作者：程曉陶，國家減災委專家委員會委員
6月以來，由于副熱帶高壓特別穩(wěn)定，降雨基本上籠罩在長江中下游，也包括了錢塘江流域，所以最近錢塘江流域泄洪，大家都很關(guān)注?？偟膩碚f南方水多，北方水少。其實南方大部分地區(qū)今年降雨偏少，但局部強暴雨特別多，而且一波接一波，并沒有把整個降雨量加大，可是長江中下游就不是這樣的狀況。
7月7號之前，可以看到長沙和南昌還在影響范圍之外，也就是說洞庭湖的四水還有鄱陽湖的五河受影響不是很大，但情況一下子就變了。7月9號，降雨范圍已經(jīng)挪到鄱陽湖上游了，雨帶又往南移。到10號、11號它再回來到北邊淮河流域。這是比較危險的一個走向，因為鄱陽湖的五河是從南往北走，9號以后的降雨過程也跟著從南往北走，雨峰跟著洪峰的方向一起走是讓人比較擔心的一件事，這就是鄱陽湖漲水特別厲害的原因。
從長江的情況來看，長江上游還好，流量已經(jīng)減到1.6萬m³/s，而且在下降，三峽攔截了5萬的流量，先減到3萬m³/s，后減到2萬m³/s，為了減輕下游的防洪壓力，三峽為防洪已經(jīng)在做工作，流量進一步減到一萬多m³/s。中下游的流量增加，螺山的5萬m³/s、九江的6萬m³/s，主要是由長江中下游本地降雨形成的。到10號，鄱陽湖的五河流量加起來將近4萬m³/s，洞庭湖的四水加起來將近2萬m³/s。11號、12號整個降雨期就開始北移，南昌、長沙又都出來了，這樣的降雨會有一個滯后的表現(xiàn)，昨天、前天下的雨還在往湖里流，但是后續(xù)會減輕。鄱陽的五河最后合成的流量，后面預測這個峰值出現(xiàn)后會有一個下降的趨勢。洞庭湖實際上也沒有出現(xiàn)大幅度上漲的過程。
現(xiàn)在有一個問題：這里的預測是根據(jù)當前的降雨量來做的，所以后續(xù)是什么狀況還有待觀察。
這幾天像鄱陽湖已經(jīng)有一些圩區(qū)在潰堤，包括湖北也有潰堤的現(xiàn)象了。可是如果和1998年相比，那次長江中下游圩堤潰決了2600多處，在圩堤潰決的范圍里，有200多萬的老百姓失去家園。
如果從時間上來看，長江在1998年其實也是一次又一次的洪峰，并不是說像1954年那樣洪水峰高量大的一個過程。1998年第一次洪峰實際上是7月5號，第二次洪峰是到7月23號，和咱們看到的情況在時間上是差不多的。在這個過程中，第一次洪峰使萬畝以上圩堤就已經(jīng)垮了15%，千畝以上垮了24%，到了7月23號的時候兩者各又增加5%。到7月29號的第三次洪峰，萬畝垮的就到了30%，千畝的有40%。到了8月10號的第四次洪峰，萬畝的又垮了一半。
從災情上來，萬畝以上的、千畝到萬畝的、千畝以下的三個等級圩區(qū)，實際上萬畝占的比例是少的，只占9%，可是它淹沒的損失占比很大，最終還是要看萬畝以上的這些圩區(qū)潰堤的量。所以，這次洪災到現(xiàn)在為止，還相當于1998年的第一次洪峰和第二次洪峰之間，災情情況應該說比當時要輕。
從歷史上看，長江在上世紀的1931年、1935年、1954年和1998年發(fā)生過4次大水。從淹沒的面積來看，1954年是3萬平方公里，1998年是5000平方公里。當年洪水淹了2000多圩區(qū)，但泛濫的水量只有1954年的1/10。1954年死亡的人口有3萬3千人，1998年死亡人口是1000多人，災民也要少一些，這是1954年到1998年防洪體系建設的一個成效。但是1998年的水災還是很厲害的，不僅僅是發(fā)生在長江，最開始是在閩江，然后是珠江的西江，然后是長江大水，接著是東北的嫩江、松花江。
