中國政府以戶籍政策為抓手，適應(yīng)不同時期經(jīng)濟社會發(fā)展需要，漸進式地放寬人口流動控制，滿足了城市集聚經(jīng)濟的勞動力需求，既促進了流入地經(jīng)濟發(fā)展，又避免了對流出地社會秩序造成較大沖擊。同時，中國漸進式城鎮(zhèn)化給農(nóng)村剩余勞動力適應(yīng)城市生產(chǎn)生活提供了機會，吸引了大量農(nóng)村人口逐步流入城市，直接增加了農(nóng)民工資性收入，是中國實現(xiàn)減貧的一個重要手段和途徑。
中國流動人口規(guī)模的變化（1982-2018年）[i]
新中國的戶籍制度變遷依據(jù)其特征大致可以分為五個階段。
（一）第一階段（1949-1957年）：中國公民擁有“居住和遷徙自由”的權(quán)利，中國城鎮(zhèn)常住人口出現(xiàn)了較快增長
新中國成立初期，憲法賦予了中國公民“居住和遷徙自由”的權(quán)利。1951年公安部制定了《城市戶口管理暫行條例》，要求遷入者須于到達流入地三日內(nèi)，向當?shù)毓矙C關(guān)申報入戶，登記告知即可，對于人口遷徙沒有嚴格限制。在這些政策指引下，大量農(nóng)民涌入城市。中國城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋壤ǔ擎?zhèn)化率）從10.6%增加到15.4%，年均提高0.6個百分點，有超過1500萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入城市，占同期城市增加人口2400萬的60%以上。
（二）第二階段（1958-1978年）：中國政府實行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的國家戰(zhàn)略，建立以統(tǒng)購統(tǒng)銷為核心、農(nóng)業(yè)集體化和戶籍制度為制度支撐的二元體制，嚴格控制人口流動
為了自力更生推進社會主義建設(shè)和建立工業(yè)體系，中國政府實行了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的國家戰(zhàn)略，通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差的方式，低價采購農(nóng)產(chǎn)品，在農(nóng)村銷售工業(yè)品，農(nóng)業(yè)補貼工業(yè)，完成工業(yè)原始積累。為避免因農(nóng)村人口大規(guī)模流動帶來的城市基本生活品和最低社會福利供給不足，中國政府于1958年1月頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，正式確立了戶口制度，標志著中國開始嚴格控制人口自由流動和自由遷徙。
戶籍管理制度包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記制度，規(guī)定公民從農(nóng)村遷往城市必須符合下列情形之一：持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關(guān)的準予遷入的證明。1963年后，公安部在人口統(tǒng)計中將享受國家供應(yīng)糧的城鎮(zhèn)居民劃為“非農(nóng)業(yè)戶口”，中國城鄉(xiāng)分離的二元結(jié)構(gòu)初步形成。戶籍制度還與糧油關(guān)系、勞動人事制度、社會福利制度、教育制度、住房制度緊密掛鉤，強化了人口空間流動的制度壁壘。1961至1978年間，中國城鎮(zhèn)化率從1960年的19.8%下降至1978年的17.92%。
（三）第三階段（1979-2002年）：改革開放后，戶籍制度的負面效應(yīng)逐步顯露，中國政府開始逐步放松對人口流動的管控
改革開放初期，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力得到釋放，數(shù)億農(nóng)業(yè)勞動力需要就業(yè)機會。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商業(yè)蓬勃興起，對農(nóng)村剩余勞動力形成了巨大的吸引力。舊的戶籍制度的負面效應(yīng)日益顯現(xiàn)。1984年，中國政府頒布《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，提出農(nóng)民自理口糧進集鎮(zhèn)落戶，允許農(nóng)民進入縣城以下的城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商。農(nóng)民開始可以有限度的流動，“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”。
20世紀90年代后，沿海出口導(dǎo)向型加工制造業(yè)快速發(fā)展，務(wù)工機會迅速增加，流動人口數(shù)量快速增長，政府開始承認、接受和鼓勵流動，并為流動人口解決具體生存發(fā)展問題。1997年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于進一步做好組織民工有序流動工作意見的通知》，指出組織民工有序流動是關(guān)系經(jīng)濟與社會發(fā)展的大事，要鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力就地就近轉(zhuǎn)移，把民工流動的管理服務(wù)納入經(jīng)?；⒅贫然壍?。1998年，國家出臺《流動兒童少年就學暫行辦法》，提出流動兒童義務(wù)教育以流入地為主，以公辦學校為主，但如果戶籍地有監(jiān)護條件，應(yīng)該在戶籍地就學。這一時期，我國流動人口規(guī)模從1982年的657萬增加至2002年的12000萬，年均增長約540萬人。
（四）第四階段（2003-2012年）：隨著中國進一步融入全球經(jīng)濟體系，戶籍制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)居民權(quán)益和社會福利差異日漸成為阻礙社會和諧和經(jīng)濟進一步發(fā)展的桎梏，中國政府愈發(fā)重視農(nóng)民工社會權(quán)益的保障工作
