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突發(fā)事件應(yīng)急管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與借鑒
陶世祥  2011-06-02
摘 要:突發(fā)事件所具有的突然性、緊迫性、可變性與破壞性等使得政府應(yīng)急管理直接關(guān)乎人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。本文對(duì)美國(guó)突發(fā)事件危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)考察,以及對(duì)我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理的審視表明,應(yīng)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn),通過(guò)提升突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)預(yù)警、快速反應(yīng)、全面動(dòng)員、自救互救、應(yīng)急指揮等能力,進(jìn)一步完善我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理,全方位提高全社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)急管理與救援水平,從而盡可能減少突發(fā)事件的發(fā)生,并把突發(fā)事件帶來(lái)的損失降至最低限度。
關(guān)鍵詞:突發(fā)事件,應(yīng)急管理,公共管理,應(yīng)急指揮
近年來(lái),世界各地自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共安全等突發(fā)事件頻發(fā),嚴(yán)重威脅和損害民眾生命財(cái)產(chǎn)安全以及國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。如何加快提升政府應(yīng)急管理能力,及時(shí)預(yù)防和處置突發(fā)事件,將影響或損失降至最低程度,是各國(guó)政府所關(guān)注的重要課題。在此,通過(guò)對(duì)美國(guó)應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)考察,借鑒其科學(xué)的應(yīng)急管理制度與方法,提出完善我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理的對(duì)策建議。
一、政府在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的角色定位
突發(fā)事件是指突然發(fā)生,造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害,需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。突發(fā)事件因其突然、有力,難以控制,容易引起破壞和混亂等特點(diǎn),使得一般民眾和機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中力量較弱。政府在突發(fā)事件應(yīng)急管理中具有不可替代的作用,扮演著重要角色。
(一)突發(fā)事件應(yīng)急管理的組織者和實(shí)施者
突發(fā)事件的特有屬性決定了當(dāng)其來(lái)臨時(shí),單靠某個(gè)人或某一個(gè)組織的力量是無(wú)法應(yīng)對(duì)的。實(shí)施應(yīng)急管理的主體自然落到政府的肩上。如何在最短的時(shí)間,動(dòng)員和組織最有力的力量和最廣泛的資源,果斷采取最有效的措施,使民眾生命財(cái)產(chǎn)受到最大程度保護(hù),讓影響或損失降低到最低程度,是政府責(zé)無(wú)旁貸的職責(zé)。而且許多突發(fā)事件已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一國(guó)界限,要依靠國(guó)際社會(huì)的合作與援助才能解決。
(二)突發(fā)事件應(yīng)急管理的設(shè)計(jì)者和主導(dǎo)者
突發(fā)事件往往帶來(lái)一系列問(wèn)題,包括人員傷亡后的撫恤或賠償、公私財(cái)務(wù)損失的審核與理賠、建筑物倒塌破壞后的修復(fù)或重建、社會(huì)正常秩序恢復(fù)以及社會(huì)心里的撫慰與調(diào)適等,都是一個(gè)系統(tǒng)而龐雜的工程。政府應(yīng)采取合適的組織架構(gòu),設(shè)計(jì)科學(xué)的應(yīng)對(duì)和處置方案,統(tǒng)籌處理因突發(fā)事件影響帶來(lái)的眾多社會(huì)問(wèn)題。
(三)突發(fā)事件應(yīng)急立法和政策的制訂者和執(zhí)行者
突發(fā)事件發(fā)生之后,政府在牽總協(xié)調(diào)處理各項(xiàng)事務(wù)中,要對(duì)整個(gè)事件的前因后果、過(guò)程控制、方法措施、資源調(diào)度、法律政策依據(jù)等進(jìn)行系統(tǒng)的總結(jié)和分析。通過(guò)突發(fā)事件的應(yīng)急管理,在處置過(guò)程中總結(jié)經(jīng)驗(yàn),吸取教訓(xùn),獲得啟示,進(jìn)而制定科學(xué)合理的應(yīng)急立法和政策,以解決和改善現(xiàn)有法律和政策層面存在的問(wèn)題和不足。
二、對(duì)美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)考察
過(guò)去一百多年,美國(guó)政府和民眾經(jīng)歷了很多突發(fā)性事件,如1906年舊金山大地震、2001年“9 11”事件、2005年“卡特里娜”颶風(fēng)等,都給美國(guó)造成很大的經(jīng)濟(jì)損失。每次災(zāi)難過(guò)后,都會(huì)引起美國(guó)應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制等領(lǐng)域的變革。在不斷的變革和發(fā)展過(guò)程中,美國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)急管理取得不少值得借鑒的經(jīng)驗(yàn),形成了自己鮮明的特點(diǎn)。
