國有土地上房屋征收與補償條例
中華人民共和國國務院令
第590號
《國有土地上房屋征收與補償條例》已經(jīng)
總 理 溫家寶
二○一一年一月二十一日
第一章 總則
第一條為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例。
【豪才律師】 本條規(guī)定了立法宗旨。
新條例的制定依據(jù)是《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法〉的決定》及《立法法》的相關(guān)規(guī)定。《城市房屋拆遷管理條例》被依法廢止，本條較舊條例有如下重大轉(zhuǎn)變：
一、將《拆遷條例》第一條中“加強對城市房屋拆遷的管理”改為“規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動”，從強化行政管理到規(guī)范行政行為，充分體現(xiàn)了立法者執(zhí)政理念的重大轉(zhuǎn)變，說明規(guī)范公權(quán)和保障私權(quán)的法治理念在不斷強化，更注重工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)與保護被征收人合法權(quán)益之間的統(tǒng)籌兼顧，使公共利益和私人利益得到更好的協(xié)調(diào)與平衡。
二、增加了“維護公共利益”，這與《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定是一致的，并體現(xiàn)我國《憲法》中公民財產(chǎn)權(quán)利應受保護的重要理念，即只有為了維護公共利益，才能對公民私有房屋進行征收。
三、是將《拆遷條例》第一條中的“拆遷當事人”修改為“被征收房屋所有權(quán)人”，明確了征收過程中的當事人，即政府及房屋所有權(quán)人雙方。除這兩方外，其他不再為征收當事人（例如：房屋承租人），對其合法權(quán)益保護的問題，不屬于本條例解決的范圍。
四、刪除了《拆遷條例》第一條中的“保障建設(shè)項目順利進行”的表述，將征收房屋與征收后的建設(shè)分開，更加注重解決征收補償問題，有利于緩和與化解矛盾。
第二條為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補償。
【豪才律師】 本條規(guī)定了適用范圍。
與《拆遷條例》第二條相比較，新條例有了很大的變化：
一是進一步強調(diào)了征收目的是為公共利益，對于非公共利益的商業(yè)拆遷，排除在該條例的調(diào)整范圍之外。非公共利益的商業(yè)拆遷，將由雙方通過平等協(xié)商的途徑來實現(xiàn)，充分保護了公民的私有權(quán)。
二是將適用的區(qū)域范圍擴大，《拆遷條例》的適用范圍是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋，對城市規(guī)劃區(qū)外國有土地上實施房屋拆遷，是參照《拆遷條例》執(zhí)行的，這就導致了同為國有土地上的房屋的拆遷安置補償制度存在較大差異。而此次將城市規(guī)劃區(qū)外的國有土地上的房屋征收一并納入了新條例的范圍，明確規(guī)定為國有土地上的房屋，從立法上更加體現(xiàn)了公平補償原則，便于化解過去經(jīng)常出現(xiàn)的因拆遷補償標準不一致而產(chǎn)生的訴訟糾紛及上訪事件。
應當注意本條例所調(diào)整的范圍僅限于國有土地房屋征收補償，對集體土地征收補償由《中華人民共和國土地管理法》予以調(diào)整，不適用本條例。
第三條房屋征收與補償應當遵循決策民主、程序正當、結(jié)果公開的原則。
【豪才律師】 本條規(guī)定的是房屋征收與補償?shù)脑瓌t
該條例中房屋征收與補償原則的規(guī)定是民主法治國家的重要體現(xiàn)，程序公正是制度有效實施的保障，整個條例也正是通過程序的完善，從而保障了征收與補償?shù)挠行蜻M行。民主決策、結(jié)果公開，將整個征收的程序公開、透明，實現(xiàn)公民知情權(quán)和參與權(quán)，實現(xiàn)防治腐敗公平征收。因此新條例中公民在房屋征收與補償?shù)母鱾€環(huán)節(jié)都享有知情權(quán)和參與權(quán)，具體體現(xiàn)在規(guī)劃階段、征收方案的制定階段、房屋征收的確定階段、簽訂補償協(xié)議階段等。
第四條市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。
市、縣級人民政府有關(guān)部門應當依照本條例的規(guī)定和本級人民政府規(guī)定的職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。
【豪才律師】 此條主要闡述征收決定主體及公共利益范圍兩方面內(nèi)容：
一、作出征收決定主體的問題。新條例明確規(guī)定為市、縣人民政府，把省人民政府排除在外。這一點與《土地管理法》的規(guī)定是有區(qū)別的。
二、關(guān)于公共利益范圍問題。在表述方式上首先對公共利益作了總體限制，即只能是為保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等。之后分別列舉了五種具體情形，國家機關(guān)辦公用房沒有列入公共利益范圍，政府辦公用房將通過談判、協(xié)商的方式完成，事實上是收縮了政府自身的權(quán)利。在兜底條款部分明確了只有法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益。
第五條房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償?shù)木唧w工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的。
房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內(nèi)實施的房屋征收與補償行為負責監(jiān)督，并對其行為后果承擔法律責任。
