《食品安全法》草案最大的遺憾，是沒有對食品監(jiān)管體制作出根本性的改革 市場上賣的豆芽出現(xiàn)了食品安全問題，該歸農(nóng)業(yè)部門管還是質(zhì)檢部門管？監(jiān)管者會問這個豆芽是怎么生產(chǎn)的。如果按照傳統(tǒng)工藝生產(chǎn)，就歸農(nóng)業(yè)部門管；如果是工業(yè)化生產(chǎn)的，則歸質(zhì)檢部門管。
中國食品安全“多頭管理、職能交叉、管理效率低”的監(jiān)管體制，在中國社會科學(xué)院食品藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)督研究中心執(zhí)行主任張永建所舉的上述例子中，表露無遺。
2009年2月25日，十一屆全國人大常委會第七次會議第四次審議《食品安全法》草案，對食品安全管理體制新的調(diào)整是，國務(wù)院擬設(shè)立國家級的食品安全委員會。
食品安全監(jiān)管的內(nèi)容確實比較復(fù)雜，“從田間到飯桌”，食品的生產(chǎn)、流通、銷售到餐飲業(yè)都離不開監(jiān)管，而監(jiān)管者包括農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、食品藥品監(jiān)督管理局、質(zhì)檢總局、工商總局、商務(wù)部、海關(guān)總署、公安部等十多個部門。這一中國特色的管理體制，帶來的后果就是：監(jiān)管容易出現(xiàn)重疊、模糊和真空地帶。正如人們常說的“七八個部門管不住一頭豬”“十幾個大蓋帽管不住一籃菜”。
食品安全管理體制沿革
食品安全的監(jiān)管難題，在體制變革中由來已久。
2003年3月10日，國務(wù)院宣布在原國家藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上組建食品藥品監(jiān)督管理局，類似于美國的FDA機構(gòu)。這是中國惟一一個帶著“食品”二字的監(jiān)管單位。中央政府希望其能夠在部門林立、政出多門的食品安全監(jiān)管體系中起到綜合協(xié)調(diào)的作用。該局第一任局長鄭筱萸曾經(jīng)說，食品藥品監(jiān)管局的任務(wù)就是要充當(dāng)國務(wù)院在食品安全管理上的“抓手”。
然而，實踐證明，國家食品藥品監(jiān)督管理局所履行的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織開展重大食品安全事故調(diào)查的職能，沒有在法律上能到確認(rèn)、規(guī)范和保障。張永建主任認(rèn)為，從行政級別來看，一個副部級的單位去協(xié)調(diào)這些正部級單位，談何容易。
2004年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強食品安全的決定》（國發(fā)[2004]23號文），確定了“以分段管理為主、品種管理為輔”的監(jiān)管模式。該文件規(guī)定，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將現(xiàn)由衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。
文件要求，農(nóng)業(yè)、發(fā)展改革和商務(wù)等部門按照各自職責(zé)，做好種植養(yǎng)殖、食品加工、流通、消費環(huán)節(jié)的行業(yè)管理工作。
盡管這份文件對食品安全的監(jiān)管體制作了統(tǒng)籌，但是這一體制顯然沒有突破多頭管理的弊端。2004年相繼發(fā)生的“紅心鴨蛋”事件、“有毒多寶魚”事件、“瘦肉精”事件等，不停地繼續(xù)刺激著國人憂慮食品安全那根本已異常脆弱的神經(jīng)。
張永建主任告訴《財經(jīng)》記者，2005年的全國“兩會”，有一半的全國人大代表提議或者附議食品安全有關(guān)的提案。
立法確立監(jiān)管體制 在《食品安全法》草案第一次審議時候，國務(wù)院法制辦主任曹康泰坦言，目前中國的食品監(jiān)管體制為分段管理，這種體制在實踐中出現(xiàn)了一些問題。比如，對食品安全風(fēng)險評估、安全標(biāo)準(zhǔn)制定等不屬于任何一個環(huán)節(jié)的事項，由哪個部門負(fù)責(zé)不夠明確，客觀上產(chǎn)生部門職能交叉，責(zé)任不清等問題。
2008年4月，在《食品安全法》草案第一次審議后，立法機關(guān)全文向社會公開草案，廣泛征求意見。該草案稱，縣級以上食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)監(jiān)督管理部門依據(jù)本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動實施監(jiān)督管理；食品安全風(fēng)險評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品安全事故的調(diào)查和處理，以及有關(guān)食品檢驗機構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗規(guī)范的制定，由國務(wù)院授權(quán)的部門負(fù)責(zé)。