(一)完善的應(yīng)急管理體制
美國(guó)政府應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)由三個(gè)層次組成:聯(lián)邦政府層一國(guó)土安全部及派出機(jī)構(gòu)(10個(gè)區(qū)域分局);州政府層一州應(yīng)急管理機(jī)構(gòu);地方政府層一地方政府應(yīng)急管理中心(見(jiàn)圖一)。
圖一:美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理體制
美國(guó)最高的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)是國(guó)土安全部。該部是在“9-11”事件后由聯(lián)邦政府22個(gè)機(jī)構(gòu)合并組建,工作人員達(dá)17萬(wàn)人,每年政府預(yù)算達(dá)400億美元。國(guó)土安全部下設(shè)聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)。該署是國(guó)土安全部中最大的部門之一,署長(zhǎng)由總統(tǒng)任命,可直接向總統(tǒng)報(bào)告,每年有25億美元緊急事件響應(yīng)基金列入聯(lián)邦政府預(yù)算。聯(lián)邦應(yīng)急管理署的主要職責(zé)是:通過(guò)緊急事件預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)重建等全過(guò)程的應(yīng)急管理,領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家應(yīng)對(duì)各種災(zāi)難,保護(hù)各種設(shè)施,減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。聯(lián)邦應(yīng)急管理署在全美還設(shè)有10個(gè)區(qū)域分局,主要負(fù)責(zé)與地方應(yīng)急機(jī)構(gòu)的聯(lián)絡(luò)、制定救援計(jì)劃、協(xié)同地方組織實(shí)施救助、負(fù)責(zé)評(píng)估災(zāi)害損失。
州應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)是本區(qū)域緊急事件的指揮中心。美國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家,由聯(lián)邦政府、50個(gè)州政府和8.7萬(wàn)個(gè)地方政府組成,州政府和地方政府具有高度自治權(quán)。各個(gè)州設(shè)有獨(dú)立的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)突發(fā)事件的處置。州應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)主要職責(zé)是:負(fù)責(zé)處理州級(jí)危機(jī)事件、制定州一級(jí)的應(yīng)急管理和減災(zāi)規(guī)劃、監(jiān)督和指導(dǎo)地方應(yīng)急機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作、組織動(dòng)員國(guó)民衛(wèi)隊(duì)開(kāi)展應(yīng)急行動(dòng)及重大災(zāi)害向聯(lián)邦政府提出援助申請(qǐng)等。以加州為例,負(fù)責(zé)應(yīng)急管理事務(wù)的機(jī)構(gòu)為州應(yīng)急服務(wù)辦公室,主任及副主任由州長(zhǎng)任命。
地方應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)處理轄區(qū)范圍內(nèi)危機(jī)事件,負(fù)責(zé)制定地方一級(jí)的應(yīng)急管理和減災(zāi)規(guī)劃,監(jiān)督和指導(dǎo)地方應(yīng)急機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作,重大災(zāi)害及時(shí)向州政府、聯(lián)邦政府提出援助申請(qǐng)。
(二)高效的應(yīng)急指揮機(jī)制
在美國(guó)應(yīng)急管理體系NIMS中,標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急指揮體系ICS(以下簡(jiǎn)稱“ICS”)是一個(gè)重要組成部分。在ICS中規(guī)定了應(yīng)急的角色、組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)、程序、術(shù)語(yǔ)和實(shí)際操作的表格等,使應(yīng)急指揮過(guò)程明確、有序、高效。
聯(lián)邦政府應(yīng)急管理是按照ICS開(kāi)展災(zāi)害及突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的。一旦發(fā)生緊急事件,按分級(jí)負(fù)責(zé)的原則,先由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)應(yīng)對(duì)處置;地方能力不足時(shí),請(qǐng)求州政府援助;當(dāng)超出州本地應(yīng)急能力時(shí),可由州長(zhǎng)提請(qǐng)總統(tǒng)宣告災(zāi)害或緊急狀態(tài)。在總統(tǒng)正式宣告后,國(guó)土安全部啟動(dòng)《聯(lián)邦響應(yīng)計(jì)劃》,各有關(guān)部門即可直接按職責(zé)分工采取協(xié)調(diào)行動(dòng),有效應(yīng)對(duì)。
