秦漢官制
公元前221年，秦始皇統(tǒng)一中國，秦王朝成為中國第一個中央集權的封建帝國。在這樣的歷史條件下，封建的政治制度也向前發(fā)展到一個新的階段。
這時期，封建地主階級為了加強中央集權和君主專制的統(tǒng)治，在職官制度上確立了中央朝廷的三公九卿制和繼續(xù)實行地方的郡縣制體制。三公九卿制在秦朝只是初具規(guī)模，由于秦王朝的短命，這一制度在西漢時得到進一步的調整和完善。
秦都咸陽，西漢都長安，東漢都洛陽。都城是全國的政治、經(jīng)濟、文化中心，朝廷居于京都之內，是全國的政治中樞。朝廷是由皇帝和眾多官員構成。在朝官中，又大體可分為幾種類型。第一類是最高級的官員，有丞相、御史大夫、太尉，即所謂“三公”；還有職位尊崇而實際不管政務的太師、太傅、太保，即所謂“上公”。第二類是各部門的主管官員，有太常、宗正、光祿勛、衛(wèi)尉、廷尉、大鴻臚、大司農、少府、太仆等，即所謂“九卿”。第三類是皇帝的親近侍從官員，有尚書、常侍、給事中等。這類官員形成于武帝時期，武帝為加強皇權，網(wǎng)羅親信，出入宮禁，參與機密，從而形成了一個決策核心，圍繞決策核心的這些親信官員，可統(tǒng)稱為“中朝官，丞相以下諸卿為“外朝官”。第四類是服務于宮中的官員，有太子屬官和皇后屬官，這類官員可統(tǒng)稱為“宮官”。
皇帝
皇帝是君主專制的象征。這一名號創(chuàng)始于秦始皇。據(jù)《史記·秦始皇本紀》記載：秦初并天下，令丞相、御史..議帝號。丞相綰、御史大夫劫、廷尉斯等皆曰：“..今陛下興義兵，誅殘賊，平定天下，海內為郡縣，法令由一統(tǒng)，自上古以來未嘗有，五帝所不及。臣等謹與博士議曰：‘古有天皇，有地皇，有泰皇。泰皇最貴?！嫉让了郎献鹛?，王為泰皇。命為制，令曰詔，天子自稱曰朕。”王曰：“去泰’著‘皇’，采上古帝位號，號曰皇帝，他如議?！敝圃唬骸翱伞！睗h因秦之名號，而又有所修定和補充。據(jù)蔡邕《獨斷》云：秦承周末，為漢驅除，自以德兼三皇，功包五帝，故并以為號?！被实鄣淖鹛柂氁粺o二，本身就意味著有至高無上的權力。秦漢時代除了有時因皇帝年幼庸弱而受制于母后、外戚、宦官、權臣或地方諸侯之外，在通常情況下，一切行政、立法、財政、軍事大權，無不由皇帝獨攬；一切任免、賞罰、生殺予奪大權也無不屬于皇帝。如《史記·秦始皇帝本紀》載：天下之事無大小皆決于上，上至以衡石量書，日夜有呈，不中呈不得休息。
中央的三公九卿等官
《漢書·百官公卿表》記載，丞相、太尉、御史大夫是秦漢時的三公，主持國政，號稱萬石之官，是朝廷的中樞職官。實際上它們也有一個發(fā)展演變的過程。
1.三公和上公
丞相。秦在建立封建專制主義集權的官吏組織中，一個重大措施就是在朝廷內確立丞相制度。丞相作為正式官名，是由秦獨創(chuàng)的?！柏迸c“承”通，有承受之意；“相”的意思是輔助。丞相作為“百官之長”，重要的是上承天子的命令“助理萬機”。
御史大夫。是“貳于丞相”的副職，位次丞相而高于諸卿，其職責是輔佐丞相，總理國政，故當時稱丞相府與御史府為“兩府”或“二府”，國家一切政務多歸于兩府。
太尉。秦朝是否有太尉一職不很清楚，但相當于漢代“掌武事”的太尉是沒有的。秦朝掌武事的官員有國尉，秦國尉在大將之下，地位不高。漢初開始，太尉成為武官最高稱呼之一，但時置時廢，并不固定。漢武帝時，罷太尉官，置大司馬。成帝時，大司馬地位漸次升高，位于司徒之上。東漢光武帝時復舊名太尉，靈帝末年大司馬與太尉并置。
