2017年10月1日，《無證無照經(jīng)營查處辦法》（以下簡稱新辦法）實(shí)施，《無照經(jīng)營查處取締辦法》（以下簡稱原辦法）同時(shí)廢止。筆者從實(shí)際執(zhí)行角度思考理解新辦法，拋磚引玉，以求教于方家。
一、無照經(jīng)營范圍不夠明晰
1.無照經(jīng)營界定較為復(fù)雜。新辦法第二條表明，任何單位和個(gè)人從事經(jīng)營必須符合法律、法規(guī)、國務(wù)院決定要求，取得營業(yè)執(zhí)照方可經(jīng)營。其一，經(jīng)營的概念并不明確，沒有法律法規(guī)對經(jīng)營作出規(guī)定。實(shí)際上，民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院本質(zhì)上是以營利為目的，但辦理了民辦非企業(yè)單位登記而不是工商登記；部分事業(yè)單位也從事經(jīng)營，在反不正當(dāng)競爭等執(zhí)法中作為經(jīng)營者對待。其二，按照《公司法》《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》《合伙企業(yè)法》要求，確認(rèn)企業(yè)主體資格需取得相應(yīng)的營業(yè)執(zhí)照，沒有明確經(jīng)營需要取得營業(yè)執(zhí)照；設(shè)定了冒用公司、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)名義的處罰，沒有設(shè)定未取得營業(yè)執(zhí)照的處罰。其三，按照《民法通則》（以及替代它的《民法總則》），個(gè)體工商戶登記目的是確認(rèn)該自然人的個(gè)體工商戶身份屬性，不是經(jīng)營資格的確認(rèn)。對個(gè)人經(jīng)營，原《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶暫行條例》設(shè)定了無照經(jīng)營的處罰，《個(gè)體工商戶條例》沒有設(shè)定。其四，企業(yè)設(shè)點(diǎn)經(jīng)營是否屬于分支機(jī)構(gòu)不明確，法律法規(guī)也沒有擅自設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的處罰。國務(wù)院法制辦公室《關(guān)于提請解釋〈中華人民共和國行政許可法〉有關(guān)適用問題的函》的復(fù)函（國法函〔2004〕293號）明確“只要申請人取得的行政許可的適用范圍依法沒有地域限制，被許可人在一個(gè)地方取得了行政許可，就可以在全國范圍內(nèi)從事被許可的活動(dòng)，無需在其他地方再次申請同一行政許可或者目的相同的行政許可”。其五，何種經(jīng)營需要辦理營業(yè)執(zhí)照并不明確，如“網(wǎng)約車”需要取得許可但無需辦理工商登記。法律、行政法規(guī)如《城市房地產(chǎn)法》《老年人權(quán)益保護(hù)法》《就業(yè)促進(jìn)法》《道路運(yùn)輸條例》《電影管理?xiàng)l例》等行業(yè)性法律法規(guī)明確必須辦理營業(yè)執(zhí)照，但此類規(guī)定并不多，且大多涉及許可行業(yè)。
2.不屬于無照經(jīng)營情形不多。新辦法第三條規(guī)定了不屬于無照經(jīng)營的范圍。第一項(xiàng)是以縣級以上地方政府指定的場所和時(shí)間為前提的部分銷售和服務(wù)行為，以前執(zhí)法中無須也無法辦照。第二項(xiàng)是法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定明確無須辦照，實(shí)際不多，如《快遞暫行條例（征求意見稿）》明確“經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)開辦的快遞末端網(wǎng)點(diǎn)無需辦理營業(yè)執(zhí)照，只需自開辦之日起20日內(nèi)向所在地郵政管理部門備案”。
二、無證經(jīng)營的查處
1.國務(wù)院決定設(shè)定的行政許可。新辦法第五、七條規(guī)定，無證經(jīng)營為未依據(jù)法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定、地方性法規(guī)取得許可而從事經(jīng)營，包括有照和無照兩種情形。2004年《行政許可法》實(shí)施前，《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（國務(wù)院412號令）設(shè)定了500項(xiàng)行政許可，其后取消了部分許可，部分許可已經(jīng)在行政法規(guī)中作出了規(guī)定。目前，還有一些行政許可的設(shè)定依據(jù)仍為該決定，相應(yīng)的部門制定了部門規(guī)章，有的部門規(guī)章沒有設(shè)定無證經(jīng)營的處罰。