國(guó)土安全部、各州及大型城市的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)中都設(shè)有應(yīng)急運(yùn)行調(diào)度中心。應(yīng)急運(yùn)行調(diào)度中心的日常工作是:監(jiān)控潛在的各類災(zāi)害和恐怖襲擊等信息、保持與各個(gè)方面的聯(lián)系暢通、匯總及分析各類信息、下達(dá)緊急事務(wù)處置指令并及時(shí)反饋應(yīng)對(duì)過(guò)程中的各類情況。各個(gè)運(yùn)行調(diào)度中心都辟有固定場(chǎng)所,為應(yīng)急工作所涉及到的各個(gè)部門和單位常設(shè)固定的代表席位,配備相應(yīng)的辦公、通訊設(shè)施。一旦發(fā)生突發(fā)事件或進(jìn)入緊急狀態(tài),各有關(guān)方面代表迅速集中到應(yīng)急運(yùn)行調(diào)度中心,進(jìn)入各自的代表席位,進(jìn)入工作狀態(tài)。運(yùn)行調(diào)度中心根據(jù)應(yīng)急工作的需要,實(shí)行集中統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào),聯(lián)合辦公,確保應(yīng)急工作反應(yīng)敏捷、運(yùn)轉(zhuǎn)高效。
(三)完備的應(yīng)急管理法制
美國(guó)的應(yīng)急管理法制深受美國(guó)法治社會(huì)制度的影響,從形成時(shí)就有堅(jiān)實(shí)的法洽基礎(chǔ)。1950年,美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《災(zāi)難救濟(jì)法》是美國(guó)公共安全管理的制度性立法,授權(quán)總統(tǒng)可以宣布災(zāi)難狀態(tài)。進(jìn)入20世紀(jì)60年代,美國(guó)自然災(zāi)害頻繁發(fā)生,1968年制定了《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》,創(chuàng)立了全國(guó)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃,將保險(xiǎn)引入救災(zāi)領(lǐng)域。其后,上述兩部法律多次修訂。1988年,美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《司徒亞特·麥金萊一羅伯特.T.斯塔福法》,規(guī)定了緊急事態(tài)宣布程序,明確了公共部門救助責(zé)任,強(qiáng)調(diào)了減災(zāi)和準(zhǔn)備職責(zé)的重要性,概述了各級(jí)政府間的救援程序?!?-11”事件發(fā)生后,美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《國(guó)土安全法》。在美國(guó)其他法律中,也分散有很多關(guān)于公共安全管理的規(guī)定。
(四)充分的應(yīng)急物資儲(chǔ)備
為滿足處置緊急突發(fā)事件在第一時(shí)間對(duì)物資的需要,美國(guó)在許多地方都建立應(yīng)急物資儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù),主要儲(chǔ)備發(fā)電機(jī)、防水油布、帳篷、瓶裝水、床等物資,以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的第一需要。發(fā)生災(zāi)害時(shí),應(yīng)急辦迅速對(duì)災(zāi)害情況及物資需求作出評(píng)估,及時(shí)提供物資救助。美國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備的調(diào)用有兩種方式:一是由專人負(fù)責(zé)儲(chǔ)存在固定地點(diǎn)的應(yīng)急物資,隨時(shí)準(zhǔn)備在接到指令后12小時(shí)內(nèi)分發(fā)到指定地點(diǎn)。二是利用商業(yè)運(yùn)作模式,由生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)廠家管理和維持,需要時(shí)以電子訂單通知固定或不固定廠家,一般要求廠家在24小時(shí)或36小時(shí)送達(dá)指定地點(diǎn)。應(yīng)急物資資金由政府撥付,為保證儲(chǔ)備物資有效,定期核銷,及時(shí)更新。
(五)專業(yè)的應(yīng)急隊(duì)伍
美國(guó)應(yīng)急隊(duì)伍包括應(yīng)急管理隊(duì)IMT和應(yīng)急救援隊(duì)(如消防隊(duì)、城市搜救隊(duì)和醫(yī)療隊(duì)等),并根據(jù)突發(fā)事件的復(fù)雜性也分為五級(jí),具備不同的應(yīng)急能力。美國(guó)應(yīng)急管理的核心理念是“專業(yè)應(yīng)急”,即應(yīng)急管理中各個(gè)角色必須具備相應(yīng)的專業(yè)能力,而政府的領(lǐng)導(dǎo)屢主要進(jìn)行政策、策略以及涉及全局的重大決策。應(yīng)急管理隊(duì)IMT要求具有全面、綜合的應(yīng)急能力,可以妥善處置各類突發(fā)事件。政府對(duì)應(yīng)急管理隊(duì)的各個(gè)職位、各個(gè)級(jí)別都設(shè)定相應(yīng)的培訓(xùn)要求和考核、資格認(rèn)定機(jī)制。美國(guó)應(yīng)急管理規(guī)定第三級(jí)及以上的突發(fā)事件應(yīng)急需要相應(yīng)的應(yīng)急管理隊(duì)進(jìn)行指揮。因此,政府專門建立應(yīng)急管理隊(duì),并按照ICS組織結(jié)構(gòu)設(shè)置其中的職位,發(fā)生突發(fā)事件時(shí)部署到各級(jí)應(yīng)急指揮崗位。
(六)深入的應(yīng)急普及教育