上公。上公指位在三公之上的太師、太傅、太保等官。太傅，高后元年（公元前187 年）初置，中間省，至哀帝元壽二年（公元前1 年）復置。太師和太保，平帝元始元年（公元1 年）始置。太師、太傅、太保，雖位列三公之上，但僅為虛銜而無實權。西漢末年王莽搞所謂四輔，又加少傅一職。這些尊崇的上公，名義上是輔佐朝政，為帝王之師，實際上只是封建朝廷的裝飾品。到了東漢，罷太師、太保和少傅，僅保留“太傅上公一人”，而且時置時省，掌以善導，并無常職。不過，東漢的太傅比起西漢時的地位要高，他們往往是“元功之首”或“為國元老”的國家重臣，又常領尚書事，掌握實權，所以在政治上有較大的影響。
2.九卿
九卿是指中央朝廷的九個重要官員和官署，它們是：奉常漢代改稱太常，掌宗廟禮儀、占卜祭祀等事，史官、博士等為其下屬。郎中令為皇帝的侍從武官長，屬官有大夫、郎、謁者等。郎是皇帝的侍從扈衛(wèi)人員，有中郎、侍郎、郎中之分。太中大夫等及議郎為非武裝人員，掌議論。漢武帝時，郎中令改稱光祿勛，職掌不變。又設期門郎、羽林郎，為皇帝微行出獵時的武裝侍從。衛(wèi)尉掌管各宮門的守衛(wèi)，屬官有仆射、公車司馬令等。漢代，衛(wèi)尉統(tǒng)領的軍隊稱南軍。太仆掌管皇帝的輿馬，及軍事用馬的牧養(yǎng)。廷尉掌管刑罰訟獄，是全國的最高司法官。朝廷遇有大獄，皆由廷尉審理。典客掌管接待少數(shù)民族、藩屬國來朝事宜。漢武帝時，改稱大鴻臚，掌管諸侯王、列侯及內附部族朝覲郊迎之事。宗正主管皇族宗室（包括公主）事務。屬官有都司空，掌管對宗室犯罪之人的處置。治粟內史掌管國家谷帛租賦。漢武帝時改稱大司農。漢初，治粟內史僅掌農業(yè)及倉廩，另有“大內”一官與之并行，掌管國家財政。改大司農后，大內為其屬官，稱都內，主管財貨，掌國家的金庫。少府掌管全國山海池澤之稅，以供給皇帝私用，凡皇帝的衣食起居、醫(yī)藥供奉、器物制作等皆在其屬下，因此是宮廷事務的總管。武帝以后，其職權日益縮小，但是其下屬尚書署作為皇帝的機要秘書處則權勢不斷提高，后來終于脫離少府，獨立成尚書臺，分曹治事（指分科辦事）。實際上，中央朝廷除了九卿，還有一些重要的高級官員，例如：中尉掌管京師地區(qū)的戍衛(wèi)治安。漢武帝時改稱執(zhí)金吾，平時巡邏街市，皇帝出巡則為前導。將作少府主管宮室、宗廟、陵園的土木建筑工程。漢景帝時改稱將作大匠。典屬國掌管歸附的少數(shù)民族的事務。漢成帝時，典屬國并入大鴻臚。水衡都尉漢武帝時設置，掌管上林苑及諸池航政。
3.加官
秦時有侍中、散騎、中常侍、給事中等官，多由宦官充任，以侍奉皇帝。漢朝沿襲秦制，有侍中、散騎常侍、給事中、諸吏等官號，朝廷官員如具有這些官號，便可隨時出入禁中，以備顧問應對。這些官號被稱為加官。其中給事中可審核尚書奏事，諸吏可糾察彈劾內廷諸官，散騎隨從皇帝乘輿之后，可隨時提出建議。
秦漢地方機構和官職。
秦漢的地方行政，基本上是郡縣制。秦是單一的郡縣制，兩漢則郡國并行，仍以郡縣制為主。秦統(tǒng)一六國之后，分天下為三十六郡，后又增至四十余郡。西漢平帝時，凡郡國一百三，其中有郡八十三。東漢順帝時，凡郡國一百五，其中有郡七十九。諸郡規(guī)模、情況并不平衡，就戶口幅員而論，有大小之別；就政事難易而論，有劇（難治理）、平（一般）之異；就地區(qū)而論，有遠近、內外之分。諸郡之中，由于京輔之郡地處中心，最為重要，所以京輔太守地位最高。秦的京輔太守名曰內史，掌治京師。西漢景帝時京輔地區(qū)分為左、右內史，武帝時又分而為三，名曰：京兆尹、左馮翊、右扶風，統(tǒng)稱三輔。東漢遷都洛陽，京輔太守名曰河南尹。兩漢的京輔太守，均秩中二千石，得'奉朝請'，亦即可參與朝會，而一般太守秩兩千石，沒有朝會的資格。京輔太守顯然高于一般太守。無論京輔之郡還是一般的郡，均領轄若干縣。秦漢地方行政基本上是郡縣二級制。武帝元封五年（公元前108 年），把全國劃為十三個監(jiān)察區(qū)，稱為部或州，各設刺史一員進行監(jiān)察，久而久之，州刺史成了固定的地方行政長官，州也由監(jiān)察區(qū)域變?yōu)樾姓^(qū)域，這樣，漢的地方政府又由郡縣兩級變?yōu)橹?、郡、縣三級。不過，這有一個過渡過程，其最終完成應該說在東漢后期。兩漢的多數(shù)時間內，州僅作為監(jiān)察區(qū)而不是作為政區(qū)出現(xiàn)的。
