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農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度不完整是解決“三農(nóng)”問題面臨的最大障礙。特別是農(nóng)村集體土地征收補償安置引發(fā)的矛盾和糾紛、大量農(nóng)村閑散勞動力尋求進城務(wù)工面臨的一系列社會問題，已日益成為嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的難題。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度和土地征收制度，是農(nóng)村經(jīng)濟突圍、城鄉(xiāng)經(jīng)濟和諧發(fā)展的核心和關(guān)鍵，是社會管理升級的大文章。
本文作者建議加快構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的現(xiàn)代農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，明晰健全農(nóng)村集體土地權(quán)能，建立合理、有序、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場;加快按照“被征地農(nóng)民生活水平有提高，長遠生計有保障”的要求推進征地制度改革;加快按照“把監(jiān)管和服務(wù)抓起來、把權(quán)利和責(zé)任放下去”的原則改進征地工作機制。
讓農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果
——關(guān)于農(nóng)村集體土地制度改革的思考與建議
□嚴(yán)之堯
我國不僅是世界上最大的發(fā)展中國家，也是最大的農(nóng)業(yè)國家之一。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展問題，是事關(guān)發(fā)展全局的重大問題。解決好“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，必須通過合理的土地制度安排，讓土地資源為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的生存與發(fā)展提供堅實的保障。縱觀世界各國的發(fā)展改革實踐，無不有力地印證了這一道理:有了合理的土地制度，耕者有其田，居者有其屋，人民就能安居樂業(yè)，社會就能和諧穩(wěn)定，經(jīng)濟就能繁榮昌盛。
新中國的成立以及改革開放30多年來我們能夠取得舉世矚目的社會經(jīng)濟建設(shè)成就，都與不斷調(diào)整農(nóng)村集體土地制度，使之與生產(chǎn)力的發(fā)展相適應(yīng)分不開。但隨著經(jīng)濟體制的快速轉(zhuǎn)軌，以及人口、資源、環(huán)境等發(fā)展條件乃至思想文化的不斷變化，現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地制度已暴露出越來越多的不適應(yīng)與不協(xié)調(diào)。
農(nóng)村集體土地制度改革是一個重大而又復(fù)雜的命題，必須在遵循生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間的辯證關(guān)系和自然規(guī)律基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)切入點，明確落腳點，從“關(guān)鍵”入手。具體來講，就是以土地征收制度改革為抓手，推動符合中國特色的現(xiàn)代農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，配合國家財稅、金融、教育、醫(yī)療、司法等制度的健全完善，建立一套符合社會主義快速轉(zhuǎn)型發(fā)展時代要求的新型農(nóng)村集體土地制度體系，構(gòu)建一種行政權(quán)力與民事權(quán)利互不干預(yù)、行政調(diào)控與市場配置邊界清晰的社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展新格局，全面促進經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興!(作者系國土資源部耕地保護司司長)
現(xiàn)行農(nóng)村集體土地制度弊端明顯
我國現(xiàn)行的土地制度發(fā)端于上世紀(jì)50年代，經(jīng)歷了30年的反復(fù)探索，成熟于上世紀(jì)80年代，其制度設(shè)計有兩個核心要素:一是以城鄉(xiāng)土地二元制為基礎(chǔ)的土地征收制度，二是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。客觀地講，在當(dāng)時土地、資金相對匱乏的條件下，這兩項制度在經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演著十分獨特且極為重要的角色，發(fā)揮了不可或缺的支撐和保障作用。但隨著時代的進步，國家發(fā)展的整體形勢、城鄉(xiāng)發(fā)展的重心和農(nóng)民生活生產(chǎn)的主觀需求都發(fā)生了很大變化，現(xiàn)行制度中一些不夠完善的地方逐漸顯化，引發(fā)的諸多問題也成為社會關(guān)注的熱點和焦點。