美國(guó)人觀念中公共安全與每一個(gè)人日常生活都密切相關(guān)。因此,培養(yǎng)公民的安全意識(shí)、提高自我救援和自我保護(hù)的技術(shù)與技能,成為美國(guó)應(yīng)急管理部門重要職責(zé)。美國(guó)出版大量普及性讀物,既有國(guó)家層面的,也有各州、市編印的,甚至還有大量社區(qū)編制的資料,既有針對(duì)成人和兒童的,也有針對(duì)特殊人群的,刊物多教一些基本方法,內(nèi)容淺顯易懂。其中,《你準(zhǔn)備好了嗎?》受到一致好評(píng),已經(jīng)成為美國(guó)家庭必備的應(yīng)對(duì)災(zāi)難實(shí)務(wù)指導(dǎo)。像紐約等國(guó)際性大城市,還制作了大量不同語(yǔ)種的宣傳資料,供國(guó)際人士學(xué)習(xí)之用。此外,美國(guó)大學(xué)至小學(xué)都有專門的應(yīng)急或危機(jī)處理培訓(xùn),還有互聯(lián)網(wǎng)教學(xué),通過(guò)測(cè)試者可獲得資格證書。
(七)廣泛的民間組織參與
突發(fā)事件尤其是危及公共安全的突發(fā)事件,一般具有規(guī)模大、危險(xiǎn)性強(qiáng)、后果嚴(yán)重、影響深遠(yuǎn)等特征。美國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件,除了靠政府動(dòng)員廣泛的人力、物力和財(cái)力資源,還有大量的民間組織參與其中,包括紅十字會(huì)、教會(huì)、志愿者組織等。
三、對(duì)我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理的審視
(一)我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理的現(xiàn)實(shí)狀況
隨著法制化進(jìn)程的加快,我國(guó)政府突發(fā)事件應(yīng)急管理體系日趨完善,應(yīng)急管理能力不斷加強(qiáng),成功應(yīng)對(duì)5·12汶川地震等突發(fā)事件,最大限度地挽救了民眾的生命財(cái)產(chǎn)損失,維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。
1.《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》填補(bǔ)法律空白。一直以來(lái),我國(guó)都沒(méi)有一部統(tǒng)一處置各種災(zāi)害及重大事件的緊急狀態(tài)立法來(lái)明確各級(jí)政府、有關(guān)部門、工作人員以及社會(huì)力量在參與應(yīng)急治理工作中的職能、權(quán)限和義務(wù),也沒(méi)有形成完善的程序化應(yīng)急管理模式。SARS危機(jī)之后,我國(guó)開(kāi)始高度關(guān)注和重視應(yīng)急管理的法律化、制度化、常態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化。經(jīng)過(guò)近四年的反復(fù)討論、研究和審改,《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》得以制定并于2007年11月1日正式實(shí)施。該法的實(shí)施填補(bǔ)了我國(guó)突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等方面法律規(guī)定的空白,為突發(fā)事件的應(yīng)急管理提供了法律依據(jù)。
2.突發(fā)事件應(yīng)對(duì)單項(xiàng)法律法規(guī)較為齊全。自20世紀(jì)80年代以來(lái),我國(guó)先后頒布了《防震減震法》、《消防法》、《防洪法》、《氣象法》、《森林法》以及《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》、《破壞性地震應(yīng)急條例》、《防汛條例》等30多部與突發(fā)性事件應(yīng)急管理密切相關(guān)的法律、法規(guī)。此外,一些地方政府根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H,還制定有一些地方性法規(guī)。這些單項(xiàng)法律法規(guī)是各級(jí)政府和單位開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)急管理的重要保障。
3.各類應(yīng)急預(yù)案較為完善。目前,我國(guó)共有1個(gè)國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案,18個(gè)國(guó)家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案,包括5件自然災(zāi)害類突發(fā)公共事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、9件事故災(zāi)難類突發(fā)公共事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、4件公共衛(wèi)生類突發(fā)公共事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案;57個(gè)國(guó)務(wù)院各部門應(yīng)急預(yù)案;31個(gè)地方政府應(yīng)急預(yù)案,共計(jì)107個(gè)應(yīng)急預(yù)案。這些預(yù)案的設(shè)置,為政府分門別類應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件提供了具體的操作模式和解決措施。
4.應(yīng)急管理統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成立并積極發(fā)揮作用。國(guó)務(wù)院在國(guó)家層面設(shè)立四個(gè)工作結(jié)構(gòu),即國(guó)家減災(zāi)委辦公室、全國(guó)抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)辦公室、民政部救災(zāi)救濟(jì)司、國(guó)家減災(zāi)中心。同時(shí)還設(shè)立國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),按照要求實(shí)行一體化運(yùn)作,以確保國(guó)家層面綜合協(xié)調(diào)作用能得以充分發(fā)揮。