州官的設置和演變
1.司隸校尉。司隸校尉初為朝廷官職，始置于武帝征和四年（公元前84年），是武帝因巫蠱一案而臨時設置的督捕官。所以最初司隸的職責是率領徒隸從事掘蠱并督捕京師奸猾。巫蠱案以后，司隸保留下來，其職為督察三輔（京兆、右扶風、左馮翊）、三河（河南、河內、河東）、弘農七郡。成帝元延四年（公元前9 年）省司隸校尉，綏和二年（公元前7 年）復置，但稱司隸。東漢沿用舊制，司隸校尉的地位較西漢為高，當時皇帝有特詔，御史中丞、司隸校尉、尚書令會同并專席而坐，京師號曰'三獨坐'。司隸校尉的常職是督刺三輔、三河、弘農七郡，其職與刺史略同，但由于京輔諸郡是朝廷的所在地，皇親國戚、達官貴人比較集中，所以司隸校尉有著一般刺史望塵莫及的特權。司隸有持節(jié)的特權，可以察舉百官以下及京師近郡犯法者。節(jié)即符節(jié)，是皇權的象征，持節(jié)者可代表皇帝行事。司隸這種持節(jié)特權在元帝時由于司隸校尉諸葛豐持節(jié)糾察元帝寵臣許章，才被解除。司隸校尉對于封侯、外戚、三公以下，無所不糾，對于京師近郡的罪犯，則依照詔令，有捕殺之權。司隸校尉的屬官，有較高的從事和較低的假佐兩類。東漢從事十二人，有都官從事，主察舉百官；功曹從事，主選署及眾事；別駕從事，主奉引校尉行部錄眾事；簿曹從事，主財谷簿書；兵曹從事，主兵事；其余七郡各一從事主督察，共為十二。假佐為掌各種雜務的小吏。
2.刺史和州牧。秦統(tǒng)一六國后，沒有特劃監(jiān)察區(qū)，政區(qū)以郡劃分，郡置守、尉、監(jiān)各一人，監(jiān)即監(jiān)御史，主監(jiān)察，所以郡既是行政區(qū)，又是監(jiān)察區(qū)。監(jiān)御史隸屬于御史大夫，掌監(jiān)郡。其地位不高，但權力很大，不僅省察郡守治狀，而且可以監(jiān)軍帶兵。漢初曾一度沿襲此制，目的都是代皇帝監(jiān)察地方官吏。武帝時分全國為豫、冀、兗、徐、青、荊、揚、益、涼、朔方、并、幽、交等十三部州作為監(jiān)察區(qū)。州設刺史一人，秩六百石，位下大夫，秩卑而權重，即有權督刺二千石的郡守。刺史直接受朝廷御史中丞管轄，分別監(jiān)察各州，開始時明確規(guī)定以六條問事：一條，強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡；二條，二千石不奉詔書遵承典制，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸；三條，二千石不恤疑案，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾苛暴，剝截黎元，山崩石裂，襖祥訛官：四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑；五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監(jiān)；六條，二千石阿附豪強，通行貨略，割損政令。六條問事主要是督刺二千石郡守。以后監(jiān)察范圍擴大，凡州內朝廷命官都在督刺之列，并有選舉與劾奏權。刺史每年回京師奏事一次。地方政績如何，全憑刺史上奏，郡守對刺史多敬而畏之，刺史逐漸干預地方行政，積久成制，也就變?yōu)樾姓L官。西漢末期，刺史曾兩度改為州牧，秩為二千石，但真正掌握軍政實權，成為地方最高軍政長官是靈帝中平五年（公元188 年）之后。靈帝中平五年，刺史改為州牧。州牧與刺史的區(qū)別不僅在于六百石變?yōu)槎罄?，更主要的是監(jiān)察官變成了地方最高軍政長官。武帝初置刺史，巡行郡國，無固定治所，屬吏也很少，后來漸有治所，并形成一套幕僚組織。州刺史的屬吏和司隸一樣，皆有從事史、假佐。從事史也叫從事，有別駕從事、治中從事、簿曹從事、兵曹從事、部從事史等，假佐一類，亦與司隸略同。
