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【論文摘要】

自從我國(guó)正式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行PPP模式以來(lái)，全國(guó)各地推廣PPP模式的熱情逐漸高漲，中國(guó)也逐漸成長(zhǎng)為世界上屈指可數(shù)的PPP大國(guó)。在這一過(guò)程中，“PPP+EPC”的概念又重新被人拾起，作為對(duì)上一輪“BOT+EPC”模式的承接，“PPP+EPC”模式在本輪PPP浪潮中已初顯威力，尤其是在一些高速公路項(xiàng)目中都占據(jù)了重要的地位。本文就將對(duì)“PPP+EPC”模式的概念、特點(diǎn)、運(yùn)作方法以及其優(yōu)勢(shì)進(jìn)行具體的分析和研究，并對(duì)該模式在我國(guó)未來(lái)PPP發(fā)展過(guò)程中的前景進(jìn)行展望。

【關(guān)鍵詞】PPP+EPC模式  特點(diǎn)  優(yōu)勢(shì)  展望

一、PPP+EPC模式的概念

PPP+EPC模式在中國(guó)可以追溯到上一輪的BOT+EPC模式，因此從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，其并非一個(gè)完全新生的事物，具有一定的歷史淵源和歷史基礎(chǔ)。但是，在當(dāng)前PPP浪潮下，想要完全理清PPP+EPC模式的概念，還需要掌握PPP和EPC這兩個(gè)基礎(chǔ)性概念知識(shí)。

（一）PPP模式的概念

一般而言，PPP指的是公共部門(mén)（通常為政府部門(mén)）和私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而形成的各種類(lèi)型的合作伙伴關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，其定義又有廣義和狹義之分，廣義的PPP泛指公共部門(mén)與私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，廣義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱(chēng)，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的物有所值(Value For Money)原則。在中國(guó)，則是將其定義為政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的長(zhǎng)期合作關(guān)系，嚴(yán)格意義上仍屬于廣義的PPP的范疇。

自上世紀(jì)八十年代率先在國(guó)外興起以來(lái)，PPP模式被廣泛應(yīng)用于英國(guó)、澳大利亞、韓國(guó)、美國(guó)、巴西等多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)中，其適用范圍也涵蓋交通、市政、醫(yī)療、教育、環(huán)境和國(guó)防等多個(gè)領(lǐng)域。PPP的特點(diǎn)之一就是其參與主體的復(fù)雜性，這些參與主體既可能包括私人營(yíng)利性企業(yè)、私人非營(yíng)利性組織，也還可能包括公共非營(yíng)利性組織（如政府）。這也就導(dǎo)致了各合作方之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同層次、類(lèi)型的利益和責(zé)任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的長(zhǎng)效合作機(jī)制，才能平衡各方利益，合理分配風(fēng)險(xiǎn)，在求同存異的基礎(chǔ)上共同達(dá)到預(yù)期的項(xiàng)目目標(biāo)。

（二）EPC模式的概念

EPC模式就是設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包，（EPC：即Engineering（設(shè)計(jì)）、Procurement（采購(gòu)）和Construction（施工）的組合），是指工程總承包企業(yè)按照合同約定，承擔(dān)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行服務(wù)等工作，并對(duì)承包工程的質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)，最終向業(yè)主交付具備使用條件的工程。EPC模式的關(guān)鍵就是依賴(lài)稱(chēng)職的總承包商以及標(biāo)準(zhǔn)化的過(guò)程控制與程序，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目過(guò)程化管理，因此在西方發(fā)達(dá)國(guó)家被廣泛采用。