(二)我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理的不足
近年來(lái),面對(duì)接連發(fā)生的公共危機(jī)及災(zāi)難,中央和地方各級(jí)政府盡管采取了眾多措施,最終取得了抗災(zāi)救災(zāi)的勝利,但仍然暴露了我國(guó)政府在應(yīng)急管理方面存在的不足。
1.重事后處置輕事前預(yù)防。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的理念上,“重救輕防”的思想仍普遍存在,缺乏對(duì)危機(jī)從潛在到發(fā)生、產(chǎn)生巨大危害后果的固有演變過(guò)程的了解和掌握,弱化了防突減突能力建設(shè)。尤其是當(dāng)多領(lǐng)域交叉型災(zāi)害突然降臨時(shí),政府及相關(guān)部門便會(huì)因缺乏準(zhǔn)備而措手不及,應(yīng)急處置非常被動(dòng)。
2.重政府主導(dǎo)輕社會(huì)參與。對(duì)民間善舉、自愿者及相關(guān)組織缺乏制度性規(guī)范,“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的應(yīng)急格局沒(méi)有根本改變。政府在應(yīng)急管理中善于動(dòng)用一切公共資源全力處置,但成本高、負(fù)擔(dān)重、壓力大。對(duì)全社會(huì)的應(yīng)急教育、培訓(xùn)、演練和引導(dǎo)缺乏可操作性,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和自救互救能力十分薄弱。
3.重緊急動(dòng)員輕專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急設(shè)備和物品的規(guī)格、儲(chǔ)存地點(diǎn)、擺放位置等缺乏專業(yè)管理和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)急管理注重緊急動(dòng)員、人海戰(zhàn)術(shù),因人員素質(zhì)不夠?qū)I(yè)導(dǎo)致難以在第一時(shí)間獲取最為得力的救援設(shè)備、工具等物品,監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、預(yù)警、預(yù)防和快速處置能力亟待加強(qiáng)(閃淳昌等,2010)。
四、美國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)完善我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理的借鑒
美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展,已日臻完善,在災(zāi)害危機(jī)的預(yù)防和應(yīng)對(duì)中發(fā)揮重要作用,其經(jīng)驗(yàn)對(duì)于加強(qiáng)和完善我國(guó)應(yīng)急管理制度具有借鑒意義。
(一)日常防范堅(jiān)持關(guān)口前移,預(yù)防為主,進(jìn)一步提高監(jiān)測(cè)預(yù)警能力
美國(guó)應(yīng)急管理突出重在預(yù)防的觀念,在災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)后減少損失方面作了大量工作。在舊金山、紐約等城市的應(yīng)急體系中都有很完善的預(yù)警系統(tǒng)、科學(xué)周密的應(yīng)急預(yù)案,明確規(guī)定了不同部門在不同災(zāi)害事件中的職責(zé)。同時(shí).為增強(qiáng)預(yù)案的可行性,每年都要進(jìn)行有針對(duì)性的演練。舊金山、紐約市指揮調(diào)度中心與所在州的指揮中心之間實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng),而州指揮中心與相關(guān)科研機(jī)構(gòu)和航天中心、國(guó)家氣象中心聯(lián)網(wǎng),指揮中心與政府各部門實(shí)現(xiàn)了信息交換,可以隨時(shí)通過(guò)相關(guān)機(jī)構(gòu)的衛(wèi)星獲得各種信息。我國(guó)在突發(fā)事件日常防范中,可借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn),把突發(fā)事件預(yù)防納入重要議事日程,真正做到未雨綢繆,防患于未然。從過(guò)去重事后處置輕事前預(yù)防,向預(yù)防、處置和善后全過(guò)程管理的轉(zhuǎn)變,培養(yǎng)各級(jí)政府的危機(jī)意識(shí),提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè),逐步完善覆蓋各類突發(fā)公共事件監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)體系,提高監(jiān)測(cè)預(yù)警和綜合分析能力。
(二)應(yīng)急處置堅(jiān)持協(xié)同配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng),進(jìn)一步提高快速反應(yīng)能力
