| 中國安全社區(qū)建設(shè)必須觀念更新 |
| 作者 : 金 磊 《科技潮》2007年第一期 | ||
| 人類正進入一個新的不同于傳統(tǒng)“常態(tài)社會”的“風(fēng)險社會”，不僅受到不斷變化的技術(shù)發(fā)展的挑戰(zhàn)，而且也面臨全新的正在增長的系統(tǒng)化風(fēng)險。2005年9月29日通過的《亞洲減少災(zāi)害風(fēng)險北京行動計劃》特別強調(diào)：“構(gòu)建國家和社區(qū)的災(zāi)后恢復(fù)能力是各國政府和社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的一項重要職責(zé)……將減災(zāi)納入到社會經(jīng)濟發(fā)展中，對政府和社區(qū)民眾是一種雙贏戰(zhàn)略。在這方面，一個至關(guān)重要的措施是：把減輕災(zāi)害風(fēng)險的措施和理念，在國家發(fā)展計劃和實施戰(zhàn)略中的各個環(huán)節(jié)上體現(xiàn)出來。” 國際公認的安全社區(qū)概念與標準 安全社區(qū)的概念是1989年世界衛(wèi)生組織(WHO)第一屆事故與傷害預(yù)防大會上首次提出來的。會上通過的《安全社區(qū)宣言》指出：任何人都享有健康和安全的權(quán)利。從此，推廣安全社區(qū)概念就成為WHO在推廣健康和安全方面的一個重點工作，并委托WHO設(shè)在瑞典皇家醫(yī)科大學(xué)的社區(qū)安全推廣協(xié)作中心負責(zé)在全球范圍內(nèi)推廣這一概念。根據(jù)WHO關(guān)于安全社區(qū)的概念，一個安全社區(qū)首先是一個地方社區(qū)，這個地方社區(qū)至少應(yīng)該具備兩個條件：一是制定針對所有居民、環(huán)境和條件的積極的安全預(yù)防方案；二是擁有包括政府、衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)、志愿者組織、企業(yè)和個人共同參與的工作網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)中各個組織之間緊密聯(lián)系，充分運用各自的資源為社區(qū)安全服務(wù)。 國內(nèi)外安全社區(qū)研究和實踐表明，一定時期內(nèi)安全社區(qū)建設(shè)可有效地降低傷害事故發(fā)生率。據(jù)報道，世界上第一個開展安全社區(qū)建設(shè)的瑞典，在傷害預(yù)防計劃實施后不到兩年半即見成效：實施該計劃的社區(qū)內(nèi)交通傷害減少了28％：家居傷害減少了27％；工傷事故減少了28％；學(xué)齡前兒童傷害減少了45％，而相鄰未實施此計劃的社區(qū)，上述傷害現(xiàn)象并未見減少。 在社會突發(fā)事件的管理與處置中，各國地方政府都扮演著一個非常重要的角色。其職能突出體現(xiàn)在突發(fā)事件的先期處置中，因此地方政府無疑成為應(yīng)對各類突發(fā)事件的先期處置主體。而我國相當多的地方政府對防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)不主動、有依賴思想，加之各級政府在應(yīng)急職責(zé)上缺乏明確的劃分，多數(shù)部門做出的規(guī)定過于籠統(tǒng)或有局限性，沒有形成一個從下而上的社區(qū)安全管理體系。這不能說不是我國公共安全與災(zāi)害管理難落實的癥結(jié)。 中國安全社區(qū)建設(shè)應(yīng)樹立的十大理念 理念1： 安全社區(qū)標準應(yīng)該本土化 盡管1989年世界衛(wèi)生組織(WTO)提出的《安全社區(qū)宣言》強調(diào)“任何人都享有健康和安全的權(quán)利”，但標準也必須符合各國國情。 