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城中村改造政策落地，明確四大要點(diǎn)

7月21日國常會(huì)審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》。會(huì)議指出，在超大特大城市積極穩(wěn)步實(shí)施城中村改造是改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、積極穩(wěn)妥，優(yōu)先對群眾需求迫切、城市安全和社會(huì)治理隱患多的城中村進(jìn)行改造，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)，實(shí)施一項(xiàng)做成一項(xiàng)，真正把好事辦好、實(shí)事辦實(shí)。要堅(jiān)持城市人民政府負(fù)主體責(zé)任，加強(qiáng)組織實(shí)施，科學(xué)編制改造規(guī)劃計(jì)劃，多渠道籌措改造資金，高效綜合利用土地資源，統(tǒng)籌處理各方面利益訴求，并把城中村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好。要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，加大對城中村改造的政策支持，積極創(chuàng)新改造模式，鼓勵(lì)和支持民間資本參與，努力發(fā)展各種新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營。

我們圍繞主體責(zé)任、資金籌措、改造方向，總結(jié)了四大要點(diǎn)：1、主體責(zé)任方面，明確超大特大城市人民政府負(fù)主體責(zé)任，即地方政府將有更大的權(quán)限加大對城中村改造的政策支持，創(chuàng)新改造模式；2、資金籌措方面，要多渠道籌措改造資金，政府出資之外，還要鼓勵(lì)和支持民間資本參與；3、改造方向方面，并非以商品住宅為主，而是要高效綜合利用土地資源，把城中村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好，努力發(fā)展各種新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營；4、推進(jìn)節(jié)奏上，要求穩(wěn)中求進(jìn)、積極穩(wěn)妥，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)。

城中村改造有望帶來數(shù)千億年投資額

今年4月的政治局會(huì)議提出“在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造”，本次文件是對這一提法的落實(shí)。如果從更大的城市更新的范疇來看，自十九屆五中全會(huì)提出實(shí)施城市更新行動(dòng)以來，住建部已經(jīng)出臺(tái)多個(gè)文件，鼓勵(lì)試點(diǎn)城市（區(qū)）探索城市更新實(shí)施模式、明確底線要求，包括21年8月《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》（63號文）、21年11月《關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》、22年11月《關(guān)于印發(fā)實(shí)施城市更新行動(dòng)可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單（第一批）的通知》、23年7月《關(guān)于扎實(shí)有序推進(jìn)城市更新工作的通知》等。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的七普數(shù)據(jù)，我國共有7個(gè)超大城市：上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津；14個(gè)特大城市：武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟(jì)南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連。我們梳理了這些城市的城中村改造目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)過半城市已經(jīng)對城中村改造制定了量化目標(biāo)，但由于口徑不一、披露詳細(xì)度不一，難以進(jìn)行加總測算。

在披露了計(jì)劃投資額的城市中，廣州2023年計(jì)劃推進(jìn)127個(gè)城中村改造項(xiàng)目，計(jì)劃完成固定資產(chǎn)投資983億元；杭州十四五期間城中村改造和拆遷安置房項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃總投資600億元；青島2023年計(jì)劃推進(jìn)城中村改造項(xiàng)目85個(gè)，計(jì)劃完成投資175億元。各地年投資額差距較大，單項(xiàng)目年投資額在2.06-7.74億元，可能與城中村數(shù)量、拆除重建比例等相關(guān)。我們據(jù)此粗略估計(jì)全國城中村改造年投資額可能為數(shù)千億量級，十四五期間累計(jì)規(guī)?？赡艹f億。