【豪才律師】 本條規(guī)定了房屋征收實施單位及其法律責任。
房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位承擔具體工作，也可以自行承擔征收補償?shù)木唧w工作，但房屋征收實施單位需不以營利為目的。就目前的拆遷公司領(lǐng)取的是企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，且在拆遷中都有較強的營利性，不符合新條例所規(guī)定的條件。
本條第二款規(guī)定了房屋征收實施單位行為后果的法律責任承擔問題。若房屋征收實施單位在委托的范圍內(nèi)實施的行為，其法律責任的承擔沒有爭議。但若房屋征收實施單位超越委托范圍實施的行為，其法律責任如何承擔本條沒有明確規(guī)定。筆者認為，按照相關(guān)行政法律規(guī)定及民法原理，應由房屋征收實施單位承擔責任，但作為具有監(jiān)管職責的房屋征收部門是否應當依據(jù)過錯原則承擔相應的賠償責任有待相關(guān)立法進一步明確。
第六條上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋征收與補償工作的監(jiān)督。
國務院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應當會同同級財政、國土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門，加強對房屋征收與補償實施工作的指導。
【豪才律師】 本條規(guī)定的是政府征收工作的縱向監(jiān)督與行業(yè)主管部門的橫向指導。
征收主體為市、縣級人民政府，既是征收補償?shù)膶嵤┲黧w，又是征收補償?shù)墓芾碚?。具體實施監(jiān)督的部門從過去的拆遷行政管理部門改為上級政府，由行政機關(guān)內(nèi)部進行層級監(jiān)督，加大對其監(jiān)督力度。而且，為保障市、縣級人民政府正確履行征收補償職責，各相關(guān)行業(yè)主管部門相結(jié)合，加強業(yè)務指導，確保房屋征收與補償實施工作的順利進行。
第七條任何組織和個人對違反本條例規(guī)定的行為，都有權(quán)向有關(guān)人民政府、房屋征收部門和其他有關(guān)部門舉報。接到舉報的有關(guān)人民政府、房屋征收部門和其他有關(guān)部門對舉報應當及時核實、處理。
監(jiān)察機關(guān)應當加強對參與房屋征收與補償工作的政府和有關(guān)部門或者單位及其工作人員的監(jiān)察。
【豪才律師】 本條規(guī)定的是社會監(jiān)督及專門行政監(jiān)督。
舉報制度是新條例的一大亮點，房屋征收補償關(guān)系社會公眾利益，為了更好的確保社會的和諧穩(wěn)定，新條例增加了社會監(jiān)督的內(nèi)容，監(jiān)督主體不僅包括被征收房屋所有權(quán)人、相關(guān)利害關(guān)系人，還包括其他發(fā)現(xiàn)問題的公民，有利于及時的發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。不僅是上級人民政府具有監(jiān)督職責，而且行政監(jiān)察機關(guān)也具有監(jiān)督職責，所監(jiān)督的對象為參與房屋征收補償?shù)恼畽C關(guān)、部門及相關(guān)單位，包括房屋征收實施單位及其工作人員也是行政監(jiān)察的對象。
第二章 征收決定
第八條為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：
（一）國防和外交的需要；
（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；
（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；
（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要；
（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；
（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。
【豪才律師】 本條規(guī)定的是征收決定主體及公共利益范圍。
一、新條例明確規(guī)定市、縣人民政府是作出征收決定的主體，把省人民政府排除在外。這一點與《土地管理法》規(guī)定省級人民政府享有土地征收決定權(quán)是有區(qū)別的。筆者認為，上級人民政府是房屋征收補償?shù)谋O(jiān)督單位，如果將省級人民政府作為征收決定主體，監(jiān)督單位和行政復議單位只能為國務院，不便于行政管理。
二、新條例首先對公共利益分別列舉了五種具體情形，意見稿中將國家機關(guān)辦公用房作為公共利益征收的情形，在最終條例中刪除了該情形，而增加了外交需要的征收情形。這是公共利益與個人權(quán)利的博弈中個人權(quán)利取得的重要進步。但是本條第六款中對公共利益作出的兜底條款，不排除以國家機關(guān)辦公用房作為公共利益的其他情形征收的可能性。
另外應注意條例實施后，避免以舊城改造名義征收而用于商業(yè)利益的開發(fā)，損害被征收人的權(quán)益。
第九條依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設(shè)活動，應當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應當納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。
制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，應當廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學論證。
【豪才律師】 本條規(guī)定的是征收與規(guī)劃的關(guān)系及規(guī)劃的制定方式。