郡守和郡廷官吏
1.郡守。郡設守一人，又稱太守，為一郡最高行政長官。郡守為朝廷所任命，代表皇帝治理一郡，所以除對朝廷負責外，在一郡之內則是郡守專制。其職權相當廣泛，凡民政、財政、司法、教育、選舉以及兵事等，可以說職無不總。
（1）辟除權。秦漢時期，郡守及其佐吏丞、尉等雖由朝廷任命，但郡守的幕僚屬吏，則可自行署置。其任用方式，或召、或請、或署，都是辟除的意思。在漢代，除京輔郡屬吏可用他郡人外，一般辟除的郡吏都是本郡人。郡的下層行政長官縣令長是由朝廷署置，郡守不得更調；但遇其不能勝任，則可置守令（代理縣令）以攝理其事。至于真令有缺，郡守則更有權力選署守令。按當時法制，令長有罪必須先請，郡守不得擅自治罪，但事實上，郡守不但擅治其罪，而且可以隨意加以驅逐。
（2）選舉權。漢法規(guī)定，郡守任滿一年后便有選舉權。選舉即由地方選拔向朝廷推舉人才。這種選舉，或為皇帝的特詔，指定其選舉的科條；或為歲貢，依所定科目員額選舉。諸如孝廉、賢良方正、文學、茂才、異等、明經(jīng)以及有道之士等，皆在郡守選舉范圍之內。郡守雖有選舉權，但如果不能選舉人才，或舉而不當，郡守本人也要坐罪。開始察舉尚嚴，以后漸濫，郡守利用選舉權以結私恩，形成了漢代門生故吏的關系網(wǎng)，助長了地方與朝廷的離心力量。
（3）自設條教。秦漢郡守可以因地制宜，自設條教，或勸民農桑，或整齊風俗，以及舉辦文化教育等各項地方事業(yè)。其中一些好的條教，往往還被推行到全國。如景帝對蜀郡守文翁在郡中起學館，武帝令天下郡國仿蜀學館建立學校，對文化教育事業(yè)的發(fā)展起到了促進作用。
（4）賞罰、司法和監(jiān)察權?？な剡€具有一郡的賞罰、司法和監(jiān)察權。因郡守有賞罰權，故置功曹，主選署勸勞、議論賞罰；有司法權，故置決曹，主治獄及罪法事。其中司法最重要，政平訟理是郡太守治績的重點內容之一。郡守的監(jiān)察權，主要是監(jiān)察其所屬縣之長吏，其監(jiān)察權是與其任免、賞罰等權相輔相成的。郡守行使監(jiān)察權，必須以時巡行郡內，即所謂'常以春行所主縣'，也有的郡守采取私訪的方式?？な赜H自巡行所屬縣，按規(guī)定一年一次，私訪則非正式制度。其對屬縣行使監(jiān)察權，主要由督郵分部行縣，分部多少，郡守可視具體情況而定。
（5）生殺予奪權。從法律上來說，郡守并無決殺權，雖罪至死，亦必先奏請，以待秋決。有時因特殊原因，令郡守得便宜從事或以軍法從事，但除這種特許的權力外，太守卻不得專殺，然而這只是法律上的規(guī)定，奏請實際上往往徒具形式，類皆報可，甚至先斬后奏，或以論決為報。隨著郡守權力的膨脹，郡守甚至可擅殺縣令。
（6）兵權?？な赜址Q郡將，實際握有一郡兵權。不過秦和西漢時期，地方如有重要軍情，一般是由朝廷命將置帥，郡守不得擅自發(fā)兵。如郡守發(fā)兵，須有皇帝虎符，或邊郡軍情緊急，事后必立即上報。東漢郡守職權漸大，建武中省都尉，并其職于太守，虎符發(fā)兵的制度漸壞，再加上東漢后期鎮(zhèn)壓農民起義及各族反抗的需要，郡守就有了發(fā)兵、領兵之權。一般州郡有事，常由刺史、郡守親自領兵。東漢末，刺史、太守不僅領兵，且可募兵，往往變?yōu)樗饺瞬壳?，父子相襲，造成割據(jù)因素。