在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中,美國(guó)各級(jí)政府之間、同級(jí)政府之間、部門與部門之間及政府與軍隊(duì)之間建立了一種分工協(xié)作、相互配合的工作機(jī)制。比如,在加州應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)內(nèi)有軍方常駐代表,根據(jù)需要,州政府可以調(diào)動(dòng)本州內(nèi)的軍隊(duì);不同相關(guān)單位之間簽署了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議,在突發(fā)事件情況下,可以根據(jù)協(xié)議主動(dòng)響應(yīng),減少了溝通的環(huán)節(jié)和協(xié)調(diào)的成本。因此,我國(guó)各省級(jí)行政區(qū)應(yīng)加強(qiáng)與區(qū)域內(nèi)有關(guān)單位、駐區(qū)部隊(duì)、周邊省市地區(qū)的協(xié)調(diào),通過(guò)簽署協(xié)議的方式建立健全協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)制度,逐步實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng),協(xié)同應(yīng)對(duì)。
(三)災(zāi)后重建堅(jiān)持社會(huì)動(dòng)員、共同參與,進(jìn)一步提高全面動(dòng)員能力
社會(huì)力量是政府救援力量的有益補(bǔ)充。美國(guó)各級(jí)政府構(gòu)建了全社會(huì)共同參與的綜合應(yīng)急管理體系,應(yīng)急系統(tǒng)通常由政府部門和社會(huì)主體共同組成,包括政府機(jī)構(gòu)、非政府組織、新聞媒體、工商企業(yè)、公民社會(huì)等主體,在歷次災(zāi)后重建中,其民間力量都發(fā)揮了極其重要的作用。比如,商業(yè)保險(xiǎn)被廣泛應(yīng)用于災(zāi)害救助中,美國(guó)每年因參保商業(yè)保險(xiǎn)而減少的洪水災(zāi)害損失達(dá)10億美元左右。在我國(guó)目前發(fā)展階段,完全依靠政府救助災(zāi)害并不現(xiàn)實(shí),應(yīng)通過(guò)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)、慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人等民間力量參與應(yīng)急救援的方式,彌補(bǔ)政府力量的不足,幫助災(zāi)區(qū)最大程度地減輕災(zāi)害。應(yīng)充分重視各方社會(huì)力量,健全與各相關(guān)單位的合作機(jī)制和社會(huì)力量動(dòng)員機(jī)制,使社會(huì)力量在緊急救援和災(zāi)后重建中發(fā)揮重要的作用。
(四)宣傳教育堅(jiān)持面向基層、面向民眾,進(jìn)一步提高自救互救能力
美國(guó)基層應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)非常健全,面向市民開(kāi)展了大量的防災(zāi)自救互救教育培訓(xùn)工作。加州應(yīng)急管理辦公室編制了《市民災(zāi)害防護(hù)指南》,基本內(nèi)容包含緊急事故防護(hù)對(duì)策、防護(hù)對(duì)策清單、警戒區(qū)域和疏散地圖、颶風(fēng)、水災(zāi)、龍卷風(fēng)、危險(xiǎn)物質(zhì)事件以及危機(jī)管理有關(guān)機(jī)構(gòu)的常用電話號(hào)碼等。該手冊(cè)根據(jù)本市人口種族,提供英、漢、西班牙等不同文本。我國(guó)應(yīng)積極創(chuàng)新宣教形式,組織開(kāi)展多形式、多層次、群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的應(yīng)急宣傳活動(dòng)??梢越Y(jié)合國(guó)情實(shí)際編印一些《公眾安全應(yīng)急知識(shí)手冊(cè)》,向高校、中小學(xué)校學(xué)生免費(fèi)發(fā)放,同時(shí)制作一些公益宣傳片在電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)播放。通過(guò)事前的宣傳教育,提升公眾的安全意識(shí),提高公眾的自救互救基本知識(shí)和基本技能。
(五)平臺(tái)建設(shè)堅(jiān)持依靠科技、整合資源,進(jìn)一步提高應(yīng)急指揮能力
應(yīng)急平臺(tái)體系是處置突發(fā)事件的重要技術(shù)保障系統(tǒng),是實(shí)施應(yīng)急預(yù)案的工具。美國(guó)的應(yīng)急平臺(tái)特別注重軟件和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè),能主動(dòng)對(duì)突發(fā)事件實(shí)施全方位監(jiān)測(cè)監(jiān)控、識(shí)別和自動(dòng)應(yīng)急;擁有強(qiáng)大的應(yīng)急智能分析系統(tǒng),能對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)和危險(xiǎn)性評(píng)估,為制定預(yù)案提供科學(xué)支撐;擁有基于對(duì)重大危險(xiǎn)源的辨識(shí)和動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的預(yù)案庫(kù),并能夠運(yùn)用決策庫(kù)來(lái)生成和優(yōu)化事故處置方案和資源調(diào)配方案,形成實(shí)施應(yīng)急預(yù)案的可視化實(shí)戰(zhàn)指南。我國(guó)在進(jìn)行應(yīng)急平臺(tái)體系研究時(shí)也應(yīng)注重綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息獲取、數(shù)據(jù)庫(kù)、預(yù)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急預(yù)案,智能生成動(dòng)態(tài)決策方案的集成技術(shù)的研發(fā);應(yīng)按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的要求,充分整合資源,突出建設(shè)重點(diǎn),注重高效實(shí)用,實(shí)現(xiàn)應(yīng)急平臺(tái)和其他平臺(tái)的互聯(lián)互通和信息共享(滕五曉等,2010)。