如北京安全社區(qū)建設(shè)必須符合以下八項標準： (1)應(yīng)有一個負責(zé)預(yù)防事故與災(zāi)害的跨部門、跨領(lǐng)域的組織，以強有力的協(xié)調(diào)、組織能力履行社區(qū)內(nèi)的安全減災(zāi)事務(wù)；(2)應(yīng)有一個本社區(qū)中長期安全建設(shè)的目標及計劃，并持續(xù)地推進社區(qū)安全建設(shè)的相關(guān)項目；(3)應(yīng)有一個按社區(qū)內(nèi)外環(huán)境的最大危險性分析的應(yīng)急預(yù)案，它必須是對救助高風(fēng)險人士、高風(fēng)險環(huán)境及本社區(qū)弱勢群體安康的有效方案；(4)應(yīng)形成一個有序的針對事故與災(zāi)害發(fā)生、報告、預(yù)警的社會認可的信息“網(wǎng)絡(luò)”，不僅要體現(xiàn)社區(qū)公眾的知情權(quán)，也要最大限度地保障信息公開對整個城市的安全性負責(zé)；(5)應(yīng)建立社區(qū)不同等級與要素的應(yīng)急預(yù)案，適度地啟動社區(qū)志愿者隊伍；(6)安全社區(qū)還要求社區(qū)100％的家庭應(yīng)制定與社區(qū)總體安全及救援相協(xié)調(diào)的“家庭安全計劃”，社區(qū)與家庭及社區(qū)相關(guān)單位(中小學(xué)校、商業(yè)、小型企業(yè)等)須備有防救災(zāi)的自護器材；(7)應(yīng)針對本社區(qū)安全建設(shè)，提出評估方法及推廣項目，有助于不斷改進每一年度社區(qū)內(nèi)大型的、統(tǒng)一的集體演練計劃；(8)北京安全社區(qū)分為市級與區(qū)級兩類，必須保證北京市級的安全社區(qū)具有參與全市及國際安全社區(qū)交流的能力。 理念2：安全社區(qū)建設(shè)的安全文化普及是關(guān)鍵 安全文化是一個大的概念，其含義十分廣泛，其范疇主要涉及形態(tài)、對象、領(lǐng)域三大體系： 第一，安全文化的形態(tài)體系。從文化的形態(tài)來說，安全文化的范疇包含安全觀念文化、安全行為文化、安全管理文化和安全物態(tài)文化。安全觀念文化是安全文化的精神層，安全行為文化和安全管理文化是安全文化的制度層，安全物態(tài)文化是安全文化的物質(zhì)層。 第二，安全文化的對象體系。文化是針對具體的人來說的，是對某一特定的對象來衡量的。對于不同的對象，所要求的安全文化內(nèi)涵、層次、水平是不同的。例如，城市及社區(qū)管理者的安全文化素質(zhì)強調(diào)的是安全觀念與態(tài)度、安全法規(guī)與管理知識，對其不強調(diào)安全的技能和安全的操作知識。但其應(yīng)該建立的安全觀念有安全第一的哲學(xué)觀、尊重人的生命與健康的情感觀、安全就是效益的經(jīng)濟觀、預(yù)防為主的科學(xué)觀等。不同的對象要求不同的安全文化內(nèi)涵，其具體的知識體系需要通過安全教育的培訓(xùn)來建立。 第三，安全文化的領(lǐng)域體系。從安全文化建設(shè)的空間來講，就有安全文化的領(lǐng)域體系問題，即行業(yè)、地區(qū)、企業(yè)。由于生產(chǎn)方式、作業(yè)特點、人員素質(zhì)、區(qū)域環(huán)境等因素，造成的安全文化內(nèi)涵和特點就只有差異性及典型性。 理念3：借鑒國外先進經(jīng)驗及觀念啟示 杜邦公司是在全球范圍內(nèi)倡導(dǎo)“本公司是世界上最安全的地方”的新理念的著名企業(yè)?；仡櫠虐?00年歷史，前100年的安全記錄是不好的。1802年成立時以生產(chǎn)黑色炸藥為主，發(fā)生了許多事故。