2.查處部門。新辦法規(guī)定無證經(jīng)營查處部門為法律、法規(guī)、國務(wù)院決定規(guī)定的部門，如果沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，由省級政府確定。這是“誰審批、誰管理，誰主管、誰管理”的具體體現(xiàn)，有利于明確各部門的職責(zé)，解決部門職責(zé)交叉，減少審批部門的不作為。有的經(jīng)營需要取得多個(gè)行政許可，且法律法規(guī)都設(shè)定了行政處罰，此種情形屬于規(guī)定不明確，可由省級政府確定查處部門，筆者以為由最先許可的部門處罰為宜。省級政府確定查處部門，僅是沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確，不能因?yàn)椴樘幉块T無執(zhí)法人員或者執(zhí)法人員不足為理由。需要說明的是，《拍賣法》《煙草專賣法》《文物保護(hù)法》《直銷管理?xiàng)l例》《營業(yè)性演出管理?xiàng)l例》《電影管理?xiàng)l例》等規(guī)定了工商部門為相應(yīng)無證經(jīng)營查處部門，《郵政法》《旅游法》《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》《出版管理?xiàng)l例》《音像制品管理?xiàng)l例》《人民幣管理?xiàng)l例》《野生植物保護(hù)條例》等規(guī)定了工商部門和其他部門為查處部門，工商部門應(yīng)當(dāng)履行查處職能，不能誤解為只要是無證經(jīng)營就不是工商部門職責(zé)。
3.行政強(qiáng)制措施。新辦法第十一條第三款規(guī)定查處部門依據(jù)法律、法規(guī)采取措施。沒有法律、法規(guī)設(shè)定強(qiáng)制措施，查處部門不能實(shí)施查封、扣押措施，不利于查處工作。若查處部門提請工商部門予以查封、扣押，不符合新辦法立法宗旨和規(guī)定，工商部門不能實(shí)施強(qiáng)制措施。
4.處罰依據(jù)。新辦法第十二條規(guī)定了根據(jù)法律、法規(guī)予以處罰。沒有法律、法規(guī)甚至規(guī)章設(shè)定無證經(jīng)營的處罰，必然導(dǎo)致查處部門無法可依。對于給無證經(jīng)營提供經(jīng)營場所、運(yùn)輸、保管、倉儲等便利條件的，如果法律、法規(guī)沒有設(shè)定處罰，查處部門也無法予以處罰。原辦法規(guī)定許可審批部門可以依據(jù)該辦法對無證經(jīng)營及提供便利條件的予以處罰，在新辦法中沒有沿用，頗為遺憾。有的法律、法規(guī)如《對外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》，規(guī)定由工商部門依據(jù)原辦法予以處罰，而原辦法被廢止，也導(dǎo)致無法可依。
三、無照經(jīng)營的查處
1.行政強(qiáng)制措施。相對原辦法，查封、扣押強(qiáng)制措施有了變化。一是不能查封、扣押與無照經(jīng)營行為有關(guān)的合同、票據(jù)、賬簿以及其他資料。二是查封、扣押物品沒有了“專門用于無照經(jīng)營活動(dòng)”的限制。三是無照經(jīng)營的場所查封不受危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源條件的限制。四是所有程序按照《行政強(qiáng)制法》要求，時(shí)限上長于原來15日+15日的期限，負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，沒有主要負(fù)責(zé)人的限制。五是先行處理查封、扣押物品按照《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》執(zhí)行。六是對于擅自動(dòng)用、調(diào)換、轉(zhuǎn)移、損毀被查封、扣押財(cái)物的，新辦法不再設(shè)定處罰。鑒于無照經(jīng)營行為不涉及產(chǎn)品（商品）本身質(zhì)量問題，也不能沒收相應(yīng)物品，除無照經(jīng)營行為較重、危害后果較重的，一般不實(shí)施強(qiáng)制措施。
2.處罰依據(jù)。法律、行政法規(guī)有規(guī)定的按其規(guī)定予以處罰，沒有規(guī)定的方可依據(jù)新辦法予以處罰。新辦法降低了罰款標(biāo)準(zhǔn)，更符合《行政處罰法》過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。目前，少數(shù)法律、行政法規(guī)如《城市房地產(chǎn)法》等設(shè)定了無照經(jīng)營行為的行政處罰。