(六)應(yīng)急隊(duì)伍堅(jiān)持專業(yè)培訓(xùn)、強(qiáng)化演練,進(jìn)一步提高應(yīng)急處置能力
美國(guó)各大州、郡、市都有職業(yè)的應(yīng)急隊(duì)伍,這些人員平常有針對(duì)性地開(kāi)展訓(xùn)練。特別是應(yīng)急救援中運(yùn)用最多的衛(wèi)生、消防、警察等部門的專門性訓(xùn)練進(jìn)行得非常多,包括多部門一起進(jìn)行的綜合性訓(xùn)練;而且經(jīng)費(fèi)保障由聯(lián)邦、州、市幾級(jí)財(cái)政統(tǒng)一保證。我國(guó)的各種應(yīng)急預(yù)案相對(duì)比較完善,但是缺乏職業(yè)的應(yīng)急管理和應(yīng)急救援隊(duì)伍,且與多部門聯(lián)合的綜合性演練還較少,在實(shí)踐中應(yīng)增加演練次數(shù),以提高職業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍的實(shí)戰(zhàn)能力(楊睿等,2010)。同時(shí)加大對(duì)敏感和災(zāi)難多發(fā)區(qū)域或部門相關(guān)專職救援人員的專業(yè)救援技能的培訓(xùn),并將此作為崗前培訓(xùn)的重要內(nèi)容,進(jìn)一步提升突發(fā)事件應(yīng)急管理的專業(yè)水平。
(七)資金投入堅(jiān)持多元機(jī)制、拓寬渠道,進(jìn)一步提高應(yīng)急保障能力
美國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的資金來(lái)源除財(cái)政資金支持外,更多的是把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到了金融、保險(xiǎn)等商業(yè)部門,形成了有效的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享共同體。而目前我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的資金主要來(lái)源于公共財(cái)政,沒(méi)有很好地整合金融、保險(xiǎn)、社會(huì)捐贈(zèng)等社會(huì)資源,對(duì)公共財(cái)政形成巨大壓力,不利于突發(fā)事件應(yīng)急管理工作長(zhǎng)效開(kāi)展。建議在加大財(cái)政稅收支持力度的同時(shí),充分發(fā)揮金融、保險(xiǎn)資金和社會(huì)捐贈(zèng)的砝碼作用,形成資金投入多元化機(jī)制,進(jìn)一步提高突發(fā)事件應(yīng)急管理的保障能力(見(jiàn)表1,下頁(yè))。
1.加大財(cái)政稅收支持力度。第一,實(shí)行應(yīng)急預(yù)算制度,把應(yīng)急管理部門工作運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi),及未來(lái)一個(gè)時(shí)期可能的突發(fā)性支出納入財(cái)政預(yù)算。第二,建立突發(fā)事件應(yīng)急管理財(cái)政專項(xiàng)基金,實(shí)行預(yù)備費(fèi)與單獨(dú)安排資金相結(jié)合,將預(yù)備費(fèi)按3%的上限足額提取,并實(shí)行基金式管理,即當(dāng)年預(yù)備費(fèi)余額原則上不再用于一般性預(yù)算支出,相應(yīng)進(jìn)入專項(xiàng)基金;靈活安排突發(fā)事件預(yù)防與處置保障資金,對(duì)于確定為實(shí)施應(yīng)急管理的工程和災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目,建議賦予政府“特事特辦”的應(yīng)急權(quán)力,不受《招投標(biāo)法》約束,單獨(dú)安排資金,提高政府應(yīng)急行動(dòng)的速度和效果,使因突發(fā)事件所致人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失降至最低限度。第三,運(yùn)用和調(diào)整稅收政策,對(duì)受突發(fā)公共事件影響較大的行業(yè)、企業(yè)和個(gè)人,通過(guò)稅收優(yōu)惠政策增強(qiáng)他們應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的財(cái)力。
表1:突發(fā)事件應(yīng)急管理的資金投入機(jī)制 資金投入堅(jiān)持多元機(jī)制財(cái)政稅收投入實(shí)行應(yīng)急預(yù)算制度
建立突發(fā)事件應(yīng)急管理財(cái)政專項(xiàng)基金
實(shí)行稅收優(yōu)惠政策
金融保險(xiǎn)資金增加災(zāi)后重建的優(yōu)惠信貸投入
實(shí)行減免貸款本息等特殊金融政策
發(fā)揮保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)和人、財(cái)、物機(jī)動(dòng)能力
建立保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金和再保險(xiǎn)機(jī)制
社會(huì)捐贈(zèng)渠道民政部門增加受理社會(huì)捐贈(zèng)透明度
發(fā)揮大型慈善機(jī)構(gòu)作用
規(guī)范專業(yè)的基金會(huì)的運(yùn)作
建立災(zāi)后重建社會(huì)資源協(xié)調(diào)平臺(tái)
