲聯(lián)盟條約》第7條適用于波蘭和匈牙利的困難。由于這些國家的政府準(zhǔn)備否決對彼此的制裁，歐洲理事會（European Council）在確定歐盟的核心價值觀是否遭到破壞時受阻于“一致通過減一門檻”。除此之外還有一個更根本的問題。由于第7條涉及的是國內(nèi)立法，而非歐洲立法，因此沒有允許歐盟委員會或歐洲法院確定（成員）違反歐盟核心民主原則的二級立法（secondary legislation）。重要的是，《歐盟基本權(quán)利憲章》（EU Charter of Fundamental Rights）第51(2)條限制了憲章適用于國家執(zhí)行歐盟法律的情況。一致通過的門檻和二級立法的缺失都表明國家政府不愿允許超國家機(jī)構(gòu)干預(yù)國內(nèi)憲法改革。

新功能主義關(guān)注歐盟委員會和歐洲法院的超國家行動。歐盟委員會利用《尼斯條約》（Nice Treaty）第7條中增加的三階段程序?qū)γ裰鞯雇诉M(jìn)行評估，然后提出建議和對話方案（Sedelmeier 2017: 345-46）。此外，委員會和歐洲法院也一直在尋求通過第七條以外的方式向非自由的國家施加壓力。

后功能主義考察非自由主義的國內(nèi)根源，幫助解釋了為什么匈牙利和波蘭政府迄今能夠抵制歐盟的壓力，甚至利用歐盟的壓力來維持他們自己的支持基礎(chǔ)。什么情況下歐盟能影響青民盟（Fidesz）和法律與公正黨（PiS）政府的議程？答案取決于目標(biāo)國家對歐盟行動的看法、政治反對派的力量，以及一個非自由政府面對國內(nèi)壓力時的脆弱性。非自由主義與狹隘地方主義（parochialism）、保守主義和反精英主義的民族主義話語結(jié)盟。這些話語被用于動員民眾以對抗他們所感受到的來自外國人、跨國公司和歐盟的威脅。

作者認(rèn)為，新功能主義、政府間主義和后功能主義都促進(jìn)了對過去十年塑造歐盟的危機(jī)的理解，為歐洲一體化研究提供不同的視角。文章主要目的是比較每種理論在解釋涉及多方面的事件上的貢獻(xiàn)。同時，歐洲危機(jī)、移民危機(jī)、英國脫歐和反自由主義都可以被視為由政府間談判、路徑依賴溢出效應(yīng)和意識形態(tài)沖突等不同因素構(gòu)成的事件。新功能主義、政府間主義和后功能主義，以及其他廣泛應(yīng)用于歐盟的理論，也可以且應(yīng)該被挖掘出相互沖突的假設(shè)，以便相互進(jìn)行系統(tǒng)的檢驗(yàn)。

責(zé)編 | 董黛 曾慶鳴

排版 | 賈希銘