新條例規(guī)定了房屋征收應當符合各項規(guī)劃，并且增加規(guī)定了規(guī)劃應當廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學論證，這些規(guī)定都說明了國家意識到了為 “公共利益”進行房屋征收應當首先規(guī)范規(guī)劃程序，并且在制定規(guī)劃時注重公共利益的保障。就像荷蘭的制度中，房屋征收僅僅是技術(shù)問題，分區(qū)規(guī)劃的制定和變更才是制度的關(guān)鍵。筆者建議作為條例上位法的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在以后的立法中對此能予以更加明確具體的規(guī)定。
第十條房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。
市、縣級人民政府應當組織有關(guān)部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。
【豪才律師】 本條規(guī)定的是征收補償方案的制定程序。
征收補償方案的制定程序是由征收部門擬定補償方案，政府論證并公開征求意見，是決策民主原則的體現(xiàn)。為了充分保證被征收房屋所有人的利益，給群眾充分表達對補償方案的意見的機會，征求意見的時間不少于30日。對于政府論證建議應當為包括房地產(chǎn)估價師、律師、法學專家等在內(nèi)的專家論證。對于征求意見的形式，條例沒有做規(guī)定，亦說明形式可以多種多樣，各地可根據(jù)自己的特點，采用不同的形式，例如書面意見、座談會等形式。
第十一條市、縣級人民政府應當將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布。
因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。
【豪才律師】 本條規(guī)定的是對征求意見的處理及舊城改造的特別規(guī)定。
征求意見的處理包括兩個方面：一是要公布征求意見的情況，二是要公布對公眾意見采納的情況。
關(guān)于舊城改造的問題在立法過程中爭議很大，第一次征求意見時，草案規(guī)定了90%以上被征收人同意進行危舊房改造的，縣級以上地方政府方可作出房屋征收決定；未達到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。對于補償方案的通過亦作出了限定，因危舊房改造的需要征收房屋的，補償方案在報縣級以上地方政府批準前，還應當征得三分之二以上被征收人的同意。在第二次征求意見時，上述規(guī)定被刪除。目前條例采取了折中方案，條例中的“多數(shù)人”應理解為過半數(shù)以上的人，即簡單多數(shù)。其合理之處在于，如果要征收100戶的房屋，只要有51戶有不同意見，就要組織聽證會，而且要修改方案，便于實際操作，能切實有效的保護廣大被征收房屋所有權(quán)人的利益。另外，根據(jù)聽證會情況修改后的新方案是否要再次公布，如果仍有人提出異議能否再對于新方案組織聽證？筆者以為只要符合多數(shù)被征收人認為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府還應當組織聽證會并公布修改后的方案。建議組織的的聽證會中公眾代表應當有專業(yè)知識的房地產(chǎn)估價師、律師、法學專家等。
第十二條市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關(guān)規(guī)定進行社會穩(wěn)定風險評估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應當經(jīng)政府常務會議討論決定。
作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ?。
【豪才律師】 本條規(guī)定的是房屋征收的決定程序及相關(guān)條件。
一、以往某些市、縣在拆遷過程中采取了社會穩(wěn)定風險評估制度，取得了良好的成效，因此立法者在條例中明確規(guī)定了社會穩(wěn)定風險評估制度，將其作為房屋征收過程中的 “剛性門檻”。該制度如能貫徹落實運用，房屋征收過程中的大量矛盾糾紛將被化解在基層萌芽狀態(tài)，會避免群體性上訪事件的發(fā)生。
二、筆者認為根據(jù)本條及上述相關(guān)條文的規(guī)定，只有當征收項目同時具備：屬于因公共利益需要而實施的項目；符合各項規(guī)劃；經(jīng)過公開征求意見（聽證）的征收補償方案；有風險評估報告；專戶存儲、?？顚Ｓ?、足額到位的補償資金證明五個條件時，才能進入審查決定程序，缺少其中任何一項的，均不得作出房屋征收決定。
三、為了更好的保障公眾利益，本條進一步規(guī)定了房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應當經(jīng)政府常務會議討論決定。但“被征收人數(shù)量較多”應當是一個難以把握的問題，可由市、縣級人民政府根據(jù)實際情況確定，但應形成一種制度，不得臨時調(diào)整。
四、在以往的實踐中，拆遷補償款大部分來源于建設(shè)單位而不是政府，現(xiàn)在補償費用應當在作出征收決定之前足額到位，專戶存儲、?？顚Ｓ茫玫谋Ｕ狭吮徽魇杖说臋?quán)益。
第十三條市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應當及時公告。公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權(quán)利等事項。
市、縣級人民政府及房屋征收部門應當做好房屋征收與補償?shù)男麄?、解釋工作?/font>
房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回。
【豪才律師】本條規(guī)定的是征收決定的公告、宣傳解釋及土地使用權(quán)問題。