（7）財權。郡守治郡，要依靠龐大的郡府組織乃至數(shù)量不等的軍隊。這些都必須有財政開支，還有郡守本人的俸祿，這一切經(jīng)費均由國家撥給，由郡守支配。國家一般是從本郡賦稅收入中撥給，收入少的邊郡則由內郡調撥。按規(guī)定撥給的部分需每年上計，過此則須事先上報奏請。郡守只能在規(guī)定范圍內行使財權，朝廷則通過上計制度控制。但實際上郡縣地方官往往不顧經(jīng)法，附加私調，不統(tǒng)于上計之數(shù)，這樣朝廷就無法控制。除正式經(jīng)費和非法私調，各郡還都有一些公田和山澤之利，收入亦由郡守支配。
秦漢郡守官職十分重要，郡守治理的好壞，關系到整個國家的興衰，故漢宣帝有良二千石之嘆。因此，朝廷非常注重郡守人選，并根據(jù)其治績給予獎懲。
2.郡廷官吏。
郡守之下的郡廷組織，因任命不同，可分為佐官與屬吏兩類：秩二百石以上者由朝廷任命，有丞、長史、都尉等，謂之佐官；秩百石以下者由郡守自行辟除，如功曹、五官、督郵、主簿等掾史，皆為屬吏。
（1）郡佐官?？ぷ艄贋槌⒚伲胸?、長史和都尉。丞佐助郡守，有時可代理郡守行事，如郡守在作戰(zhàn)中死亡，丞有權臨時代理。邊郡設置長史，掌兵馬。東漢時邊郡省丞，由長史主丞之職，而另置將兵長史，專主兵事。都尉，掌佐太守分管軍事。秦時名尉，景帝二年（公元前155 年）更名都尉。東漢建武六年（公元30 年）省內郡都尉。都尉秩比二千石，略低于郡守而高出于丞與長史。都內一切軍事行動，均由郡尉具體負責，每年都試，也由郡都尉負責主持。維護境內治安，則是都尉的日常工作。都尉也和太守一樣以時行縣，但不管民事，專司盜賊?？の居凶约旱闹嗡蛯俟?。都尉治所，有的與郡守治所不在一縣；都尉屬官，除與太守一樣有丞、掾、史、屬、書佐等文職以外，更多的則是各種武職。
（2）郡屬吏?？倮舻陀诳ぷ艄?，由郡守自己辟除，主要有以下幾類：第一類是功曹、五官掾和督郵，為郡府右職。功曹主選署功勞，包括郡吏的任免和賞罰。五官掾是一種榮譽職務，無一定職掌，其實是什么都管，功曹缺任，可以主功曹事，其他曹缺任，則可主其他曹事。東漢時，五官掾常主祭祠，從而列于諸吏之首。督郵主巡行境內，督察長吏，主要是督察縣政。一郡往往分為兩三部或四五部，各設一督郵充當郡守耳目，故督郵多選郡守所信任而又精明能干者充任。第二類是郡守門下親近屬吏，有主薄、主記室史、少府，門下督盜賊、府門亭長、書佐、循行、幹、小史等。主簿無固定職，拾遺補闕，代讀書教、奉送要函、迎接賓客等均為主簿所職。主記室史主記事、簿書等。少府總管太守私人財政，與朝廷之少府性質相同。門下督盜賊主兵衛(wèi)，類似郡守的侍衛(wèi)隊長。府門亭長主守府門。書佐主秘書工作，包括記錄、繕寫、起草、宣讀等等。循行為低級散吏，類似門下食客。幹、小史均為郡府做雜務工作的卑末之吏。第三類是列曹，為郡廷各部門辦公機構，戶曹主民戶、祠祀和農桑。比曹主管檢核之事。時曹主時節(jié)祠祀。田曹主田事。水曹主興修水利。將作掾主工程興建。倉曹主倉谷事。金曹主貨幣鹽鐵事。集曹主各縣上計。漕曹主水運。法曹主郵驛科程事。兵曹主征集和輸送兵丁。尉曹主卒徒轉運事。賊曹主盜賊事。辭曹主辭訟事。決曹主決獄。醫(yī)曹主醫(yī)藥事。第四類是上計掾史。地方上計中央，由來已久，最初由地方長官親自上計，西漢時改為守丞，長史代勞，武帝時又有上計掾史隨行，東漢則專由上計掾史上計。第五類是學官。武帝以后，郡國皆立學校，并設學官以管理其事。學官即文學掾（或文學史），其職責是管理學校，教授弟子，也兼管郡內教化、禮儀之事。第六類為特設官。因各地物產不同，某些郡特設機構和官吏管理，西漢時由朝廷派出官吏，直屬朝廷某一系統(tǒng)，東漢改屬地方，成為郡的屬吏。如鐵官、鹽官、工官、木官、橘官、三服官、都水官等，各設令、丞以主其事。上述六類之外，還有一類是散吏，即閑散而無具體職事的官吏，這類人或以德高望重，志節(jié)清白，才能出眾，而又不愿任職，郡守則以散吏名義養(yǎng)在郡府，待以師友之禮，以備顧問。