而根據(jù)工程項(xiàng)目環(huán)境、類(lèi)型和業(yè)主的要求不同，EPC總承包又可以分為EPC（max s/c）和EPC（self-perform construction）兩種不同的類(lèi)型。在EPC（max s/c）模式下，給予了總承包企業(yè)最大限度的權(quán)限去選擇分包商來(lái)協(xié)助完成工程項(xiàng)目，通常情況下，總承包企業(yè)往往采用分包的形式將施工分包給相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)分承包商；而在EPC（self-perform construction）模式下，總承包企業(yè)往往只選擇分包商承擔(dān)少量的協(xié)助工作，對(duì)于真正的設(shè)計(jì)、采購(gòu)和施工任務(wù)則仍由自己承擔(dān)，目前主流的做法仍是后一種模式。當(dāng)然，無(wú)論是在EPC（max s/c）模式還是EPC（self-perform construction）模式下，其核心仍然是以總承包單位為基礎(chǔ)搭建起來(lái)的勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)和施工為一體的項(xiàng)目管理模式，業(yè)主方也希望借此達(dá)到對(duì)項(xiàng)目工期、費(fèi)用、質(zhì)量和安全進(jìn)行綜合控制。

（三）PPP+EPC模式的概念

正如前文所述，PPP+EPC模式在我國(guó)并非憑空出現(xiàn)的一個(gè)概念，仍是脫胎于上一輪的BOT+EPC模式，而這兩者的本質(zhì)上都是一種融資層面和建設(shè)層面的復(fù)合模式。在這一模式下，總承包企業(yè)通過(guò)PPP投融資的方式介入項(xiàng)目，承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等工作，同時(shí)企業(yè)通過(guò)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，獲得相應(yīng)回報(bào)，在雙方約定的合作期滿(mǎn)后再將設(shè)施移交給政府。

于投融資層面而言，它是PPP模式；于建設(shè)體制而言，它是EPC模式。和單一的PPP模式相比，PPP+EPC模式的特殊性在于將EPC引入了PPP的環(huán)節(jié)；而與傳統(tǒng)的EPC模式相比，該模式又是基于PPP投融資模式的EPC，可以通過(guò)更加市場(chǎng)化的方法來(lái)控制投資成本，有利于對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，進(jìn)而能夠?qū)崿F(xiàn)將眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、經(jīng)濟(jì)利益和公共利益的有機(jī)統(tǒng)一。作為一種新穎的資源組織模式和糅合了投融資因素的工程建設(shè)模式，PPP+EPC在中國(guó)的發(fā)展前景十分可期。

二、PPP+EPC模式的特點(diǎn)

作為一種融資層面和建設(shè)層面的復(fù)合模式，PPP+EPC模式有其自身的顯著特點(diǎn)。

（一）完整生命周期特征顯著

PPP+EPC模式的整體性強(qiáng)，采用這一模式的項(xiàng)目，從項(xiàng)目發(fā)起到項(xiàng)目的實(shí)施再到項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的運(yùn)營(yíng)，實(shí)施主體都為同一投資方，在整個(gè)項(xiàng)目階段都有介入，因此采用該模式的項(xiàng)目的整體性比一般的建設(shè)項(xiàng)目要更強(qiáng)。與此同時(shí)，由于采用PPP+EPC模式的項(xiàng)目多是公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，因此在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)成本的考慮有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，全局意識(shí)強(qiáng)于一般項(xiàng)目，項(xiàng)目建成未達(dá)到一定年限就被拆除的情況出現(xiàn)概率極低。

（二）集投資、施工、管理和運(yùn)營(yíng)于一身

在PPP+EPC模式下，業(yè)主通過(guò)選定一家實(shí)力雄厚的總承包企業(yè)全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資、施工、管理和運(yùn)營(yíng)等工作，避免由于業(yè)主與施工企業(yè)的利益沖突或分配不均而導(dǎo)致內(nèi)耗，同時(shí)也可以按照最節(jié)約的設(shè)計(jì)方案組織施工，從而降低工程成本。

（三）投資人與承包商同時(shí)確認(rèn)

在傳統(tǒng)的PPP模式中，原則上需要按照項(xiàng)目和合同標(biāo)段組織招投標(biāo)，協(xié)調(diào)難度大，變更情況多。而在PPP+EPC模式下，政府在公開(kāi)招標(biāo)過(guò)程中就可選定潛在投資人和總承包企業(yè)組成投標(biāo)聯(lián)盟，即政府通過(guò)招標(biāo)在確定投資人的同時(shí)也確定了總承包施工企業(yè)，這是PPP+EPC模式的顯著特點(diǎn)。