一、及時公告的“及時”如何理解，筆者以為在實際操作中，如無特殊情況，作出決定之日即應公布。
二、公告的內(nèi)容應當載明征收補償方案和被征收人的救濟途徑。三、因為我國實行房與地分別管理制度，即由房屋管理部門和土地管理部門分別管理，因此房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回，房屋所有權(quán)證與國有土地使用權(quán)證都應當予以注銷。但應當注意的是國有土地使用權(quán)收回時是無需另行支付補償，房屋征收補償款中已經(jīng)包含了該部分。
第十四條被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。
【豪才律師】 本條規(guī)定的是被征收人的救濟途徑。
與以往《城市房屋拆遷管理條例》相比較，原拆遷條例中，拆遷許可證由拆遷管理部門核發(fā)，相關(guān)爭議也由拆遷管理部門裁決，政府部門既是運動員也是裁判員。對裁決雖然可以起訴，但行政案在審理中往往對核心爭議的補償問題不作實質(zhì)審查，而且訴訟期間不停止拆遷執(zhí)行，導致司法救濟流于形式。
以往拆遷公告是不可訴的，新的征收條例將征收決定引入司法審查的范圍之一是新的亮點，突破了只能對補償、安置提起復議或訴訟的局限。該規(guī)定將被征收人行使權(quán)利救濟的時間提前，并且擴大了被征收人權(quán)利范圍，不僅可訴補償糾紛，更可以從根本上訴其房屋能否予以征收。所有該條規(guī)定一方面體現(xiàn)了對征收決定從司法層面的監(jiān)督，另一方面，可以理解為立法機關(guān)對被征收人的合法權(quán)益的尊重。
值得注意的是，原征收草案中規(guī)定，與房屋征收決定有關(guān)的利害關(guān)系人對征收決定不服的可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。原拆遷條例中利害關(guān)系人，如承租人也享有訴權(quán)，而實施的征收條例中僅僅被征收人享有該項權(quán)利，將與房屋征收決定有關(guān)的利害關(guān)系人予以刪除。豪才律師結(jié)合新條例的立法宗旨，認為征收的對象是物權(quán)，而類似租賃權(quán)等不屬于物權(quán)范圍的，無法據(jù)此享有訴權(quán)。
第十五條房屋征收部門應當對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應當予以配合。調(diào)查結(jié)果應當在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。
【豪才律師】本條規(guī)定的是房屋調(diào)查登記。
對被征收房屋及相關(guān)情況進行調(diào)查登記，是條例新設(shè)立的程序，實際征收中，被征收房屋的權(quán)屬問題往往十分復雜，極易引起爭奪房屋所有權(quán)的民事糾紛，舊城區(qū)、棚戶區(qū)尤甚嚴重。我們曾經(jīng)就濟南市的某些拆遷項目，為相關(guān)政府部門做過被拆遷情況的詳細調(diào)查，這種調(diào)查在很大程度上避免了拆遷中的疑難問題，能更好的保障以后拆遷工作的順利進行。對被征收人拒不配合的，新條例并未規(guī)定如何處理，筆者認為房屋征收部門可以根據(jù)原始檔案資料等進行登記并公布。
第十六條房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規(guī)定實施的，不予補償。
房屋征收部門應當將前款所列事項書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停辦理相關(guān)手續(xù)的書面通知應當載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年。
【豪才律師】本條規(guī)定的是征收決定公布后的禁止性事項。
筆者認為：
一、在第一款中“房屋征收范圍確定后”是指房屋征收決定做出并公告之后。
二、“違反規(guī)定實施的，不予補償”是指對于那些被征收人試圖通過擴建、改進、改變房屋用途等方式獲取的違法利益是不予保護的，不應當獲得額外的補償。
三、規(guī)定“暫停期限最長不得超過1年”是防止馬拉松式的征收搬遷。
第三章 補償
第十七條作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：
（一）被征收房屋價值的補償；
?。ǘ┮蛘魇辗课菰斐傻陌徇w、臨時安置的補償；
（三）因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。
市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵。
【豪才律師】本條規(guī)定的是補償項目及獎勵補助機制。
本條共規(guī)定了4類6種征收補償款，分別為：1價值補償款，2搬遷費，3安置費，4停產(chǎn)停業(yè)損失補償，5補助費，6獎勵費。
這6種征收補償款和第十八條規(guī)定的“住房保障”共同構(gòu)成了新拆遷條例規(guī)定的補償方面的全部內(nèi)容。
結(jié)合二十三條，從補償范圍來看與原拆遷條例大致相同，但在停業(yè)停產(chǎn)的補償力度上有了明顯提高。也明確要求制定對被征收人的獎勵機制，有利于維護被征收人的合法利益。
第十八條征收個人住宅，被征收人符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當優(yōu)先給予住房保障。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。
【豪才律師】本條規(guī)定的是對困難戶的安置問題。
專條規(guī)定困難戶的安置問題，并且將該條提升至重要位置，彰顯了立法機關(guān)對弱勢群體的關(guān)注，同時也體現(xiàn)了物權(quán)法中征收個人住宅應當保障居住條件的精神。
第十九條對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定。