一線城市視角來觀察城中村改造方向

北京：城市更新行動(dòng)計(jì)劃并未單列“城中村改造”，但多個(gè)項(xiàng)目類型與之存在交集

北京并未出臺(tái)城中村改造的專門文件，而是針對范疇更大的城市更新，建立了“總體規(guī)劃—專項(xiàng)規(guī)劃—街區(qū)控規(guī)—更新項(xiàng)目實(shí)施方案”的工作體系。根據(jù)《北京市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃》、《北京市城市更新行動(dòng)計(jì)劃(2021-2025年)》，北京市將城市更新劃分為六大項(xiàng)目類型：1、首都功能核心區(qū)平房（院落）申請式退租和保護(hù)性修繕、恢復(fù)性修建；2、老舊小區(qū)改造；3、危舊樓房改建和簡易樓騰退改造；4、老舊樓宇與傳統(tǒng)商圈改造升級；5、低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)“騰籠換鳥”和老舊廠房更新改造；6、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造。值得注意的是，該文件并未提及“城中村改造”，但從定義來看，除老舊小區(qū)改造和城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造之外，其余城市更新類型應(yīng)當(dāng)與城中村改造存在交集。

此外，文件還強(qiáng)調(diào)聚焦城市建成區(qū)存量空間資源提質(zhì)增效，不搞大拆大建，除城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造外，原則上不包括房屋征收、土地征收、土地儲(chǔ)備、房地產(chǎn)一級開發(fā)等項(xiàng)目。

上海：城中村改造是城市更新的一環(huán)，房企和險(xiǎn)資共同設(shè)立城市更新基金

根據(jù)《上海市城市更新條例》、《上海市城市更新行動(dòng)方案（2023—2025年）》，上海市城市更新包含六大行動(dòng)：1、綜合區(qū)域整體換新行動(dòng)；2、人居環(huán)境品質(zhì)提升行動(dòng)；3、公共空間設(shè)施優(yōu)化行動(dòng)；4、歷史風(fēng)貌魅力重塑行動(dòng)；5、產(chǎn)業(yè)園區(qū)提質(zhì)增效行動(dòng)；6、商業(yè)商務(wù)活力再造行動(dòng)。其中，人居環(huán)境品質(zhì)提升行動(dòng)的核心是“兩舊一村”改造（舊區(qū)改造、舊住房成套改造、城中村改造）。在改造原則上，文件強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“留改拆”并舉，以保留、利用、提升為主。

上海市市長龔正1月15日在上海市人民政府記者招待會(huì)上表示，上海決定用10年時(shí)間，完成“兩舊一村”改造。具體來說分為三步走：第一步到2025年，全面完成中心城區(qū)近40萬平的零星二級舊里以下的房屋改造，基本完成有一定安全隱患的“小梁薄板”的房屋改造，中心城區(qū)周邊城中村改造項(xiàng)目全面啟動(dòng)；第二步到2027年，全面完成“小梁薄板”改造，完成中心城區(qū)周邊的城中村改造項(xiàng)目；第三步到2032年，全面完成不成套職工住宅改造，全面完成城中村的改造項(xiàng)目。

具體到2023年，上海市計(jì)劃啟動(dòng)城中村改造項(xiàng)目10個(gè)，改造老舊村（居）民房屋不少于130萬平方米，受益村（居）民不少于4000戶；2023-2025年每年新啟動(dòng)城中村改造項(xiàng)目10個(gè)。

上海市在撬動(dòng)社會(huì)資金進(jìn)行城中村改造方面具備特色。根據(jù)上海市房屋管理局，截至2022年底全市已批準(zhǔn)的62個(gè)城中村改造項(xiàng)目引進(jìn)社會(huì)資金達(dá)5500多億元，主要來源包括實(shí)施改造主體出資、金融機(jī)構(gòu)配套融資、由房企和保險(xiǎn)資金共同設(shè)立的城市更新基金等。其中，城市更新基金指的是由上海地產(chǎn)集團(tuán)聯(lián)合招商蛇口、中交集團(tuán)、萬科集團(tuán)、國壽投資、保利發(fā)展、中國太保、中保投資等多家房企和保險(xiǎn)資金成立800億元基金，定向投資城市更新項(xiàng)目，該做法進(jìn)入了住建部《城市更新行動(dòng)可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單（第一批）》。

廣州：相關(guān)條例正在公開征求意見，強(qiáng)調(diào)城中村改造與住房保障、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相結(jié)合