（四）項(xiàng)目工程成本相比普通模式大大降低

PPP+EPC模式體現(xiàn)了“節(jié)約從設(shè)計(jì)出發(fā)”的理念，由于在確定投資人的同時(shí)就同時(shí)確定了設(shè)計(jì)、施工單位，讓投資人在設(shè)計(jì)階段就能介入到項(xiàng)目承辦控制中區(qū)；同樣，由于招標(biāo)和變更環(huán)節(jié)的減少，變更成本也得到降低；并且通過(guò)材料的集中規(guī)模采購(gòu)，都較之于以往的模式大大降低了工程成本。

（五）質(zhì)量的統(tǒng)一管理

PPP+EPC模式的另一特點(diǎn)就在于其質(zhì)量的統(tǒng)一管理。在這一模式下，由于選定了一個(gè)總承包商，由總承包商統(tǒng)一進(jìn)行項(xiàng)目管理，并對(duì)業(yè)主負(fù)責(zé)，通過(guò)這樣的方法，總承包商可以制定統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，避免在質(zhì)量管理過(guò)程中的不協(xié)調(diào)和不一致，從而達(dá)到保證整體項(xiàng)目質(zhì)量的目的。

三、PPP+EPC模式的運(yùn)作方法

PPP+EPC模式的運(yùn)作方法主要分為四個(gè)步驟，分別是項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、社會(huì)資本方的確認(rèn)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議的簽訂和履約及其監(jiān)督。

（一）項(xiàng)目前期準(zhǔn)備

和傳統(tǒng)的PPP或EPC模式一樣，在PPP+EPC模式下仍缺不了項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作。在這一環(huán)節(jié)中，也需要完成項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告等前期材料的準(zhǔn)備，尤其是在當(dāng)前的政策背景下，還需要做好相關(guān)政策性文件的準(zhǔn)備工作，如“兩評(píng)一案”等。

（二）社會(huì)資本方的確認(rèn)

在PPP+EPC模式下，也需要確定社會(huì)資本方，當(dāng)然，主要是通過(guò)招標(biāo)的方式來(lái)確定社會(huì)資本方。一般的基于PPP+EPC模式的項(xiàng)目都是由政府確認(rèn)的實(shí)施機(jī)構(gòu)來(lái)完成對(duì)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)問(wèn)題，在初步設(shè)計(jì)完成后再通過(guò)PPP+EPC模式進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)來(lái)確定社會(huì)資本方，招標(biāo)的主要范圍大致會(huì)包括施工圖的設(shè)計(jì)、材料的采購(gòu)、工程的施工、維護(hù)，大部分項(xiàng)目還要包括后續(xù)的運(yùn)營(yíng)等。

（三）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議的簽訂

在確認(rèn)了社會(huì)資本方后，下一步就是由政府的實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目法人簽訂協(xié)議，實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)該招標(biāo)對(duì)PPP+EPC模式的社會(huì)資本方進(jìn)行確認(rèn)后即成立項(xiàng)目公司。在這一過(guò)程中，實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目法人簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議必須要明確項(xiàng)目公司所承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)盡的義務(wù)，通過(guò)這一方法，政府可以運(yùn)用較少的資金來(lái)加大投資的規(guī)模，從而實(shí)現(xiàn)互利共贏。

（四）履約及其監(jiān)督

和傳統(tǒng)的PPP模式一樣，在PPP+EPC模式下也需要注重項(xiàng)目的履約情況以及對(duì)應(yīng)的監(jiān)督。在這一環(huán)節(jié)中，政府方需要嚴(yán)格遵守招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)管制、項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議管理制度，做好項(xiàng)目的過(guò)程性監(jiān)督。

四、PPP+EPC模式的優(yōu)勢(shì)