最大的事故發(fā)生在1818年，當時杜邦100多名員工有40多名在事故中死亡或受到傷害，企業(yè)面臨破產(chǎn)。杜邦公司從沉淪中崛起后得出一個結(jié)論：安全是公司的核心利益，安全管理是公司事業(yè)的一個組成部分，安全具有壓倒一切的優(yōu)先權(quán)。在其后100年的發(fā)展歷程中，這家公司逐步形成了完整的安全體系，并獲得社會的認同。杜邦所有的成績與它建立的安全文化理念有著密切的聯(lián)系。杜邦安全文化的本質(zhì)就是通過行為人的行為體現(xiàn)對人的尊重，就是人性化管理，體現(xiàn)以人為本。 杜邦的安全文化和安全理念還體現(xiàn)在以下幾個方面：預(yù)防為主，一切事故都是可以預(yù)防的；管理優(yōu)先，要求各級管理層對各自的安全負責(zé)；行為控制，不能容忍任何偏離安全制度和規(guī)范的行為。 對比分析讓我們獲得4點啟示： (1)用“緊急避險，自救互救”代替“一不怕苦，二不怕死”的觀念。“以人為本”一詞源于我國唐代明君李世民，在今天它的含義是要人人珍惜生命，關(guān)愛安康。而過去的“一不怕苦，二不怕死”的口號簡單地套用于“災(zāi)場”極不適用于“以人為本”的城市安全發(fā)展計劃的實行；(2)“安全為了生產(chǎn)”一詞是不符合“以人為本”的安全準則的，從可持續(xù)發(fā)展觀的要求看，應(yīng)強調(diào)生產(chǎn)必須安全，安全是本質(zhì)的，唯有安全才可保障人權(quán)；(3)生產(chǎn)與生活的安全性必須同時弘揚。企業(yè)安全是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，社區(qū)生活安全才能有效地促進并保證生產(chǎn)安全。職業(yè)的安全與否拷問中國未來的擇業(yè)方向，如再不遏止事故，誰還去作高危行業(yè)的員工呢?必須以高度負責(zé)的態(tài)度對待員工工作的安康建設(shè)；(4)各級領(lǐng)導(dǎo)抓應(yīng)急救援管理十分必要，但重在平時的基礎(chǔ)性建設(shè)。日本成功的防災(zāi)管理有一個成功的做法我們應(yīng)借鑒，即“政府防災(zāi)行政”，其含義是一個政府有否此能力是衡量其稱職與否的關(guān)鍵。所以，要求各級政府及社區(qū)管理者要高度重視日常的基礎(chǔ)性防災(zāi)環(huán)節(jié)建設(shè)，不能總承擔(dān)“救火隊”的角色。 理念4：公眾安全文化建設(shè)核心在于考察官員責(zé)任心 某些特重大事故接連發(fā)生，不少的情節(jié)有驚人的相似之處，究其原因不僅有長效安全機制未建立，也有基本的、公正的政府責(zé)任未被明確。一個社區(qū)、一個城市的安全文化建構(gòu)不是自發(fā)產(chǎn)生的，尤其要靠各級管理者意志下的政府行為的推進?，F(xiàn)代的安全文化模式為：“安全文化＝安全意識+安全技能+安全責(zé)任心”?？梢?，其中領(lǐng)導(dǎo)的安全責(zé)任心至關(guān)重要。筆者以為這種責(zé)任心不是空洞的，它應(yīng)是“責(zé)任追究制度”與“安全倫理責(zé)任”的一種具體體現(xiàn)。我們希望，每一位管理者都該思考，面對災(zāi)難，你將“人民的生命安全至上”了嗎? 理念5：要“以人為本”樹立安全GDP及災(zāi)害“國情”的憂患意識 從1949年迄今中國已經(jīng)歷“四次”事故高峰，僅以安全生產(chǎn)為例，迄今雖事故高發(fā)勢頭有所遏制，但仍然問題嚴重，形勢嚴峻。2004年全國GDP達l3．6萬億元，1億元GDP死亡1人；全國人口不算港澳臺13．2億人，1萬居民中死亡1個人；另有70萬人傷殘，加起來每年有近百萬個家庭因為各類事故遭遇不幸。