進入新世紀，農(nóng)民工群體人口紅利優(yōu)勢不斷顯現(xiàn)，對國家現(xiàn)代化建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展有著巨大促進作用，中國政府越發(fā)重視農(nóng)民工群體的社會權(quán)益保障工作。一是肯定農(nóng)民工的積極作用，強調(diào)消除歧視。2003年，中國政府明確表示要解決對農(nóng)民工的歧視問題，尤其是解決就業(yè)歧視，并強調(diào)通過解決欠扣工資、保障勞動安全和加強職業(yè)培訓(xùn)等做好農(nóng)民工服務(wù)工作。二是廢除收容遣送制度，“三無”農(nóng)民工不再被收容[ii]。三是公平對待，一視同仁。2006年，中國政府發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，成為第一個關(guān)于農(nóng)民工問題的系統(tǒng)性、全面性文件，提出公平對待農(nóng)民工，使農(nóng)民工享受和城市職工一樣的權(quán)利。四是推進基本公共服務(wù)均等化。在這一時期，流動人口數(shù)量總體保持穩(wěn)定增長。2003-2012年，流動人口數(shù)量從1.4億人增長到2.36億人，年均增加960萬人左右。
（五）第五階段（2013以來）：中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，中國政府積極推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，放開、放寬除個別超大特大城市外的城市落戶限制，全面推進農(nóng)民工市民化
隨著中國經(jīng)濟步入新常態(tài)，一些資源型城市、外向加工制造業(yè)城市以及位于大都市外圍的邊緣城市出現(xiàn)了局部收縮的新現(xiàn)象。有序推進農(nóng)民工市民化包含著巨大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇及新興服務(wù)需求，對進一步推動經(jīng)濟增長意義重大。
在這種背景下，通過開放戶籍制度，吸引更多人口到城市發(fā)展成為擺在部分城市面前的重中之重。2014年，中國政府發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，要求將流動人口納入流入地經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃中，有序推進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進機制，保障隨遷子女享受平等的教育權(quán)利。國務(wù)院2016年2月印發(fā)《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，要求進一步推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，一方面要求為農(nóng)民落戶拓寬渠道；另一方面，要通過居住證制度提高居住證持有人享有的公共服務(wù)水平[iii]。至此，中國農(nóng)民工市民化的制度體系基本建立，政策環(huán)境發(fā)生了歷史性變化。這一時期，流動人口規(guī)模從2013年的24500萬人增加至2015年的24700萬人，并于2018年回落到24100萬人。同時，戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快上升，2018年戶籍人口城鎮(zhèn)化率[iv]達到43.37%，比2013年提高近7.7個百分點。
為了管理人口、穩(wěn)定社會發(fā)展和保障國民經(jīng)濟建設(shè)，中國制定了農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)的戶籍政策；為了適應(yīng)不同時期經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，中國政府對戶籍政策及其相關(guān)的各項政策進行了適時調(diào)整，使得人口流動和遷徙政策不斷適應(yīng)城市經(jīng)濟集聚的需求，成功避免了城鎮(zhèn)化過程中的一些通病，尤其是避免了大規(guī)模的城市貧困、失業(yè)和貧民窟。
當然，戶籍制度也帶來了一些不公平問題，造成了“城鄉(xiāng)分離的二元結(jié)構(gòu)”。戶籍所附帶的社會保障和公共資源，包括就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等社會福利待遇使得城鄉(xiāng)居民尤其是大城市居民與農(nóng)村居民福利的差距得以形成和擴大。
作者：周太東
注釋：
i.數(shù)據(jù)綜合自中國統(tǒng)計年鑒、中國人口統(tǒng)計年鑒等
ii.“三無”即“無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定收入”。
iii.居住證制度是指公民離開常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可申領(lǐng)居住證。居住證是持證人在居住地居住、作為常住人口享受基本公共服務(wù)和便利、申請登記常住戶口的證明。
iv.戶籍人口城鎮(zhèn)化率是相對于常住人口城鎮(zhèn)化率的概念，前者為城鎮(zhèn)戶籍人口占總戶籍人口的比重，后者為城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量占常住總?cè)丝诘谋戎亍?/p>
參考文獻：
[1] 國家衛(wèi)生健康委員會編. 2018 《中國流動人口發(fā)展報告2018》，中國人口出版社，第12-16頁。
[2] 王列軍等著.《完善城鎮(zhèn)化進程中的社會政策》，中國發(fā)展出版社，2013.
[3] 吳文恒、李同昇、朱虹穎、孫錦錦， 2015. 中國漸進式人口市民化的政策實踐與啟示，《人口研究》，2015年第3期。第61-73頁。
[4] 趙建，2019. 中國式戶籍制度—從效率到公平，finance.sina.com.cn/zl/china/2019-05-13/zl-ihvhiews1508204.shtml
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