對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)申請復核評估。對復核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定。
房屋征收評估辦法由國務院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門制定，制定過程中，應當向社會公開征求意見。
【豪才律師】 本條規(guī)定的是評估標準及異議的處置及評估辦法的制定。
評估被征收房屋適用市場價原則是新條例的一大亮點，即評估機構(gòu)應當按征收決定公告之日的類似房屋的市場價進行評估。
評估結(jié)果的異議處理程序一是先申請復核，復核結(jié)果有異議的可申請鑒定。筆者認為享有此權(quán)利的主體不僅包括被征收人，也包括房屋征收部門。
關(guān)于房屋征收評估具體辦法，則授權(quán)國務院城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門制定，但是需公開征求意見。
第二十條房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。
房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)應當獨立、客觀、公正地開展房屋征收評估工作，任何單位和個人不得干預。
【豪才律師】本條規(guī)定的是評估機構(gòu)的產(chǎn)生辦法及其工作原則。
一、制定評估機構(gòu)選定規(guī)則，是程序正當?shù)捏w現(xiàn)。該條確定的選定評估機構(gòu)的原則，屬于新條例的一大亮點。此條同時也明確了選定的行使順序，先由被征收人協(xié)商決定，協(xié)商不成通過多數(shù)決定，隨機選定決定。這樣做既保證了被征收人充分行使選擇權(quán)，協(xié)商選定評估機構(gòu)維護自己的利益，又避免了久議不決，影響征收進度的弊端，通過多數(shù)、隨機及時、公正的產(chǎn)生評估機構(gòu)。
二、，新條例明確了獨立、客觀、公正的評估機構(gòu)的工作原則。由于新條例確定了市場價的評估方法，比之《拆遷條例》中的拆遷評估，評估機構(gòu)的權(quán)限更大。因此，確保評估機構(gòu)獨立、客觀、公正的行使權(quán)力是十分必要的。
三、具體的評估機構(gòu)產(chǎn)生辦法由省級人民政府予以規(guī)定，這樣規(guī)定在很大程度上規(guī)避了市、縣等地方政府因拆遷涉及地方利益而作出對其有利的規(guī)定，從而導致地區(qū)之間差別太大的問題。
第二十一條被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。
被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，市、縣級人民政府應當提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，并與被征收人計算、結(jié)清被征收房屋價值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值的差價。
因舊城區(qū)改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋。
【豪才律師】本條規(guī)定的是補償安置方式及舊城改造產(chǎn)權(quán)調(diào)換的特別規(guī)定。
一、本條與《拆遷條例》內(nèi)容相比較，繼續(xù)沿用了貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種安置補償方案。對于選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，明確政府應與被征收人計算、結(jié)清調(diào)換房與征收房之間的差價。
二、對于舊城改造，涉及個人住宅的，實行原地段或就進地段安置的原則。因此，征收部門在制定補償方案時，就應當提供原地段或就近地段的安置房源。
第二十二條因征收房屋造成搬遷的，房屋征收部門應當向被征收人支付搬遷費；選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋交付前，房屋征收部門應當向被征收人支付臨時安置費或者提供周轉(zhuǎn)用房。
【豪才律師】本條規(guī)定的是搬遷費、安置費和周轉(zhuǎn)房。
與《拆遷條例》相比較，有以下不同：
一、搬遷費只支付給被征收人（即房屋所有權(quán)人），不再向承租人支付。筆者認為房屋承租人因房屋征收而被迫提前終止租賃協(xié)議、騰出房屋，其就補償事宜，可與被征收人協(xié)商解決，相應補償費用由被征收人從搬遷費中給付。
二、搬遷費、安置費的支付標準仍未明確。具體制定辦法，參考條例全文分析（第四條第一款），在沒有上級政府新規(guī)定的情況下，應由市、縣政府制定。
第二十三條對因征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的補償，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。
【豪才律師】本條規(guī)定的是對于停產(chǎn)停業(yè)損失補償?shù)囊?guī)定。
在《拆遷條例》中對于停產(chǎn)停業(yè)損失補償?shù)囊?guī)定，主要存在兩個問題：一是未確定停產(chǎn)停業(yè)損失的計算方法，二是表述為“適當補償”。本條亦未明確補償?shù)臉藴剩且?guī)定了由省、自治區(qū)、直轄市制定衡量停產(chǎn)停業(yè)的損失標準的具體辦法。筆者認為，實際操作中，由于各行業(yè)性質(zhì)不同，利潤點也各不相同，政府僅用統(tǒng)一的衡量標準進行補償易造成不公平。筆者建議在制定標準的同時引入對停產(chǎn)停業(yè)損失的評估制度，力求做到公平補償。