雖然國家1991年就已經(jīng)提出“把水利作為國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)”，而不僅僅是農(nóng)業(yè)的命脈，但在當時經(jīng)濟要快速發(fā)展的時候，國家更著急的是能源、交通、郵電這些建設，水利投資只占到了1%。盡管這是“國堤”，但還是很薄弱的。1998年大水之后，國家成倍加大了治水的投入，是1999年之后5年的水利投資，就比1949年到1998年這近50年還要多。
在這樣一個高投入的情況下，為什么今天城市“看?！边€很嚴重，中小河流防控能力還是薄弱？是因為城鎮(zhèn)化水平從1998年突破了30%以后，它進入了一個加速期，斜率開始加大了。最近這二十多年城市化水平漲了將近30個百分點，而且新世紀以來，新增加的城市人口超過美國人口的總和，所以壓力非常大。而且在這過程中間，城市的基礎設施，因為城市快速發(fā)展而欠賬很多。
1998年后，國家成倍加大了治水的投入，而且老一輩做的一些決策還是非常英明的，像三峽、小浪底、尼爾基還有淮河的臨淮港，現(xiàn)在都是相應起調(diào)控性作用的工程，所以這次我們可以看到三峽為減輕下游的防洪壓力而在減少流量。
另外，大江大河的干堤跟過去完全不一樣了，這個是長江的大堤，長江大堤是較歷史最高水位加高兩米來處理的。黃河900多公里的標準堤防，淤背體都淤了100米，前面防澇林還有30到50米，頂寬是10米到12米。大江大河防洪的底氣要比過去足了，中小河流確實還是有一些問題。
這些年國家在治水理念、對策措施等方面，并不光是增加投資，而是要促進人與自然和諧，向可持續(xù)發(fā)展的水利轉(zhuǎn)變。
另外，應急管理體制也是在不斷強化的。
從2003年非典以后，我們開始編制防汛預案，當時在自然災害里頭，防止水旱災害預案還是排在首位的。2016年又提出來三個轉(zhuǎn)變，從注重災后救助向災前預防轉(zhuǎn)變，從應對單一災種向綜合減災轉(zhuǎn)變，從減少災害損失向減少災害風險轉(zhuǎn)變，這些都是有長遠指導意義的。到2018年成立應急部，2019年自然災害防治部際聯(lián)席會議，包括把水利跟應急分工，水利氣象主要是在監(jiān)測、預防、預報；應急是抗、救、援。這樣一些分工大致有，但是整個體系還存在一個磨合，特別是在水災方面，因為過去防辦在水利部，現(xiàn)在防辦在應急部。我們一直強調(diào)，水旱災害防治中，風險管理跟應急管理是相輔相成的兩條主線，這兩條主線如何相輔相成好，充分發(fā)揮出體制改革的優(yōu)勢，當然這還有一個過程。
這到底起了什么作用？這是1990年以來的水災損失，如果說現(xiàn)在來看絕對值的話，到2010年就3700億了，2013年也是3000多億，比1998年的2500億還要多。但如果我們把它按可比價格換算來看的話，實際上這個峰值是被抑制住的，并沒有比90年代更高，而且相對損失還在持續(xù)下降，也就是說水利對于支撐國家的發(fā)展是起了作用的。另外死亡人數(shù)也是在持續(xù)下降，從過去的年均4000多，現(xiàn)在到了幾百的量級。
然而，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，它的影響是全局性的。可以看到一個不一樣的是在于水災的總損失跟受淹城市數(shù)成正比了，而且是一個指數(shù)型的關(guān)系。也就是說每年受淹的城市越多，它水災損失就越大。過去中國不是這樣的，過去是農(nóng)林牧漁損失占大頭。但據(jù)我們調(diào)研，越是窮的縣，他們垮的圩子越多，這是一個很大的問題，因為青壯勞動力外出走了，越是窮的縣，堤防維護搶險的能力越弱。也就是說，洪災會進一步加大區(qū)域間發(fā)展不均衡的差距。