現(xiàn)行土地征收制度難以保障被征地農(nóng)民“生活水平有提高，長遠生計有保障”
現(xiàn)行征地制度沒有體現(xiàn)出與時俱進的公平性。土地征收補償一直以被征收土地的糧食作物年產(chǎn)值作為基點進行測算。與20世紀(jì)80年代初相比，普通公職人員的工資增長了100倍以上，但糧食價格的增長，還不到10倍。當(dāng)時擁有一輛自行車的滿足感與現(xiàn)在擁有一輛汽車差不多。當(dāng)時農(nóng)民種2畝水稻所產(chǎn)生的效益，就可以換一輛自行車，現(xiàn)在就算是種200畝水稻，也換不了一輛汽車?？萍嫉难该桶l(fā)展為生產(chǎn)賦予了豐富的附加值，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加遠遠趕不上工業(yè)發(fā)展的速度，農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品附加值的差距越來越大，農(nóng)、工部門之間的交易條件不斷惡化，造成了被征地農(nóng)民的實際受償水平大大降低，相對收入大大減少。這就與農(nóng)民的受償意愿形成很大的落差，也與社會發(fā)展的現(xiàn)實狀況不相適應(yīng)。而農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有土地進行商業(yè)開發(fā)，政府獲得了土地增值收益，開發(fā)商或其他投資者也能從土地“漲價”中獲益，被征地農(nóng)民卻無法分享發(fā)展成果，造成城鄉(xiāng)差距日益拉大。
現(xiàn)行征地制度不能保障農(nóng)民在新時期的發(fā)展需要。當(dāng)今社會的發(fā)展主要依賴第二、三產(chǎn)業(yè)，這兩大產(chǎn)業(yè)既要謀求質(zhì)的提高，也要謀求量的增加，這就必須保持不斷地將一定數(shù)量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。在當(dāng)前社會保障體系尚不完善的情況下，土地作為農(nóng)村發(fā)展的最基本生產(chǎn)資料，是農(nóng)民長遠生計的根本依賴。過去征地制度是“既要地，也要人”，而現(xiàn)在市場經(jīng)濟環(huán)境下的用工制度下已經(jīng)沒有提供“吃皇糧”式的就業(yè)條件，征地往往是“只要地，不要人”，普遍的做法是給被征地農(nóng)民發(fā)放一筆安置補助費，讓他們自謀出路。征地行為一旦發(fā)生，農(nóng)民將面臨失去生產(chǎn)資料，陷入喪失發(fā)展權(quán)的危機中。尤其是隨著農(nóng)用地的不斷減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的不斷提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中“人多地少”的矛盾愈演愈烈。這樣，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村勞動力，直接或間接地因為征地而成為“四無”(種地?zé)o田、就業(yè)無崗、發(fā)展無路、低保無份)農(nóng)民，成為社會管理的一大難題。上世紀(jì)80年代前僅需幾百元就能夠征收一畝地，老百姓都還很支持，而如今標(biāo)準(zhǔn)提高到幾萬、幾十萬甚至更高，老百姓仍然強烈不滿甚至抗?fàn)帲饕蚓褪菗?dān)心未來的發(fā)展權(quán)沒法得到有效落實。
現(xiàn)行征地制度沒有實現(xiàn)平等的集體土地權(quán)能。現(xiàn)行土地制度依據(jù)土地所有者“身份”的差異，分別設(shè)立不同的土地占用、使用、收益、處分等權(quán)能，在法律上僅對農(nóng)村土地賦予了資源屬性，但沒有賦予其資產(chǎn)和資本屬性。農(nóng)村集體土地僅在有限的情形下才可以進行建設(shè)和市場，限定了農(nóng)村集體所有制土地使用范圍和用途，限制了市場流轉(zhuǎn)的可能性，客觀上就限制了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，導(dǎo)致他們在社會分配中處于弱勢狀態(tài)。據(jù)有關(guān)研究測算，目前我國農(nóng)民財政性收入僅占人均純收入的3%，遠低于城市居民，造成了社會分配不公。
現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度不利于“三農(nóng)”問題的解決，不利于工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程
現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度不利于農(nóng)民自主推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在法理上，農(nóng)村土地為集體所有制，但現(xiàn)實情況是其權(quán)能并不完整，權(quán)利和利益主體在組織上界定也不明確，農(nóng)民個人也因此無法獲得充分的土地處置和收入權(quán)益。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，賦予農(nóng)民的僅僅是承包經(jīng)營權(quán)。土地使用權(quán)無法流轉(zhuǎn)，土地資源整合困難多，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織形式和生產(chǎn)方式難形成，農(nóng)業(yè)企業(yè)化、規(guī)?；I(yè)化、規(guī)范化難于實現(xiàn)。農(nóng)民不能長期穩(wěn)定享有土地的完整權(quán)益，除了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受阻外，還誘導(dǎo)農(nóng)業(yè)投入短期行為的產(chǎn)生。