郡廷官吏是一支龐大的官僚隊伍。由于郡守有權任命屬吏，所以屬吏往往與郡守結為一種私恩關系，他們心目中只有郡守而無朝廷。東漢時，逐漸發(fā)展為對抗朝廷的地方勢力。
縣廷及其基層官吏
秦孝公時把全境劃分為四十一縣。秦統(tǒng)一后有縣多少不可詳考。漢代與縣平級的政區(qū)有國、邑、道。國為列侯所食之縣，邑為皇太后、皇后、公主所食之縣，道為少數(shù)民族所居之縣。西漢時凡縣、國、道、邑千五百八十四，東漢順帝時千一百八十?？h以下還有鄉(xiāng)、亭、里等基層組織及其官吏。
1.縣廷官吏?？h的行政官署也稱廷或縣廷?？h廷官吏由縣令、長，縣丞和縣尉，以及縣屬吏三種官吏組成。
（1）縣令、長。從秦開始，普遍實行了縣萬戶以上置令、萬戶以下置長的制度?？h令一般為六百石，高者有的千石，縣長不滿六百石，因所治縣人口少，所以略低于縣令?？h令、長在秦簡中又稱為縣嗇夫或大嗇夫，在王莽時曾改為縣宰。秦漢的大部分時間統(tǒng)稱為令長?？h令長的職責是掌治其縣，凡縣內一切事務無所不管。有些令長比較勤于政事，注意人民疾苦，因此往往流人附歸，受到人民的愛戴，或挽留，或懷念，或立祠。如果令長得其人選，是能對一縣起良好作用的。漢制，縣令長的銓選途徑較多，或由'察廉'，或由'治劇'，或由'茂才'、'孝廉'，或由'征辟'，或由'吏積功'，而其主要途徑則是由郎官出補。東漢初期以前，朝廷對于郎選比較重視，縣令長在多數(shù)情況下還是比較稱職的。東漢自順帝以后，選官制度日益破壞，地方令長多非德選，而到靈帝時，宦官專權，黃門子弟為令長者滿天下，放肆漁肉人民?；实塾重澵斮u官，致使吏治大壞，東漢亦隨之衰亡。
（2）縣丞和縣尉?？h丞和縣尉都是縣佐官。秦時每縣皆有丞，但沒有見到縣設尉的記載，兩漢每縣皆有丞，又設有縣尉?？h丞在縣的地位，要高于郡丞在郡的地位?？へ┑穆氊焹H僅是掌佐守，郡守可以重用，也可以不重用?？h丞則不然，除了佐令長之外，還兼署文書，并主倉事和刑獄囚徒。也就是說，丞佐助令長之外，還能獨立地處理倉、獄等事。倉、獄是縣政中兩件比較重要的事，由縣丞專管，可見其地位之重要。一般說來，每縣只有一個丞，但都城所在地則不止一丞，如西漢長安就有左、右丞?？h尉的設置，每縣情況亦不盡相同，一般來說，大縣設二人，小縣設一人。所謂大縣小縣，不完全以戶口多寡為限，主要是以地區(qū)范圍的大小而論。都城所在縣，設尉就更多，西漢長安縣有左、右、廣部、明部四尉，東漢洛陽也有東西南北四尉?？h尉的選任與令長略有不同，一般來說，原來地位要略低一些，或者多少與武事有點關系，多是從兩千石的掾屬中調選的。縣尉的職責，主要是維持境內治安，掌一縣的軍事。縣尉對于令長有一定獨立性，有時還可與郡廷發(fā)生直接聯(lián)系，而且有自己的單獨治所官廨，有自己屬吏，例如尉史、尉從佐等。
（3）縣屬吏。秦和漢初，縣廷的主要屬吏是令史。武帝以后始逐漸有所變化，形成一套制度和名稱，如分曹置掾之類。在分曹置掾以后，大體和郡屬吏一樣，各有名目和職掌：第一類是功曹和廷掾：功曹職總管內外，是縣廷主要屬吏，所以被稱為'主吏'，在屬吏中地位最高，權力最大，上可代表縣令長，下可指揮游徼、亭長等。廷掾，相當于郡的五官掾，列曹有缺，均可代值，而在祠祀方面則居于功曹之前，處于首位，另外廷掾經(jīng)常下鄉(xiāng)巡行，充當令長耳目。第二類是門下親近吏：主簿，在縣廷內陸位僅次于功曹，但比功曹親近，為諸門下吏之長。主記、錄事，掌記事和文書。小府，又稱少府，主出納、餉糧及金銅錢布。門下游徼，門下賊曹，掌督盜賊。