根據(jù)《廣州市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃（2021-2035年）（公開征求意見稿）》，廣州市城市更新主要面向現(xiàn)狀低效粗放利用的存量土地與建筑物，以“三舊”用地（舊村莊、舊城鎮(zhèn)、舊廠房）為基礎(chǔ)，納入村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)、專業(yè)批發(fā)市場、物流園區(qū)以及其他老舊小區(qū)、舊樓宇等城市更新資源。根據(jù)廣州市政府工作報(bào)告和《廣州市人民政府關(guān)于深化城市更新工作推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》，2023年廣州市計(jì)劃推進(jìn)127個(gè)城中村改造項(xiàng)目，預(yù)計(jì)完成固定資產(chǎn)投資983億元，占全市城市更新固定資產(chǎn)投資目標(biāo)的49%；2025年底前先行推進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)更新，著重推進(jìn)城中村及周邊地區(qū)存量用地改造，有序推進(jìn)舊城鎮(zhèn)、舊廠房改造以及村級工業(yè)園、低效物流園、傳統(tǒng)批發(fā)市場的整治提升工作；至2035年，擬推進(jìn)舊村莊改造項(xiàng)目281個(gè)，包括全面改造項(xiàng)目259個(gè)、混合改造項(xiàng)目22個(gè)，舊城混合改造項(xiàng)目16個(gè)。相對來說，廣州市對于通過拆除重建（全面改造項(xiàng)目）進(jìn)行城中村改造更為積極，到2035年舊村莊微改造、混合改造、全面改造的規(guī)模分別為65、10、135平方公里，舊城鎮(zhèn)微改造、混合改造45、15平方公里。

今年以來，廣州市推進(jìn)城中村改造的步伐進(jìn)一步加快。23年6月，廣州市住建局發(fā)布《優(yōu)化城中村全面改造項(xiàng)目審批流程的通知》，提出加快啟動(dòng)城市更新前期計(jì)劃、優(yōu)化方案審批流程、支持分片分期實(shí)施、優(yōu)化規(guī)劃建設(shè)許可手續(xù)、加大金融支持力度等五個(gè)方面共十二條改革措施，加快推動(dòng)城中村改造項(xiàng)目落地實(shí)施。23年7月，廣州市住建局公開征集《廣州市城中村改造條例（征求意見稿）》意見，從中可以看出，廣州市對于將城中村改造與保障性住房相結(jié)合、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型較為重視，也希望在補(bǔ)償安置、土地轉(zhuǎn)性等方面探索創(chuàng)新模式。

深圳：針對城中村改造出臺(tái)專項(xiàng)規(guī)劃，與保障性租賃住房的籌集工作統(tǒng)籌推進(jìn)

作為城中村問題較為突出的城市，深圳市是唯一針對城中村改造出臺(tái)了專項(xiàng)規(guī)劃的一線城市。根據(jù)《深圳市城中村（舊村）綜合整治總體規(guī)劃（2019-2025）》，深圳市計(jì)劃在規(guī)劃期內(nèi)保留一定比例的城中村，合理有序開展城中村更新工作，逐步消除安全隱患、維護(hù)城市肌理、傳承歷史文脈、保障低成本空間、完善配套設(shè)施、提升環(huán)境品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)城中村可持續(xù)的全面發(fā)展。規(guī)劃明確，深圳市城中村居住用地綜合整治分區(qū)劃定規(guī)模達(dá)到5502公頃，有序引導(dǎo)各區(qū)開展以綜合整治為主，融合輔助性設(shè)施加建、功能改變、局部拆建等方式的城中村；通過微改造的繡花功夫，增加城中村內(nèi)必要的公共空間與配套設(shè)施，提升空間品質(zhì)，改善人居環(huán)境，加強(qiáng)住房保障。