另外，用于被征收房屋經(jīng)營可能是房屋所有人，也可能是房屋承租人。如出現(xiàn)因征收行為給房屋的承租人造成停產(chǎn)停業(yè)損失時，根據(jù)本條的規(guī)定，似乎承租人也可以得到相應補償。但是本條例明確規(guī)定了承租人不是房屋征收的當事人，因此如因停產(chǎn)停業(yè)給承租人造成損失，承租人是否能得到相應補償，我們建議省、自治區(qū)、直轄市制定具體辦法時能夠予以重視，以免在實際操作中引起不必要的糾紛。
第二十四條市、縣級人民政府及其有關(guān)部門應當依法加強對建設(shè)活動的監(jiān)督管理，對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進行建設(shè)的，依法予以處理。
市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。
【豪才律師】本條規(guī)定的是違法建筑不予補償原則。
一、第一款中對于在征收范圍內(nèi)的違法建筑，無論其是在征收決定公告前，還是征收決定公告后形成的，均應由同一部門依法查處，并可由市、縣人民政府依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第68條的規(guī)定，責成有關(guān)部門強制拆除。
二、第二款的規(guī)定，增加了征收決定前，對未登記建筑進行調(diào)查、認定和處理的的程序，屬于新條例的亮點之一。通過細化的審查和認定，更加細致全面的保護公民合法的私有財產(chǎn)，體現(xiàn)了憲法保護公民合法私有財產(chǎn)的精神。
第二十五條房屋征收部門與被征收人依照本條例的規(guī)定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協(xié)議。
補償協(xié)議訂立后，一方當事人不履行補償協(xié)議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。
【豪才律師】本條規(guī)定的是征收補償協(xié)議的主要內(nèi)容及不履行協(xié)議所采取的救濟途徑。
適用該條款可以結(jié)合本條例第十一條，第十二條、第十三條、第十七條規(guī)定的內(nèi)容確定補償協(xié)議應具備的主要內(nèi)容。以往《拆遷條例》未能明確，新條例對此作出明確規(guī)定，有利于保護被征收人。但需要注意的是，補償協(xié)議中所涉及的項目中有部分是共性項目，如補償金額；有部分則要根據(jù)被征收人的不同情況而定，如停產(chǎn)停業(yè)損失。 第二款的規(guī)定與《拆遷條例》相比較，首先，不再使用“拆遷人”概念，轉(zhuǎn)而使用“當事人”的稱呼，少了以往的行政色彩，體現(xiàn)了合同的平等、公平原則，還原了合同的本色。其次，刪除了訴訟中拆遷人可以依法申請先予執(zhí)行的規(guī)定，確定了“先補償后搬遷”的原則。再次，作為征收補償?shù)膮f(xié)議雙方均可通過訴訟途徑維護合法權(quán)益，而將《拆遷條例》中申請仲裁刪除，只規(guī)定了向法院起訴一種救濟途徑。
需要注意的是，房屋的承租人因房屋征收而產(chǎn)生損失的，房屋承租人能否作為訴訟主體提起訴訟，條例中沒有規(guī)定，其合法權(quán)益又如何予以保障？
第二十六條房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達不成補償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。
補償決定應當公平，包括本條例第二十五條第一款規(guī)定的有關(guān)補償協(xié)議的事項。
被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。
【豪才律師】本條規(guī)定的是補償決定適用的情形、程序、內(nèi)容及其救濟途徑。
實踐中關(guān)于以補償標準低為由達不成補償協(xié)議的情況居多，當然也存在產(chǎn)權(quán)人不明確，比如共有人聯(lián)系不到，或者被征收房屋屬于遺產(chǎn)未析產(chǎn)、離婚財產(chǎn)未分割明確的情況等等，不能因此而導致長期無法征收，從而損害了公共利益，因此制定了本條。
關(guān)于補償決定的程序，由征收部門申報，由市、縣級人民政府按照征收補償方案作出決定并公告。也就是說征收補償方案中已載明簽約期限，如果與被征收人經(jīng)過協(xié)商，超過簽約期限仍無法達成協(xié)議，則征收部門報請政府有權(quán)做出補償決定。即使被征收人不同意征收，房屋同樣會被征收。筆者建議，市、縣人民政府在收到征收部門的申請報告后，應當充分聽取被征收人的意見，查明被征人拒不簽約的原因，必要時可采取聽證會的方式聽取各方的意見，以避免地方政府部門濫用征收權(quán)利，造成以往的暴力拆遷現(xiàn)象。
關(guān)于補償決定的內(nèi)容應當明確具體，應包括補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項。
關(guān)于補償決定的救濟途徑，明確了被征收人可申請行政復議或提起行政訴訟?！?/font>
筆者建議：被征收房屋是租賃房屋，且租賃雙方未解除租賃關(guān)系的，市、縣級人民政府在作出補償決定時，應將承租人列為第三人。
第二十七條實施房屋征收應當先補償、后搬遷。
作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后，被征收人應當在補償協(xié)議約定或者補償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。
任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動。
【豪才律師】本條規(guī)定的是“先補后搬”的方式、被征收人搬遷的義務及禁止野蠻搬遷等規(guī)定。
兩次征求意見稿中都沒有明確規(guī)定“先補償、后搬遷”原則，條例中明確后意味著無論是自愿搬遷還是強執(zhí)搬遷，其前提都是必須補償?shù)轿弧?