第三類是列曹：其主管民政方面的有戶曹，主戶口名籍婚慶祠祀諸事；田曹，主勸課農桑；時曹，主農時節(jié)氣；水曹，主水利之事；將作掾，主土木興作。主管財政方面的有倉曹，主收民租；金曹，主收市租。主管交通方面的有集曹，主供納輸；法曹，主郵驛科程事；道橋掾，主修閣道；廄嗇夫，主飼養(yǎng)。主管軍事方面的有兵曹，主兵事；庫嗇夫，主兵械，尉曹，主卒徒轉運。主管司法治安方面的除賊曹外，還有獄掾史、獄司空，主決罪和牢獄；傳舍、候舍吏，監(jiān)督行人；守津吏，督守津口；市掾，主市租和治安；少數(shù)民族雜居之縣又設盟掾，主少數(shù)民族事務。第四類是校官，漢代縣的學校曰校，置經(jīng)師一人，主教育。第五類是散吏，其職與郡散吏略同，而地位低于郡中散吏。2.鄉(xiāng)里官吏?？h下的最基層是鄉(xiāng)、亭、里等組織，鄉(xiāng)里基層官吏雖非朝廷正式任命，但其地位至為重要，舉凡國家賦稅、徭役、兵役以及地方教化、獄訟、治安等，無不由鄉(xiāng)里官吏承擔。秦漢鄉(xiāng)里官吏情況各不相同，大體可以分為三類：（1）以嗇夫為主的鄉(xiāng)官。秦漢之制，縣以下分為若干鄉(xiāng)。據(jù)《漢書·百官公卿表》，西漢平帝時有縣、道、邑、國千五百八十七，有鄉(xiāng)六千六百二十二，平均每縣轄四鄉(xiāng)有余?！逗鬂h書·郡國志》有縣、邑、道、侯、國千一百八十，注引《東觀書》永興元年（公元153 年）鄉(xiāng)三千六百八十一，平均每縣轄三鄉(xiāng)有余。鄉(xiāng)的官吏有嗇夫、三老、鄉(xiāng)佐和游徼。嗇夫是鄉(xiāng)中的主管官吏，職掌聽訟與收賦稅。嗇夫根據(jù)其鄉(xiāng)大小又有區(qū)別，一般大鄉(xiāng)設有秩嗇夫，或簡稱'有秩'，秩百石，郡所署為在冊之吏；一般的小鄉(xiāng)則設一嗇夫，不名有秩，即不屬國家正式官吏。三老是主管教化的鄉(xiāng)官，往往設于大鄉(xiāng)，選德高望重的耆老充任，三老不是行政職務，亦無俸祿，但在當時的地位很高，往往列于嗇夫之前。鄉(xiāng)佐是嗇夫的助手。游徼，掌徼循盜賊，直屬于縣廷，也可說是縣廷派往鄉(xiāng)間的巡察吏。
（2）亭長和亭吏。亭和鄉(xiāng)是同一級的單位，但其設置的地點與作用不同。設在城市中的亭，是縣以下里以上的單位，亭下轄里，如同鄉(xiāng)下轄里一樣。設在鄉(xiāng)村中的亭，稱為鄉(xiāng)亭，往往是鄉(xiāng)村中的一個小集鎮(zhèn)，或處于交通要道之上。這樣的鄉(xiāng)亭具有客舍和郵傳的作用，而鄉(xiāng)亭官吏同時又負有督禁盜賊的責任。亭的主要官吏是亭長，由縣廷任命，職責是維持地方治安，并聽從縣尉指揮。亭長之下有亭佐，佐助亭長；有亭候，主候望盤察行人；求盜，主求索盜賊等。
（3）里正、典和老。鄉(xiāng)下設里，里下又有什伍，什伍指五家或十家的組織，幾個或十幾個什伍組織構成里。里有里正，或稱里魁，兼有官民二重身份，負責一里事務。什伍組織，按秦制是主五家者曰伍老，主十家者曰什典，漢代則一般通稱什長、伍長。里正、典和老不是專職官吏，其責任是率里鄰相互扶助，里中出有非常事故，及時稟告官府。
少數(shù)民族地區(qū)的特設官
秦漢時期，是我國多民族封建統(tǒng)一國家的形成和發(fā)展時期。朝廷在少數(shù)民族居住地區(qū)設官建職，有屬國都尉和持節(jié)領護諸官，秩皆為二千石或比二千石，相當于內陸郡守。這些特設行署，有些類似今日的自治區(qū)。