現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度束縛了農(nóng)村剩余勞動力的自由流動。由于生產(chǎn)條件的變化，城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)資料與勞動力配置關(guān)系出現(xiàn)了明顯的失衡。這樣，一方面，在農(nóng)村這頭人均土地面積逐步減少、勞動力剩余不斷增多、農(nóng)民增收難，迫切需要進城尋求二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機會;另一方面，城市化、工業(yè)化的進程不斷加快，城市各項生活服務(wù)與生產(chǎn)經(jīng)營也迫切需要大量的人力資源。這本是加快城市化、工業(yè)化發(fā)展的重要階段和有利契機，理應(yīng)建立一個合理機制促進農(nóng)村人口有序流向城市，但現(xiàn)行的制度設(shè)計卻對農(nóng)村人力資源向城市的流動給予種種限制。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》有關(guān)規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。這樣，農(nóng)民如果舉家遷入城市，就必須破釜沉舟，放棄在農(nóng)村僅有的土地權(quán)利，去一個全新的環(huán)境白手起家，具有很大的生活、生存風(fēng)險。所以選擇“留守一畝三分地”的農(nóng)民居多，形成了農(nóng)民勞動力資源大量閑置和二、三產(chǎn)業(yè)工人短缺的怪圈，產(chǎn)生了十分突出“農(nóng)民窮、民工荒”同時并存的局面。
改革完善農(nóng)村集體土地制度的思考
我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，由土地利益引發(fā)的矛盾也將進入激發(fā)期。1996~2010年，全國建設(shè)用地增加了7410萬畝，已有3000多萬被征地農(nóng)民。2010~2020年，全國還需要安排新增建設(shè)用地5250萬畝，其中占用耕地約3000萬畝。按照目前全國人均耕地水平和現(xiàn)階段每征收1畝耕地大約造成0.78個農(nóng)民失去土地進行測算，將新增近2300萬被征地農(nóng)民。在現(xiàn)有土地利益分配格局下，被征地農(nóng)民強烈的心理落差和對將來生活無著落的擔(dān)憂，是他們不愿意被征地的主要原因。
將農(nóng)民的利益納入城市化進程一并考慮，堅持市場化改革導(dǎo)向，充分兼顧公平和效率
據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，當(dāng)前群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。土地糾紛已經(jīng)成為稅費改革后農(nóng)民上訪的頭號焦點，占社會上訪總量的40%，其中征地補償糾紛又占到土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發(fā)的糾紛在400萬件左右，且呈加重和易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢。要解決這個發(fā)展大局中的突出問題，從源頭來講，必須科學(xué)研判經(jīng)濟發(fā)展形勢，利用土地價格機制加快第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，縮短我國進入后工業(yè)化時代的進程，將建設(shè)用地的峰值控制在合理規(guī)模。同時，要在理性分析現(xiàn)有技術(shù)水平和市場需求狀況的前提下，科學(xué)測算用地總規(guī)模，合理安排各個發(fā)展階段的用地;要切實“做到各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟增長”，充分發(fā)揮每一塊地的最大效益，減少征地規(guī)模，確保留足糧食安全必需的生產(chǎn)用地和子孫后代生存發(fā)展的空間。
從根本來講，必須堅持以黨的十七屆三中全會精神提出的“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的16字方針為指導(dǎo)，在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，深入貫徹落實《物權(quán)法》精神，進一步強化土地民事權(quán)利制度，賦予農(nóng)民群眾完整的土地財產(chǎn)權(quán)，強化產(chǎn)權(quán)的保護與救濟，加快推進農(nóng)村集體土地制度改革，解除被征地農(nóng)民的后顧之憂。