3.無證經(jīng)營可能涉及擅自改變登記事項(xiàng)。超越營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營范圍從事一般經(jīng)營項(xiàng)目和前置經(jīng)營許可、后置經(jīng)營許可項(xiàng)目，均不屬于無照經(jīng)營行為。但超越經(jīng)營范圍經(jīng)營從事許可項(xiàng)目，屬于無證經(jīng)營，同時(shí)也屬于擅自改變登記事項(xiàng)行為。工商部門接受舉報(bào)或者查處部門通報(bào)信息，應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令改正，逾期不改正的，因本質(zhì)上是無證經(jīng)營，處罰會(huì)違反“一事不再罰”原則，轉(zhuǎn)送許可部門查處為妥，否則就會(huì)以輕處罰代替重處罰，不符合新辦法和其他法律法規(guī)的立法宗旨。
四、不予、免予、減輕和從輕處罰
從事經(jīng)營是解決就業(yè)的重要方式，關(guān)乎民生?，F(xiàn)實(shí)中，相當(dāng)一部分經(jīng)營者先經(jīng)營、后辦證照，經(jīng)過執(zhí)法人員的指導(dǎo)，大多能及時(shí)提交申請取得證照。這些無證無照經(jīng)營行為相對輕微、危害后果較輕，直接予以行政處罰顯然不符合《行政處罰法》過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，實(shí)踐中會(huì)免予、不予、減輕或者從輕處罰。原辦法和新辦法都規(guī)定了查處與引導(dǎo)相結(jié)合、處罰與教育相結(jié)合原則，新辦法第十條是查處的指導(dǎo)思想，但不宜直接作為免予、不予、從輕或者減輕處罰的依據(jù)，需根據(jù)《行政處罰法》第二十七條和其他規(guī)定如省級執(zhí)法部門的自由裁量規(guī)則決定免予、不予、從輕或者減輕處罰。
五、建立健全查處工作機(jī)制
無證無照經(jīng)營查處工作涉及到各個(gè)行政執(zhí)法部門，新辦法明確了縣級以上地方人民政府組織、協(xié)調(diào)責(zé)任，有利于推進(jìn)工作。多年以來，省、市、縣已經(jīng)建立了查處取締無證無照經(jīng)營行為聯(lián)席會(huì)議制度，工商部門要主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，在新形勢下做好牽頭工作，利用聯(lián)席會(huì)議機(jī)制收集工作中存在的問題，向政府提出建議。完善事中事后監(jiān)管平臺，推送工商登記信息實(shí)現(xiàn)“雙告知”，通過平臺實(shí)現(xiàn)信息共享，實(shí)時(shí)轉(zhuǎn)送舉報(bào)、調(diào)查發(fā)現(xiàn)的信息，真正形成監(jiān)管合力。
六、后續(xù)工作
1.加強(qiáng)法律法規(guī)的制訂和修改。國務(wù)院決定設(shè)定的行政許可事項(xiàng)，按照《行政許可法》的要求，抓緊制定行政法規(guī)。按照“誰審批、誰管理，誰主管、誰管理”的原則，在制定、修改法律、法規(guī)時(shí)，由許可部門為查處無證經(jīng)營，不再將工商部門作為無證經(jīng)營查處部門；沒有設(shè)定無證經(jīng)營行政處罰的，設(shè)定行政處罰，讓行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有法可依。
2.繼續(xù)精簡行政許可。近幾年來，行政審批制度改革深入推進(jìn)，部分行政許可事項(xiàng)被取消。保留的行政許可仍然較多，按照《行政許可法》進(jìn)行評估，進(jìn)一步精簡行政許可，部分許可可以分類精簡。
3.完善信息平臺建設(shè)。整合一些信息平臺，提升平臺運(yùn)行功能，真正實(shí)現(xiàn)信息共享，形成無證無照經(jīng)營查處合力。
4.加強(qiáng)法規(guī)宣傳。向社會(huì)廣泛宣傳新辦法和其他法律法規(guī)，讓先辦證照后經(jīng)營的理念深入人心。各個(gè)行政執(zhí)法部門要加強(qiáng)新辦法的學(xué)習(xí)，依法履行查處無證經(jīng)營職責(zé)，不能再沿用只管發(fā)證的、未發(fā)證的不管的陳舊理念。向各類熱線轉(zhuǎn)辦機(jī)構(gòu)和人員宣傳新辦法，以準(zhǔn)確界定違法經(jīng)營行為的承辦單位，提高工作效能。
（本文作者：安徽省黃山市工商局 王雨沐，如需轉(zhuǎn)載請注明出處。）
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