PPP+EPC模式既有傳統(tǒng)PPP模式的特點(diǎn)，又解決了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的工程建設(shè)問(wèn)題，其優(yōu)勢(shì)主要有以下幾點(diǎn)：

（一）有助于真正的實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的全過(guò)程管理

在單一的PPP模式或EPC模式下，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)者、建設(shè)者和實(shí)際運(yùn)營(yíng)維護(hù)者往往是由多家企業(yè)擔(dān)任，很難去找到一個(gè)專(zhuān)業(yè)的組織去對(duì)其進(jìn)行全過(guò)程的管理和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致項(xiàng)目的過(guò)程管理成為了各個(gè)單位和部門(mén)松散的結(jié)合，不論是對(duì)前期的項(xiàng)目建設(shè)還是對(duì)后期的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和維護(hù)都會(huì)或多或少的產(chǎn)生一些負(fù)面的影響。而在PPP+EPC模式下，設(shè)計(jì)者、建設(shè)者、采購(gòu)者、運(yùn)營(yíng)者和維護(hù)者的角色都有一個(gè)企業(yè)或單位來(lái)扮演，一方面降低了在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中各方的溝通成本；另一方面也將顯著提高各項(xiàng)工作效率，方便這一單位或企業(yè)從整體上把控項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度和運(yùn)維狀況等。通過(guò)這一模式，能夠找到一個(gè)貫穿始終的角色參與到項(xiàng)目中，這也是真正實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全過(guò)程管理的應(yīng)有之義。

（二）有助于推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，提高服務(wù)質(zhì)量

在傳統(tǒng)模式下，政府既是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者又是基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者和服務(wù)的提供者。而通過(guò)PPP+EPC模式，政府可以加快自己職能的轉(zhuǎn)變，由原先的直接參與者變?yōu)楸O(jiān)督管理者，讓政府人員的職責(zé)更加明確和清晰。同時(shí)，私營(yíng)部門(mén)進(jìn)入PPP項(xiàng)目是為了利用其管理能力和經(jīng)驗(yàn)（特別是公用事業(yè)）獲利，當(dāng)然在這一過(guò)程中私人資本優(yōu)秀的管理能力和先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)也能同步提升基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)水平和運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)和私人資本的互利雙贏。

（三）有助于推動(dòng)PPP市場(chǎng)秩序的建立

相比于傳統(tǒng)的PPP模式，PPP+EPC模式實(shí)際上是將項(xiàng)目的投資與設(shè)計(jì)和施工融合在了一起，這樣有利于提高在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)，也能夠有效的避免不合理的競(jìng)爭(zhēng)。相對(duì)于傳統(tǒng)PPP項(xiàng)目中分階段招標(biāo)模式而言，PPP+EPC的模式一是減少了招標(biāo)的環(huán)節(jié)，避免重復(fù)的資源使用和浪費(fèi)；二是這一模式可以依據(jù)總價(jià)固定的方式減少了變更的數(shù)量問(wèn)題，這樣就可以將工程的建設(shè)性風(fēng)險(xiǎn)予以降低；三是在這一模式下，有利于政府實(shí)行一體化監(jiān)督，避免原先監(jiān)管混亂局面的出現(xiàn)，這些都有利于推動(dòng)建立規(guī)范的PPP市場(chǎng)秩序。

（四）有助于緩解政府財(cái)政壓力，豐富項(xiàng)目融資渠道

隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步展開(kāi)，未來(lái)城鎮(zhèn)人口將不斷增加，對(duì)各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施的要求也將不斷提高。但是，在當(dāng)前的財(cái)政背景下，地方政府的財(cái)政收支壓力大，中央的財(cái)政支持有限，如何平衡財(cái)政支出和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展成為各地政府不得不面臨的一大難題。通過(guò)PPP+EPC模式，可以調(diào)動(dòng)國(guó)際、國(guó)內(nèi)和地方尋求投資機(jī)會(huì)的擁有閑置資金的社會(huì)資本，從而緩解政府的財(cái)政壓力，也為擬開(kāi)展的基礎(chǔ)設(shè)施或市政項(xiàng)目提供了更加豐富的融資渠道。