從當(dāng)前來講，必須切實轉(zhuǎn)變思想觀念，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，將農(nóng)民的利益納入城市化進程一并考慮，堅持市場化改革導(dǎo)向，充分兼顧公平和效率，秉承尊重民意、惠及民生的理念，以實現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)、不同行業(yè)、不同階層同時同步發(fā)展和包容性增長為目標(biāo)，加快征地制度改革。
賦予集體完整的土地權(quán)能、賦予農(nóng)民永久的土地權(quán)益，使土地得到合理、有效的市場化配置
這樣有利于加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資本投入和科技投入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、機械化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和勞動生產(chǎn)率，增強應(yīng)對市場風(fēng)險的能力。僅是農(nóng)業(yè)機械化就能極大推動機械制造業(yè)需求，將進一步拉動工業(yè)化發(fā)展。農(nóng)村所釋放出的農(nóng)業(yè)人口也將源源不斷地為工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)提供勞動力資源，為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)贏取寶貴的空間和時間，最終實現(xiàn)農(nóng)村勞動力、資本、土地資源集約高效配置的良性循環(huán)模式。
同時，也有利于農(nóng)民在征地過程中爭取更加充分的利益，謀求更加堅實的長遠生計保障。對此，國內(nèi)也不乏破解征地難題的良好案例。海南省征地安置探索的“月川模式”、“大墩村模式”和“港尾模式”都依照類似的思路，充分考慮農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的土地用益物權(quán)，按照發(fā)展權(quán)益不減少的原則，實行“留地安置”，將有穩(wěn)定和持久收入的出租屋、鋪面等物業(yè)交由集體經(jīng)濟組織建設(shè)，將出租車運輸、園林綠化、土石方、建材、土地平整等風(fēng)險小、收入穩(wěn)定、管理要求低的項目交由集體經(jīng)濟組織經(jīng)營，成功幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型;同時，扶持成立村辦股份公司，促進被征地農(nóng)民共同發(fā)展、共同富裕，實現(xiàn)了“被征地群眾利益和社會效益提高，政府財務(wù)和行政成本降低”的多方共贏效果，贏得了百姓由衷的感謝。
深化農(nóng)村集體土地制度改革的建議
改革土地征收制度和農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，是農(nóng)村經(jīng)濟突圍、城鄉(xiāng)經(jīng)濟和諧發(fā)展的核心和關(guān)鍵。
加快構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的現(xiàn)代農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度
一方面，明晰健全農(nóng)村集體土地權(quán)能。進一步完善和發(fā)展我國農(nóng)村集體土地權(quán)利體系，逐步賦予集體土地的完整產(chǎn)權(quán)，包括對土地的永久占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，并細化設(shè)置發(fā)展權(quán)、典權(quán)、地上權(quán)等土地權(quán)利。加快推進農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證，強化土地權(quán)利救濟和法律服務(wù)，切實維護人民群眾的土地合法財產(chǎn)權(quán)益，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化、規(guī)?；l(fā)展奠定基礎(chǔ)。
另一方面，建立合理、有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。嚴(yán)格按照黨的十七屆三中全會“同地、同權(quán)、同價”的指導(dǎo)思想，在法律中明確賦予農(nóng)村集體與國有土地同等權(quán)利，在符合相關(guān)規(guī)劃前提下，允許農(nóng)民通過集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、租賃、入股等多種方式參與生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)。探索建立城市規(guī)劃范圍內(nèi)國有土地和集體土地兩種產(chǎn)權(quán)并存管理機制。充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，促進城鄉(xiāng)土地優(yōu)化配置。進一步完善資源要素的價格形成和利益分配調(diào)節(jié)機制，理順政府、集體、農(nóng)民之間的利益分配關(guān)系，合理分配土地收益。假設(shè)征收農(nóng)村集體農(nóng)用地的同時將征收總量的10%轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地留給被征地的農(nóng)民，按照每年新增800萬畝計算，20年集體建設(shè)用地在城市的總量僅有1600萬畝，而到2020年我國國有建設(shè)用地總量將有可能超過25000萬畝，其占比不及6.5%。這樣既不影響城市土地國有的主體地位，又可以用較小的集體建設(shè)用地比例，解決較大的社會問題。