1.屬國都尉。武帝元狩二年（公元前121 年）秋，匈奴昆邪王殺休屠王，將四萬余眾降漢，武帝置五屬國以處之。從此，朝廷對于降附或內屬的少數(shù)民族，均設屬國，如宣帝神爵二年（公元前60 年）置金城屬國以處降羌，五鳳三年（公元前55 年）置西河、北地屬國以處匈奴降者。東漢屬國更多，而且擴展到東北和西南地區(qū)，故《后漢書·竇融傳》注有'漢邊郡皆置屬國'的說法。屬國的最高長官即名屬國都尉，和一般都尉僅典武職不同，還兼理民事，'治民比郡'。都尉之下有丞、候、千人，還有主簿。兩漢屬國都尉的設立，不僅對加速民族融合、互相間經(jīng)濟文化交流起一定的作用，而且對開發(fā)祖國的邊疆、保衛(wèi)邊疆地區(qū)的安全以及維護祖國的統(tǒng)一也有很重要的作用。
2.持節(jié)領護諸官。朝廷對于更邊遠一些地區(qū)'叛服無常'的少數(shù)民族，往往派一些臨時的加官，即所謂'持節(jié)領護'諸官。（1）使匈奴中郎將：以中郎將出使匈奴，始于西漢武帝時， 到西漢后期逐漸成為定制，但當時都只是臨時的出使任務，雖'持節(jié)'而并無'領護'職權。東漢初，匈奴分為南北兩部。東漢主要與南匈奴打交道，由于南匈奴多次請求，朝廷始正式設立'使匈奴中郎將'這一官職，并有'衛(wèi)護'或'監(jiān)護'的職權。使匈奴中郎將，史書中有時簡稱中郎將或匈奴中郎將，或者又稱為護匈奴中郎將、領中郎將、行中郎將以及北中郎將等。其職是持節(jié)出使，監(jiān)護南匈奴，故有一定的臨時性和獨立性，官屬則隨事而設，并不固定，主要是從事和掾、史等。使匈奴中郎將的設立，對防御北匈奴的侵擾，保衛(wèi)漢朝邊塞安全起一定作用。（2）西域都護：張騫通西域后，西域諸國逐漸歸附漢朝，至漢宣帝時，始置西域都護府，以鄭吉任西域都護，都護西域三十六國，以后又增至五十余國，其范圍大體上相當于今天的巴爾喀什湖以東以南和我國新疆地區(qū)?！稘h書·西域傳》說：最凡國五十，自澤長、城長、君、監(jiān)、吏、大祿、百長、千人、都尉、且渠、當戶、將、相至侯、王，皆佩漢印綬，凡三百七十六人。
雖然保留'國'的名稱，實則成為都護管轄下的自治區(qū)。王莽時期，西域不通。東漢或通或絕，西域都護時置時廢，有時僅置護西域副校尉或軍司馬，延光二年（公元123 年）改置西域長史，直至東漢末年。西域都護的屬官，有副校尉一人，秩位較高，類似都護助手，為都護副職。丞一人，類似管文書的官吏。司馬二人，職位約略相當于軍中司馬。侯二人，負責守望。千人二人，為帶兵的低級軍官。此外，都護還兼領屯田區(qū)的田官，如戊己校尉，屯田車師，雖單獨置府，但亦受都護節(jié)制。
（3）護烏桓校尉：烏桓原是東胡族的一支，武帝時正式與漢朝發(fā)生關系并臣屬漢朝，武帝置護烏桓校尉，擁節(jié)監(jiān)領烏桓。東漢因之，或稱領烏桓校尉，或簡稱烏桓校尉。其主要官屬為長史和司馬，與其他持節(jié)使官相同。護烏桓校尉的設立，對于保衛(wèi)北疆、開發(fā)東北起過一定作用。
（4）護羌校尉：羌族是我國一個古老的民族，漢武帝時為孤立匈奴，始置護羌校尉。東漢因之，不過時置時廢。護羌校尉'主西羌'，即持節(jié)領護西羌。從東漢實際情況看，主要是鎮(zhèn)壓羌族人民的起義，隔絕西羌與匈奴的交通；但在護羌校尉主持下，沿河兩岸廣置屯田，修渠治溝，種植五谷，發(fā)展畜牧，對河西地區(qū)的開發(fā)也起過一定作用。護羌校尉的主要屬官是長史和司馬二人，秩皆六百石，又有護羌從事。
綜上所述，少數(shù)民族地區(qū)的特設職官，開始都帶有臨時差遣的性質，以后才逐漸變成常設職官。這一變化反映了這些少數(shù)民族地區(qū)和兩漢朝廷的關系，同時也標志著統(tǒng)一的多民族國家的形成和發(fā)展。
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