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營以后，現(xiàn)在風險更大的是少數(shù)大戶人家，集約化的經(jīng)營者，是他們在承擔著風險，而且災后資產(chǎn)不是歸零，而是歸負，他的資產(chǎn)不是說一夜回到解放前了，資產(chǎn)歸零，而是一下子欠了一大筆債，而且他們跟農(nóng)民簽的合同里頭，農(nóng)民是不承擔風險的，不管什么樣的災年，該給的都得給，這就是一個非常頭疼的問題了。而且越是窮的地方，土地流轉(zhuǎn)率越高，我們跑的這些地方，40%-90%的流轉(zhuǎn)率。越是窮的縣，大戶人家越是其經(jīng)濟的支柱，可是他們受了災以后，情況完全不一樣了，這是現(xiàn)在風險跟過去非常不一樣的點。
所以，現(xiàn)在對水安全一定得有一個全面的認識了，過去我們講“以人為本”或者“生態(tài)優(yōu)先”，其實安全第一是不可少的，但是我們也不可能做到確保安全，所以這里面一定有一個風險管理的問題，而且在當前國家的認識里，這已經(jīng)是河川之危了，要從民族存亡之危來思考治水的問題。
現(xiàn)在城市洪澇的風險特性是什么呢？一是連鎖性，一是突變性。在工程控制標準之內(nèi)，我們確實可以把災害減輕，但是這里反映了一個現(xiàn)實問題，一旦發(fā)生了超標準的洪水，損失會急劇上升，而且損失會更集中的落在少數(shù)人頭上，這是跟過去不一樣的。
風險演變的特征，我們可以從很多方面來看，傳統(tǒng)社會有它的承災體、致災機理、成災模式、損失構(gòu)成、風險特征，現(xiàn)代社會原來這些特征都有，只不過又加了很多新的東西出來，過去沒有的這些特征都出來了，所以就能理解我們今天的防災減災為什么要向減輕風險轉(zhuǎn)變。
關(guān)于水庫泄洪，我們拿壽光前年水災的情況舉例，大家都在質(zhì)疑，水庫可以到144米的高程，但是它到138.5米的時候就開始加大泄量。實際上這次水庫起的作用很大的，1700m³/s多入庫流量，最大的時候才泄到700m³/s，很快又減到了500m³/s。按道理講，它為減輕下游的損失貢獻已經(jīng)很大了。上游為什么不能更多呢？因為很多水庫上游這些土地并不是不利用的，在冶源水庫139米以上就是移民線了，所以要保上游和保下游是個問題。
但是它的泄量，加上其它的區(qū)間來流到進入平原才2200m³/s。按照過去來說，這是一個安全泄量?？墒前l(fā)展以后，它下游的河道里頭打了3道水閘，打了二十幾個橡膠壩，也就是說它不是以前的行洪能力了，這是要考慮的一個問題。再就是農(nóng)民跟過去不一樣，過去他損失一季蔬菜，現(xiàn)在損失的是蔬菜大棚，一個種植戶損失幾十萬，一個養(yǎng)殖戶損失上百萬，所以說現(xiàn)在的風險跟過去不一樣了。
我們現(xiàn)在特別強調(diào)的是全面能力建設，要應對風險的話，包括信息管理系統(tǒng)、監(jiān)測預報系統(tǒng)、搶險抗洪的系統(tǒng)、排澇的工程、調(diào)度決策、災情評估、科研、預警預報、救援，這里頭很多是民間組織在做的。風險分擔補償、災后恢復重建、土地利用管理、建筑物耐淹、防災教育，還有相關(guān)的法規(guī)，很多法規(guī)都過時了，需要根據(jù)新的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，重新建設。
*本文為程曉陶在“疫情陰霾下洪災來襲，民間公益力量如何動員社會參與？”研討會上的分享，經(jīng)程曉陶審定和授權(quán)發(fā)布；研討會由基金會救災協(xié)調(diào)會、愛德傳一基金、南都觀察、方德瑞信、鳳凰網(wǎng)公益共同主辦，更多討論內(nèi)容將于近日陸續(xù)推出。
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