加快按照“尊重民意、惠及民生”的要求推進征地制度改革
一是合理確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)。按照土地價格的構(gòu)成理論，對土地權(quán)益者各項權(quán)利的產(chǎn)能價值以及因基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃用途改變等形成的級差地租進行全面核算，以土地平均用益物權(quán)為基礎(chǔ)，制定土地區(qū)片價。同時，建立與社會總體收入、消費水平相適應(yīng)的征地補償動態(tài)調(diào)整機制，確保補償安置標(biāo)準(zhǔn)的合理性長期不變。
二是鼓勵推進多種方式的征地補償安置機制。量化被征用土地的發(fā)展權(quán)益，按照“發(fā)展權(quán)不減少”的原則，以“留地安置”、“換地安置”、“留物業(yè)安置”等多種方式，給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安排相應(yīng)的建設(shè)用地，并且通過用途安排、明確規(guī)劃和修訂法律等手段，切實保障被征地農(nóng)民的持續(xù)生存和發(fā)展能力。
三是完善農(nóng)村經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)。政府要按照生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)的原則，適時引導(dǎo)農(nóng)村基層組織進行改革，調(diào)整農(nóng)村集體組織的生產(chǎn)關(guān)系，構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟實體，讓每個農(nóng)民都能充分享有集體的資產(chǎn)性收益。
四是改革資源配置和政府采購制度。政府要根據(jù)“各階層發(fā)展機會均等”的原則，結(jié)合區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理水平、經(jīng)營能力等，給被征地農(nóng)民制定傾斜政策，給“留用地”配套合適的商業(yè)機會和產(chǎn)業(yè)項目，將老百姓能夠經(jīng)營好的項目交由村民經(jīng)濟組織經(jīng)營;同時定向采購農(nóng)村集體的產(chǎn)品，讓農(nóng)村集體的土地轉(zhuǎn)變?yōu)橛蟹€(wěn)定、持續(xù)收入的財產(chǎn)性物權(quán)，共享工業(yè)化與城鎮(zhèn)化成果。
加快按照“把監(jiān)管和服務(wù)抓起來、把權(quán)利和責(zé)任放下去”的原則改進征地工作機制
一方面，充分發(fā)揮被征地農(nóng)民和基層的主體作用。充分尊重農(nóng)民集體、個人與政府、企業(yè)的平等民事權(quán)利主體地位，引入公眾參與機制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，逐步構(gòu)建政府監(jiān)管服務(wù)為基礎(chǔ)、人民群眾組織為主體、市場配置機制為主導(dǎo)的新格局，讓征地補償拆遷、安置、發(fā)展等問題真正成為老百姓自主的事情。通過建立經(jīng)費獎勵、投勞投工報酬等新的利益機制，真正放手、賦權(quán)和讓利，實現(xiàn)農(nóng)民群眾自我監(jiān)督、自我約束、自發(fā)參與。允許農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成立征地拆遷公司，作為實施征地拆遷的主體。地方政府經(jīng)過合理評估后，將征地拆遷補償費直接支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，節(jié)余部分歸農(nóng)民集體使用與分配。讓廣大人民群眾真正成為改革的主導(dǎo)者、受益者，有效化解征地矛盾和沖突。
另一方面，引入司法裁決機制，做到征地程序公開透明。加強法制政府建設(shè)，進一步提高政府及有關(guān)部門依法行政的意識和能力，充分發(fā)揮司法、監(jiān)察等部門的職能作用，暢通更多利于農(nóng)民權(quán)利保護和救濟的渠道。除依法不能公開的，都向社會公開征求意見，創(chuàng)造條件讓公眾廣泛參與，使征地工作相關(guān)重要決策事項都充分地體現(xiàn)群眾意愿。尤其針對一些基礎(chǔ)組織建設(shè)比較薄弱、經(jīng)營管理能力有限的地區(qū)，要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級基層組織建設(shè)，規(guī)范村干部的選拔、任用和考核，將干部行政違法問責(zé)的范圍覆蓋到各基層管理干部，嚴(yán)防出現(xiàn)嚴(yán)重損害人民群眾利益的現(xiàn)象。
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