政府的政策文件中一直三令五申，要求不得強拆、暴拆，但現(xiàn)實中發(fā)生斷水、斷電后及其他強制措施的強拆事件仍比比皆是，都是因為執(zhí)法有偏差所致。第三十一條規(guī)定對此作出了救濟措施，作為被征收人可以要求追究相關(guān)人員的法律責任。
新條例將建設(shè)單位排除在搬遷之外，一方面為杜絕違規(guī)操作的情況，另一方面也體現(xiàn)房屋征收的非營利性。
第二十八條被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。
強制執(zhí)行申請書應當附具補償金額和專戶存儲賬號、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點和面積等材料。
【豪才律師】本條規(guī)定的是司法強制執(zhí)行問題。
全國人大常委會辦公廳2009年8月向社會公開征求意見的《行政強制法（草案）（第三次審議稿）》第十三條規(guī)定，行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定。本條例是行政法規(guī)，不宜再設(shè)定行政強制執(zhí)行，因此予以取消。雖然不一定能普遍解決現(xiàn)實中野蠻拆遷問題，但對杜絕地方政府濫用行政權(quán)利違法拆遷，保護被征收人的合法權(quán)益仍有很大的進步意義。與《拆遷條例》相比有以下變化：
一、申請強制拆遷的時間由仲裁裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，變更為補償決定規(guī)定的期限不搬遷，并且在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者不提起行政訴訟，方可申請強制執(zhí)行。若被征收人申請行政復議或提起行政訴訟的，則應在復議訴訟程序終結(jié)后，方可申請強制執(zhí)行。這種改變大大延長了被征收人權(quán)利救濟的時間。
二、強制執(zhí)行申請人由房屋拆遷管理部門變更為市、縣級人民政府。
三、本條例明確規(guī)定了強制執(zhí)行申請時應當附帶的各種材料。增加了申請人的義務，能更好的保障被征收人的合法權(quán)益。
第二十九條房屋征收部門應當依法建立房屋征收補償檔案，并將分戶補償情況在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。
審計機關(guān)應當加強對征收補償費用管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計結(jié)果。
【豪才律師】該條規(guī)定的是補償結(jié)果的公開及審計監(jiān)督。
首先，房屋征收部門有義務建立征收補償檔案，則征收補償有案可查。并且，屋征收補償檔案應按照《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定進行公開，依法可以查閱。
其次，房屋征收部門應公布分戶的補償情況，被征收人有知情權(quán)，故本條第一款是本條例結(jié)果公開原則的具體體現(xiàn)。
關(guān)于審計監(jiān)督的規(guī)定，亦屬于新增內(nèi)容，其與層級監(jiān)督、行政監(jiān)察構(gòu)成了完整的行政監(jiān)督體系，從而為“規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動”提供了制度保障。
第四章 法律責任
第三十條市、縣級人民政府及房屋征收部門的工作人員在房屋征收與補償工作中不履行本條例規(guī)定的職責，或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由上級人民政府或者本級人民政府責令改正，通報批評；造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
【豪才律師】本條規(guī)定的是行政機關(guān)及其工作人員的法律責任。
相較以往的拆遷條例來看，新條例對房屋征收過程中存在的違規(guī)違法行為的責任追究制度更加具體完善。市、縣級人民政府及房屋征收部門的工作人員在房屋征收與補償工作中不適當履行職責的行為包括不作為以及亂作為，其承擔法律責任的種類有行政責任、民事責任及刑事責任。
本條充分體現(xiàn)了本級或上級人民政府對房屋征收部門的工作人員在征收與補償中的工作有監(jiān)督、管理的職責。相比較《城市房屋拆遷管理條例》還增加了“造成損失的，依法應該承擔賠償責任”的規(guī)定，更好的保障征收補償行為的合法性，維護被征收人的權(quán)益。
需要注意的是，根據(jù)本條例第五條的規(guī)定，房屋征收實施單位在房屋征收部分委托的范圍內(nèi)實施的房屋征收與補償行為的法律責任由房屋征收部門承擔，故其造成損失的，應由房屋征收部門承擔賠償責任。
第三十一條采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。
【豪才律師】本條規(guī)定的是野蠻搬遷的法律責任。
以往有些負責拆遷工作人員為了加快拆遷進度，用暴力手段強制拆遷，釀成嚴重的社會群體事件和悲劇的發(fā)生。該條明確規(guī)定了房屋征收部門的工作人員在房屋征收與補償工作中，禁止通過極端手段強制搬遷，否則對直接負責的主管人員和其他直接責任人員將給予行政處罰或者構(gòu)成犯罪的予以追究刑事責任。
第三十二條采取暴力、威脅等方法阻礙依法進行的房屋征收與補償工作，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。