值得關(guān)注的是，由于我國當前的經(jīng)濟增長方式落后，而帶來的高耗能、高污染、高排放、高事故率等諸多嚴重的社會安全問題應(yīng)盡快改觀。全面地看，中國用了世界31％的煤炭、29％的鋼材、8％的石油、45％的水泥，才創(chuàng)造了全世界4％的GDP和如此高的事故災(zāi)害，怎能不具有防災(zāi)減災(zāi)的緊迫感呢? 理念6：安全社區(qū)建設(shè)要科學(xué)界定概念 “安全、環(huán)保、資源”三位一體是城市安全發(fā)展的理想追求。中共中央“十一五”規(guī)劃強調(diào)“堅持節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展”的可持續(xù)之路，指出了安全、環(huán)保、資源三者之間的辯證關(guān)系。同時，城市安全發(fā)展，減災(zāi)比防災(zāi)更全面。雖然從字面上講城市防災(zāi)與減災(zāi)并不影響實質(zhì)的推進，但按照2005年元月第二屆世界減災(zāi)大會的決議，預(yù)防文化的推進中，國際社會認為綜合減災(zāi)更為全面，過分強調(diào)“預(yù)防”往往會忽略抵抗與救援環(huán)節(jié)的力度。而綜合減災(zāi)的內(nèi)容是包括預(yù)測、預(yù)警、預(yù)防、減輕、救援、恢復(fù)等環(huán)節(jié)在內(nèi)的過程。所以，對中國城市公共安全建設(shè)如果用災(zāi)害解讀即應(yīng)解釋為：“城市綜合減災(zāi)”或“城市防災(zāi)減災(zāi)”，切不可去掉或忽略“減災(zāi)”二字。如城市發(fā)展更加重視綜合承載能力，那么從城市公共安全所需要的城市空間講，這個承載能力，不僅指城市要提供正常空間、預(yù)防空間，也要準備好減災(zāi)抗災(zāi)及實施救援的空間，此種理念的確立將對完善城市生命線系統(tǒng)的安全與可靠性，對發(fā)展綜合減災(zāi)意義上的城市應(yīng)急避難場所、城市救災(zāi)儲備庫配置等產(chǎn)生意義。 理念7：城市與社區(qū)安全減災(zāi)建設(shè)中的媒體作用機制 實踐證明，突發(fā)事件中做好媒體的公共關(guān)系，是衡量城市危機管理能力的重要標準。面對“危機四伏”的突發(fā)事件，健全的媒體溝通機制，起到鎮(zhèn)山石的作用，反之不恰當?shù)財U大宣傳會起到不良的作用。在這里完善公共安全信息披露制度很必要，其中尤其應(yīng)把握住事故新聞的傳播原則：(1)第一時間原則。對于某起火災(zāi)最可怕的不是記者搶發(fā)新聞，而是記者搶發(fā)的不是來自國家防災(zāi)主管部門發(fā)布的新聞，造成某些信息失真；(2)堅持滾動發(fā)布的原則，即通過不斷發(fā)布及時糾正不準確的信息；(3)真實性原則，災(zāi)變事態(tài)不會因報道而“縮小”，網(wǎng)絡(luò)時代哪有不透風(fēng)的墻；(4)保持口徑一致及其科學(xué)性，萬不可造成輿論危機；(5)要研究突發(fā)事件新聞媒體的溝通機制就要對公眾情緒和心理監(jiān)測機制、系統(tǒng)內(nèi)部溝通機制、媒體選擇和互動機制、事件傳播的評估機制等綜合研究。 理念8：“7．28”唐山大地震30周年留下的啟示 前事不忘，后世之師。公眾不可缺少公共安全的危機意識，更要“傷后知痛”?，F(xiàn)在很多事故災(zāi)害都能直接轉(zhuǎn)化為公共安全問題，使公眾常在與之無關(guān)的情況下受到傷害，不少情況下傳統(tǒng)的安全理念已經(jīng)無法得出答案。與許多國家不同，時至今日，中國還沒有全國的“災(zāi)難紀念日”。是不是中國的災(zāi)害不嚴重，是不是我們沒有最悲哀的日子？當然不是。