此外，《總體規(guī)劃》單列一條“強(qiáng)化城中村租賃市場管理”，加強(qiáng)城中村租賃市場監(jiān)管，引導(dǎo)城中村存量房屋開展規(guī)?；赓U業(yè)務(wù)。而在23年3月，深圳市住建局印發(fā)《深圳市城中村保障房規(guī)模化品質(zhì)化改造提升指引》，統(tǒng)籌推進(jìn)城中村綜合整治與保障性租賃住房籌集工作。根據(jù)深圳市住建局，深圳市城中村綜合整治劃分為五類：綜合提升類、產(chǎn)業(yè)配套類、特色發(fā)展類、控制引導(dǎo)類和基本保障類，其中部分綜合提升類、產(chǎn)業(yè)配套類城中村涉及城中村保障性住房規(guī)?；焚|(zhì)化改造提升，擬由市區(qū)財(cái)政共同按照一定標(biāo)準(zhǔn)，對城中村保障房規(guī)?；焚|(zhì)化改造提升予以財(cái)政資金補(bǔ)助。2023年，深圳計(jì)劃推進(jìn)4.9萬套（間）城中村規(guī)?；焚|(zhì)化改造提升項(xiàng)目，約占全市城中村租賃住房總量的1%。

一線城市案例小結(jié)：主體責(zé)任、資金籌措、改造方向、穩(wěn)步推進(jìn)的先行探索

從一線城市城中村改造的具體實(shí)踐中，我們可以看到本次文件提出的主體責(zé)任、資金籌措、改造方向、推進(jìn)節(jié)奏等四方面的特點(diǎn)。1、主體責(zé)任方面，北上廣深在城中村改造的模式探索方面各有強(qiáng)調(diào)和側(cè)重，并未有標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一模式，這就說明地方政府在本輪城中村改造中將有較大的權(quán)限發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在規(guī)劃編制、支持政策、模式創(chuàng)新上進(jìn)行主動(dòng)探索；2、資金來源方面，上海由房企和險(xiǎn)資共同設(shè)立城市更新基金800億元，是“多渠道籌措改造資金”、“鼓勵(lì)和支持民間資本參與”的典型落地案例；3、改造方向方面，廣州和深圳都提出要統(tǒng)籌推進(jìn)城中村改造和保障性租賃住房的籌集工作，廣州還強(qiáng)調(diào)要與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相結(jié)合，各地都強(qiáng)調(diào)不搞大拆大建，體現(xiàn)了本輪城中村改造多業(yè)態(tài)結(jié)合、可持續(xù)經(jīng)營的方向；4、推進(jìn)節(jié)奏較穩(wěn)，如上海用10年分“三步走”、廣州規(guī)劃了到2035年具體的城中村改造計(jì)劃等。

城中村改造與棚戶區(qū)改造并不相同

市場較為關(guān)注城中村改造是否會(huì)成為新一輪棚改。我們認(rèn)為兩者區(qū)別較大，城中村改造與棚改在改造對象、改造方式、城市范圍、改造業(yè)態(tài)、資金來源方面存在明顯差異，尤其是在21年8月住建部發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》（63號文）后，一些差異變得更加明顯：

1、改造對象上，城中村改造針對的是城市建成區(qū)內(nèi)土地未被征收或部分征收，原農(nóng)村居民未轉(zhuǎn)為或部分轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，仍然實(shí)行鄉(xiāng)村行政建制，實(shí)行村兩委管理的區(qū)域，這類區(qū)域通常存在公共配套設(shè)施不足、安全隱患較多、居住環(huán)境品質(zhì)不佳等問題；而棚改針對的是城鎮(zhèn)中集中成片危舊住房、破房爛院，改造迫切性相對更強(qiáng)。

2、改造方式上，63號文后城中村改造主要堅(jiān)持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，鼓勵(lì)小規(guī)模、漸進(jìn)式有機(jī)更新和微改造，防止大拆大建，拆除建面不超過20%、拆建比不超過2；而棚改可采取拆除新建、改建（擴(kuò)建、翻建）等多種方式，實(shí)踐中基本以拆除新建為主，由棚戶區(qū)居民自愿選擇實(shí)物安置或貨幣補(bǔ)償方案。