2.發(fā)揮金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)功能。第一,中央銀行可以增加突發(fā)事件區(qū)域尤其是受災(zāi)地區(qū)商業(yè)銀行的再貸款額度,支持其增加災(zāi)后重建的信貸投入,為災(zāi)后重建提供生產(chǎn)、生活方面各類優(yōu)惠貸款,鼓勵(lì)災(zāi)后創(chuàng)業(yè)和自助。第二,對(duì)于突發(fā)事件引發(fā)的抵押財(cái)產(chǎn)損失,應(yīng)采取延長(zhǎng)貸款期限、減免本息及罰息、不登記違約記錄等特殊金融政策,切實(shí)減輕受災(zāi)民眾負(fù)擔(dān)。第三,加強(qiáng)保險(xiǎn)企業(yè)與政府應(yīng)急管理等機(jī)構(gòu)的合作,發(fā)揮保險(xiǎn)公司的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)和人、財(cái)、物機(jī)動(dòng)能力,提高全社會(huì)的應(yīng)急管理能力。第四,有針對(duì)性地開(kāi)發(fā)保險(xiǎn)產(chǎn)品,幫助人們獲得保險(xiǎn)保障,降低生產(chǎn)、生活中的風(fēng)險(xiǎn);建立保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金和再保險(xiǎn)機(jī)制,強(qiáng)化保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散,提高巨型災(zāi)害的抵御能力。
3.暢通民間社會(huì)捐贈(zèng)渠道。第一,民政部門作為社會(huì)捐贈(zèng)的機(jī)構(gòu),應(yīng)強(qiáng)化工作職責(zé),增加受理社會(huì)捐贈(zèng)的透明度,以此提高公眾對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)的認(rèn)可度和支持度。第二,充分發(fā)揮包括中國(guó)紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)等在內(nèi)的一些大型慈善機(jī)構(gòu)的作用。第三,規(guī)范專業(yè)的基金會(huì)的運(yùn)作,保證捐贈(zèng)財(cái)物能夠切實(shí)用于最需要的地方。第四,建立災(zāi)后重建社會(huì)資源協(xié)調(diào)平臺(tái),協(xié)調(diào)、匹配應(yīng)急援助項(xiàng)目,搜集和發(fā)布應(yīng)急物質(zhì)需求信息,為社會(huì)捐贈(zèng)和災(zāi)區(qū)需求之間建立一條快速通道,保證災(zāi)民在第一時(shí)間得到有力援助。
(八)法律法規(guī)堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范、健全完善,進(jìn)一步提高應(yīng)急法制水平
1.完善突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法內(nèi)容。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法中增加應(yīng)急管理設(shè)施、設(shè)備的生產(chǎn)、儲(chǔ)存、擺放、配套等應(yīng)當(dāng)具備統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容,以規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)急管理的操作規(guī)程,實(shí)施專業(yè)管理,爭(zhēng)取在突發(fā)事件發(fā)生的第一時(shí)間內(nèi)就能準(zhǔn)確、有效應(yīng)對(duì),將突發(fā)事件帶來(lái)的民眾生命財(cái)產(chǎn)的損失降低到最小程度。
2.通過(guò)立法嚴(yán)格規(guī)范建筑管理,提高建筑抗震設(shè)防能力。2010年2月27日智利發(fā)生里氏8.8級(jí)地震,幾乎相當(dāng)于2010年1月海地太子港地震的500倍,但地震給智利造成的災(zāi)情遠(yuǎn)沒(méi)有海地嚴(yán)重,專家認(rèn)為其中重要原因就是智利有著嚴(yán)格的建筑質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。盡管我國(guó)已于2010年4月1日起實(shí)施《建筑抗震鑒定與加固技術(shù)規(guī)程》,但效力層次較低,強(qiáng)制約束力弱。因此還需盡快完善相關(guān)建筑立法,進(jìn)一步規(guī)范新型建筑設(shè)防標(biāo)準(zhǔn),特別是加強(qiáng)對(duì)建筑抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量的監(jiān)督檢查;要把農(nóng)村建筑抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)納入管理體系;根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有計(jì)劃、有步驟,分期、分批地對(duì)以前沒(méi)有采取抗震措施的建筑進(jìn)行加固改造。
3.完善應(yīng)急教育法律法規(guī),增強(qiáng)全社會(huì)危機(jī)應(yīng)對(duì)意識(shí),提高全社會(huì)整體應(yīng)對(duì)能力和自我救助能力。把應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的教育以及實(shí)踐技能的教育培養(yǎng)市民化、常態(tài)化,對(duì)公眾進(jìn)行有關(guān)災(zāi)難預(yù)防、應(yīng)急措施以及災(zāi)后如何獲得援助等方面的宣傳教育有助于救災(zāi)行動(dòng)。只有當(dāng)公眾愿意同時(shí)也知道如何與救援人員合作時(shí),救災(zāi)行動(dòng)才會(huì)成功。因此,應(yīng)擴(kuò)大突發(fā)事件應(yīng)急計(jì)劃的教育及宣傳范圍,采取進(jìn)校園、進(jìn)基層、進(jìn)社區(qū)的“三進(jìn)”宣傳教育,真正讓廣大民眾入心入腦,提高普通市民在應(yīng)對(duì)災(zāi)害中的自我保護(hù)意識(shí)和自救基本技能。
作  者:陶世祥
出  處:《改革》
單  位:重慶大學(xué)法學(xué)院
經(jīng)濟(jì)類別:公共管理
庫(kù)  別:中經(jīng)評(píng)論子庫(kù)
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