如此語焉不詳?shù)谋硎觯鹕鐣鹘绲呐u。在一個月內(nèi)，立法機關(guān)即征集到11327件意見。這些意見中有兩成涉及到食品安全管理體制。
全國人大教科文衛(wèi)委員會在對一審《草案》審議意見中認(rèn)為，維持現(xiàn)行的分段管理體制的思路，沒有解決目前存在的多頭管理、誰也管不住的問題，對各行政管理部門的職責(zé)劃分也不夠清晰，不利于操作執(zhí)法。
一些委員建議，為了增加法律的可操作性，應(yīng)該成立一個綜合的協(xié)調(diào)部門或領(lǐng)導(dǎo)小組、領(lǐng)導(dǎo)委員會來綜合管理食品安全。比如，目前由各級政府設(shè)立的食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組可以考慮寫入法律。
全國人大法制工作委員會副主任沈春耀認(rèn)為，在下一步機構(gòu)改革當(dāng)中，應(yīng)該明確一個對食品安全監(jiān)督管理負(fù)主要責(zé)任的部門，其他部門配合。
在國務(wù)院新一輪的機構(gòu)改革方案確定后，《食品安全法》草案二審稿明確規(guī)定：國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。
國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門依據(jù)本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)督管理。
在各地方的食品安全監(jiān)管制度上，二審草案規(guī)定，由縣級以上地方人民政府統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管工作，并承擔(dān)制定相關(guān)協(xié)調(diào)機制、指揮應(yīng)對食品安全突發(fā)事件、建立監(jiān)管責(zé)任制等職責(zé)。而各地方衛(wèi)生行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政、食品藥品監(jiān)管部門則各司其職，各自承擔(dān)不同的監(jiān)管職責(zé)。
后來的三審稿又增加了地方政府的監(jiān)管職能，即地方人民政府建立食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制。不過，當(dāng)時正值“三鹿毒奶粉”事件爆發(fā)。由于三聚氰胺添加過程發(fā)生在奶站，而奶站在當(dāng)時竟然沒有一個職能部門進(jìn)行有效的監(jiān)管而處于失控的狀態(tài)。全國人大常委會委員叢斌建議，有關(guān)方面在監(jiān)管體制上加大改革力度，成立國家食品安全監(jiān)督管理委員會之類的機構(gòu)，以更好地協(xié)調(diào)食品安全各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作。
體制僵局難破 參與立法的一位專家告訴《財經(jīng)》記者，正是由于體制難以厘清，《食品安全法》的出臺時間再次被推遲。但是，如果今年“兩會”之前這個法律還不出臺的話，食品安全立法將繼續(xù)成為代表提案的重點。所以，人大立法部門要求國務(wù)院在2月3日前對監(jiān)管體制調(diào)整做出最后的決定。
而實際上，“大部制”改革的進(jìn)展，決定了食品安全監(jiān)管體制將難以有更大的突破。從《食品安全法》第四次審議稿的內(nèi)容看，增加了“國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會”的內(nèi)容。但是這個委員會如何建制、如何管理、具體職責(zé)是什么，還有待于國務(wù)院作出規(guī)定。
中國社科院食品藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管研究中心執(zhí)行主任張永建告訴《財經(jīng)》記者，根據(jù)他們的研究發(fā)現(xiàn)，在中國食品安全管理上，多部門管理的效率要低于單個部門管理；單部門管理的結(jié)果和設(shè)定的管理目標(biāo)接近最高，多部門管理的成果和預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)距離很大。
他解釋說，多部門都要朝這個方向走，可是在過程中，要不斷地協(xié)調(diào)，成本非常高，達(dá)成共識的時候，可能和預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)是偏離的。
中國工程院院士、中國疾病預(yù)防控制中心營養(yǎng)與食品安全研究所陳君石教授認(rèn)為，這部即將出臺的《食品安全法》沒有對食品監(jiān)管體制作根本性的改革是最大的遺憾。在他看來，食品安全只需農(nóng)業(yè)和衛(wèi)生兩個部門就可以了。■
http://www.caijing.com.cn/2009-02-25/110073904.html
食品安全法在體制上沒突破，有點失望，但似又在情理之中。