3、城市范圍上，本次文件鼓勵(lì)在超大特大城市推進(jìn)城中村改造；而棚改則無城市方面的限制，但由于上輪周期中三四線城市房地產(chǎn)庫存問題更為嚴(yán)重，棚改貨幣化補(bǔ)償作為去庫存的有效手段，在三四線城市得到了更為積極地推進(jìn)。

4、改造業(yè)態(tài)上，63號文后城中村改造強(qiáng)調(diào)經(jīng)營性業(yè)態(tài)和可持續(xù)運(yùn)營；而棚改以改善群眾住房條件作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，拆除后新建的業(yè)態(tài)以商品住宅和安置房為主。

5、資金來源上，目前城中村改造主要依靠地方財(cái)政、專項(xiàng)債和社會(huì)資金；棚改則可以額外得到國開行PSL貸款的支持。

我們認(rèn)為城中村改造是房地產(chǎn)行業(yè)向新模式轉(zhuǎn)型的必要一環(huán)，但其不會(huì)像棚戶區(qū)改造那般波瀾壯闊，而是更加源遠(yuǎn)流長，對于超大特大城市帶來深遠(yuǎn)影響。后續(xù)仍要關(guān)注政策具體細(xì)則和各城市落地情況，尤其是：模式設(shè)計(jì)方面，在拆除重建創(chuàng)造的可售貨值受限的情況下，如何通過創(chuàng)新模式設(shè)計(jì)平衡項(xiàng)目的公益性和經(jīng)濟(jì)性、預(yù)留合理利潤與現(xiàn)金流空間，從而吸引市場化主體參與；資金來源方面，需要關(guān)注財(cái)政撥款、地方專項(xiàng)債、政策性銀行和金融機(jī)構(gòu)的支持力度，以及房企和城投公司等實(shí)施主體的資金投入情況，關(guān)注公募REITs成為項(xiàng)目退出渠道的可能性。部分上市公司或者集團(tuán)層面深度介入城市更新領(lǐng)域的國企有望優(yōu)先受益。

投資建議

我們認(rèn)為城中村改造是房地產(chǎn)行業(yè)向新模式轉(zhuǎn)型的必要一環(huán)，但其不會(huì)像棚戶區(qū)改造那般波瀾壯闊，而是更加源遠(yuǎn)流長，對于超大特大城市帶來深遠(yuǎn)影響。具備資源優(yōu)勢的地方國資將會(huì)優(yōu)先受益于此次政策推進(jìn)，尤其是那些深度介入本地城市更新進(jìn)程的核心城市國企。

短期來看，我們依然認(rèn)為地產(chǎn)板塊正處于政策博弈期，房地產(chǎn)市場將繼續(xù)保持分化行情，更加看好具備充裕供應(yīng)彈性的城市以及在主流城市有充裕貨值和較強(qiáng)補(bǔ)貨能力的優(yōu)質(zhì)房企。

（超大特大城市擁有資源稟賦企業(yè)梳理，請見研報(bào)原文）

風(fēng)險(xiǎn)提示

行業(yè)政策風(fēng)險(xiǎn)：宏觀流動(dòng)性的變化、因城施策的調(diào)控政策存在不確定性，在新發(fā)展模式的指引下，住房、土地、金融、財(cái)稅等房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域的制度存在調(diào)整優(yōu)化的可能，都可能對房企經(jīng)營造成擾動(dòng)。

行業(yè)下行風(fēng)險(xiǎn)：房地產(chǎn)行業(yè)規(guī)模高峰可能已經(jīng)過去，部分區(qū)域銷售、拿地、新開工、投資等關(guān)鍵指標(biāo)存在趨勢性下行風(fēng)險(xiǎn)。

部分房企經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)：若經(jīng)營和融資性現(xiàn)金流修復(fù)低于預(yù)期，部分房企仍可能面臨較大的資金鏈壓力，進(jìn)而出現(xiàn)經(jīng)營困難等問題。