【豪才律師】 本條規(guī)定的是非法阻礙房屋征收與補償工作的法律責任。
在以往的拆遷過程中，房屋所有權(quán)人及社會閑雜人員為爭取更多的個人利益，通常采取暴力抗法、群體抗法的方式進行阻撓，對此規(guī)定相應的法律責任是必要的。在兩次公開征求意見稿中均無此條規(guī)定，新條例中增加此項規(guī)定有利的控制了在拆遷過程中不穩(wěn)定因素的出現(xiàn)。但筆者認為，在實際操作中應根據(jù)具體情況，正確運用本條款。對于房屋所有權(quán)人及其家人有暴力、威脅等方法阻礙征收補償工作的，應慎用該條款；對社會閑雜人員有暴力、威脅等方法阻礙征收補償工作的，則應嚴厲打擊。
第三十三條貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費用的，責令改正，追回有關(guān)款項，限期退還違法所得，對有關(guān)責任單位通報批評、給予警告；造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。
【豪才律師】本條規(guī)定的是涉及征收補償費用的法律責任。
由于征收一律由政府實施，且補償費用關(guān)系到群眾的根本利益，因此有必要加強管理，明確法律責任。在以往操作中，補償款不能按時、足額的發(fā)放到被征收人手中，亦是激化拆遷矛盾的情況之一。條例中規(guī)定導致征收補償費用不能足額下發(fā)的違法行為有五種，即貪污、挪用、私分、截留、拖欠五種形式，其承擔法律責任的種類有行政責任、民事責任、刑事責任三類。
第三十四條房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)或者房地產(chǎn)估價師出具虛假或者有重大差錯的評估報告的，由發(fā)證機關(guān)責令限期改正，給予警告，對房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)并處5萬元以上20萬元以下罰款，對房地產(chǎn)估價師并處1萬元以上3萬元以下罰款，并記入信用檔案；情節(jié)嚴重的，吊銷資質(zhì)證書、注冊證書；造成損失的，依法承擔賠償責任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
【豪才律師】 本條規(guī)定的是房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)及房地產(chǎn)估價師的法律責任。
該條規(guī)定是條例的新亮點，彌補了《拆遷條例》的缺失。關(guān)于房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)及房地產(chǎn)估價師應當承擔法律責任的情形只有兩種，即出具虛假的評估報告或者出具有重大差錯的評估報告。
關(guān)于房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)及房地產(chǎn)估價師所承擔法律責任的種類有三類，即行政責任、民事責任及刑事責任。行政機關(guān)對實施了違法行為的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)及房地產(chǎn)估價師的查處方式包括責令限期改正、警告、罰款、記入信用檔案、吊銷資質(zhì)證書、注冊證書，其中罰款的幅度在兩次公開征求意見稿中均未提及，新條例予以了明確。根據(jù)《刑法》第二百二十九條及第二百三十一條的規(guī)定，對房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)或者房地產(chǎn)估價師出具虛假或者有重大差錯的評估報告，構(gòu)成犯罪的，對房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)判處罰金，對房地產(chǎn)估價師及對房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的直接負責的主管人員和其他直接責任人員可判處最高十年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金。
第五章 附則
第三十五條本條例自公布之日起施行。2001年6月13日國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續(xù)沿用原有的規(guī)定辦理，但政府不得責成有關(guān)部門強制拆遷。
【豪才律師】本條規(guī)定的是施行日期及溯及力的問題。
關(guān)于溯及力問題，《立法法》第八十四條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。”根據(jù)該條所確定的法不溯及既往的一般原則，故依《拆遷條例》已依法取得房屋拆遷許可證的項目，應適用原有的規(guī)定，不應適用新條例。同時根據(jù)該條所確定的“為了更好地保護公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定”可以具有溯及力的例外原則，從保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益出發(fā)，特別規(guī)定了政府不得責成有關(guān)部門強制拆遷。
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