20世紀90年代聯(lián)合國“國際減災(zāi)十年”報告確定的30種典型災(zāi)害，在中國都可找到，除地震頻次多，中國事故災(zāi)害發(fā)生率遠遠高出鄰國日本， 20世紀中國的地震致災(zāi)死亡人數(shù)占到全球第一位。為了我們不該忘記的歷史 “創(chuàng)痛”，建議應(yīng)設(shè)立全國“防災(zāi)減災(zāi)日”。其中除政府應(yīng)進一步強化安全管理及安全法制建設(shè)外，持久性的公眾安全文化教育勢在必行。為此，應(yīng)有目的、有計劃的在公眾中開展安全文化教育，使突發(fā)事件的危機應(yīng)對意識及能力成為國民之必需。 理念9：絕不能躺在應(yīng)急預(yù)案上等事故 2003年“非典”迄今，國務(wù)院頒布了省市應(yīng)急預(yù)案編制大綱及各部委的分災(zāi)種應(yīng)急預(yù)案，全國大中小城市也編制了不同水準的應(yīng)急預(yù)案，城市應(yīng)急預(yù)案也促進了不少高風(fēng)險企業(yè)對應(yīng)急預(yù)案的修訂。但現(xiàn)實中有不少事故，雖然能夠較快啟動應(yīng)急預(yù)案，減少了損失，可也讓城市付出了一定的代價。如2005年5月17日江蘇省南通市某化工廠發(fā)生氯氣泄漏事故，雖由于處置及時，沒有造成人員傷亡，但搶險救援付出高額代價。建立應(yīng)急預(yù)案并不能代替事故預(yù)防工作。當事故災(zāi)害發(fā)生后，任何搶險都要冒極大的風(fēng)險，再完善的應(yīng)急救援預(yù)案只能降低風(fēng)險，但不能避免風(fēng)險，重在平時監(jiān)控，不可躺在應(yīng)急預(yù)案上等事故的發(fā)生。 理念10：安全減災(zāi)應(yīng)關(guān)注的“三個不等式” (1)應(yīng)急管理機制健全不等于能發(fā)揮職能作用。抓安全減災(zāi)、組建應(yīng)急管理機構(gòu)相對容易，但要真正發(fā)揮職能卻要下大功夫，因為現(xiàn)實中常有這種怪事：組織健全，無計劃，無行動；某些人員在局部用力，但由于缺乏計劃，職能工作不到點上；或是職能部門忙，但相關(guān)部門缺少配合。 (2)過去沒出事故不等于不存在問題，探索未知災(zāi)害的思想基本上未予以落實。一方面每年已成習(xí)慣的“活動式”的安全檢查難發(fā)現(xiàn)問題，另一方面基層也不愿匯報問題，事故隱患在“不識廬山真面目”中釀成災(zāi)難，防微杜漸十分必要。 (3)應(yīng)用高新技術(shù)并不等于就獲得了高保險度。由于安全減災(zāi)及其信息化技術(shù)的引入，依賴于技術(shù)含量提高的思想占上風(fēng)，但同時也會產(chǎn)生松懈情緒?，F(xiàn)實災(zāi)變至少有80％禍端產(chǎn)生于人為，所以防止人為失誤、提高可靠性管理已成為關(guān)鍵?！?br>鏈接：WHO認可的安全社區(qū) 六大標準 ①須成立一個負責(zé)預(yù)防事故與傷患發(fā)生的跨部門、跨領(lǐng)域的組織,以友好合作的方式履行區(qū)內(nèi)的社區(qū)安全推廣事宜。 ②須有長期目標，并持續(xù)地執(zhí)行各項安全社區(qū)推廣項目，這些項目還應(yīng)當針對不同的年齡、性別、環(huán)境及條件來設(shè)計、推行。 ③須有針對高風(fēng)險人士、高風(fēng)險環(huán)境及弱勢群體的安全與健康問題的特別方案。 ④須建立事故與災(zāi)害發(fā)生頻率和成因的制度及信息制度。 ⑤須設(shè)立評價辦法來評估項目推廣的過程和成效。 ⑥積極參與本地及國際安全社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)驗交流。 | ||
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