（五）其他優(yōu)勢(shì)

除了上述列舉的幾個(gè)優(yōu)勢(shì)外，PPP+EPC模式還有一些其他的優(yōu)勢(shì)，比如通過(guò)PPP+EPC模式可以適應(yīng)當(dāng)前工程建設(shè)市場(chǎng)和建設(shè)施工企業(yè)的需要，有助于實(shí)現(xiàn)企業(yè)做大做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效率，因?yàn)樵谠撃Ｊ较?，?xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本、維修和翻新成本以及私營(yíng)機(jī)構(gòu)的融資成本統(tǒng)稱(chēng)為PPP合同約定成本，由于EPC在建設(shè)施工、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)管理等方面的相對(duì)優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮，PPP合同約定成本會(huì)小于公共部門(mén)獨(dú)立開(kāi)展項(xiàng)目時(shí)的相應(yīng)成本，從而形成了PPP+EPC項(xiàng)目的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)；再比如這一模式可以將EPC里面的精細(xì)化管理方式融入到PPP里面去，能較好的將項(xiàng)目的投資、工期、質(zhì)量控制在最合理的范圍內(nèi)，這對(duì)于PPP項(xiàng)目的總?cè)谫Y及資金鏈有了目標(biāo)計(jì)劃，較好的保證項(xiàng)目實(shí)施。

同時(shí)，在這一模式下還能有效的提高資金的利用效率和項(xiàng)目成本管理，這主要是因?yàn)橛烧?cái)政單獨(dú)投資并進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的生產(chǎn)方式往往缺乏效率，財(cái)政資金是共有資金，使用財(cái)政資金是在花別人的錢(qián)辦別人的事，難免缺乏效率。采取PPP+EPC模式則將花別人的錢(qián)辦別人的事轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)花自己的錢(qián)辦自己的事，必將提高生產(chǎn)效率。同樣，因項(xiàng)目為投資型項(xiàng)目，從施工現(xiàn)場(chǎng)管控方面，施工單位在保證安全、質(zhì)量的前提下，會(huì)更加注重成本控制。

五、PPP+EPC模式的未來(lái)展望

總的來(lái)說(shuō)，PPP+EPC模式，適應(yīng)了當(dāng)前工程建設(shè)市場(chǎng)和建設(shè)施工企業(yè)的需要，未來(lái)的前景也較為可觀。一方面，在國(guó)家政策環(huán)境上，隨著國(guó)家推動(dòng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)化采購(gòu)，為PPP模式的進(jìn)一步發(fā)展提供了較為廣闊的發(fā)展空間，即在政策面上，PPP+EPC模式仍可享有較長(zhǎng)時(shí)間的政策紅利；另一方面，EPC又確實(shí)能夠符合一大批企業(yè)的自身需求，對(duì)企業(yè)自身的做大做強(qiáng)有很大幫助。

結(jié)  語(yǔ)

當(dāng)然，這也不能說(shuō)明，當(dāng)前的PPP+EPC模式就沒(méi)有問(wèn)題，比如在這一模式下，施工環(huán)節(jié)中的政府質(zhì)量、安監(jiān)部門(mén)，如何履職履責(zé)，開(kāi)展質(zhì)量監(jiān)督、安全監(jiān)管工作，也是需要進(jìn)一步探討的問(wèn)題；同樣，雖然PPP+EPC模式在政策層面上能夠獲取一定的支持，但在更高位階的法律或行政法規(guī)層面上，仍缺乏支持，也缺少一定的指引或規(guī)范性文件對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)和約束，目前仍處于自然生長(zhǎng)的狀態(tài)。這些都是需要通過(guò)各方努力去共同解決的問(wèn)題，畢竟，將PPP+EPC模式的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)仍有很長(zhǎng)的路要走。