秦漢時代君、臣、民三層一元的政治結(jié)構(gòu)之所以形成，是以對千千萬萬的 百姓進(jìn)行控制與支配為基礎(chǔ)的。以地方行政制度為基礎(chǔ)而建立編戶齊民社會，不僅使郡縣制取代了封建制，實則也是傳統(tǒng)中國政治社會結(jié)構(gòu)形成之標(biāo)志。
郡、縣之稱源于先秦。一般來說，郡縣制萌芽于春秋，演進(jìn)于戰(zhàn)國，秦漢臻于大備。秦漢時，實行郡縣兩級制?？h因情況不同而有不同稱謂：一般情況多稱縣，設(shè) 置于少數(shù)民族地區(qū)的稱道，列侯封地稱為國，皇后、太子、公主的封地稱邑。秦滅六國后，朝廷曾就立郡縣問題展開激辯，辯論的結(jié)果是廢分封、推廣郡縣制。始皇 二十三年（前221），分天下為36郡，此后陸續(xù)有所增置。秦郡是學(xué)界爭議已久的問題，數(shù)量多少一直存有不同意見。新見湖南湘西里耶秦簡中，有洞庭郡、蒼 梧郡的記載，但文獻(xiàn)中罕見或不載這兩郡，故秦郡設(shè)置仍是待解答問題。參見湖南省文物考古研究所等：《湘西里耶秦代簡牘選釋》，《中國歷史文物》2003年 第1期?？は螺牽h，秦縣有一千左右，每郡平均約轄二十余縣。西漢初實行郡國并行制，諸侯王國地廣民眾，大者擁有五六郡，僅次于朝廷，遠(yuǎn)非列郡所能比，故有 尾大不掉之局面出現(xiàn)；平定“七國之亂”后，中央集權(quán)加強(qiáng)，諸侯王國封地或削或分，大國也不過十余縣，且王國不再統(tǒng)郡，其疆域常小于漢郡。據(jù)《漢書·地理 志》記載，除三輔外，西漢末全國有80郡，王國有20個。此時的郡國并行制，與漢初不可同日而語。漢郡增多，原因有二：一則，秦郡太大，分秦郡而置新郡； 二則，武帝開疆拓土，郡的數(shù)量隨之有不少增加?？叵嗟闹嗡m有變更，通常情況下，即《漢書·地理志》所列郡、國之首縣。西漢末，縣級行政單位約有1500多個。東漢時，郡、國數(shù)大體承襲西漢，沒有大變動。光武帝之初，精兵簡政，裁省縣邑侯國400多個，至順帝時縣級行政單位近1200個，較之西漢 末約減少四分之一。> >
郡府行政組織，可分三個層次：長官一級，即郡守、王國相；佐官一級，主要有丞、長史、都尉；屬吏一級，是郡守、王 國相自辟的百石以下掾史諸吏。郡國行政官署稱為府?？な亍⑼鯂嗾浦慰?，綜攬郡國之民事、刑事、財政、軍事，對郡境吏民有向中央察舉特權(quán)，緣邊諸郡尤以 抗拒寇賊為要務(wù)。一年中重要行政舉措因季節(jié)而不同：春日巡行轄縣，勸課農(nóng)桑，賑濟(jì)災(zāi)民；秋冬考課屬縣政績，上計于中央。宣帝曾說太守是治理吏民之根本， “庶民所以安其田里而亡嘆息愁恨之心者，政平訟理也。與我共此者，其唯良二千石乎！”（《漢書·循吏傳》）> >
在郡縣兩級行政體制中，郡 國實際是地方行政重心，中央政府直轄一百多個郡國。郡國佐官秩二百石以上，由中央任命，有丞（邊郡郡丞稱長史）、尉?？へ┹o佐郡守處理政事，郡尉（王國稱 中尉）佐郡守處理軍政事務(wù)?？ざ嘉居袉为氈嗡嘉靖灿幸欢ㄒ?guī)模。西漢末東?？さ亩嘉靖卸嘉疽蝗耍掠卸嘉矩?、卒史、屬、書佐、用（算）佐等組成人 員。連云港市博物館等：《尹灣漢墓簡牘》，中華書局，1997年版，第79頁。按：本講中凡涉及尹灣漢簡者，如不特別出注，均出自此書?？叵嗟膶倮粲?功曹、五官掾、督郵、主簿，以及分曹辦事的諸曹掾史，如戶曹、祠祀掾史（負(fù)責(zé)民戶及禮俗之事），田曹、勸農(nóng)掾史（負(fù)責(zé)勸課農(nóng)桑），金曹、市掾、衡官（負(fù)責(zé) 貨幣鹽鐵等事）。郡府“諸曹略如公府曹”（《后漢書·百官志》），政務(wù)上可以與中央公府諸曹對口。督郵一職較特殊，在督送郵書、奉宣教令的基礎(chǔ)上，對屬縣 長吏及親貴豪族也進(jìn)行監(jiān)察，還附帶有奉詔捕系、追案盜賊等職掌。
都尉之職需加留意。一是邊郡都尉的設(shè)置問題。秦及漢初，邊郡都尉并主 蠻夷之事，或?qū)倏な兀虿粚?；其后邊郡皆置郡守，都尉專主漢卒；另置屬國都尉，專主蠻夷，兵強(qiáng)職重，與郡相類。還有因事而設(shè)的特種都尉，如農(nóng)都尉、騎都 尉、關(guān)都尉等；尤其是農(nóng)都尉，數(shù)量眾多，負(fù)責(zé)邊境地區(qū)的屯田生產(chǎn)。二是光武帝裁撤郡國都尉。郡都尉級別低于郡守，或與太守相抗衡甚至爭權(quán)，于行政不便；加 之都尉每年冬負(fù)責(zé)操練士卒的都試之役，翟義曾經(jīng)借都試之時舉兵反抗，劉秀甚至也欲借都試起兵，都尉實為統(tǒng)一之潛在威脅。> >
建武六年 （30），光武帝裁都尉官，省都試之役，雖說有與民休息之意，也有寓統(tǒng)一于行政，斷絕因都試舉兵之念。此外，對郡國特種官署也需留意?？胤N官署，是兩 漢時代，尤其是西漢時，分布于郡國且各有一定職能及組織機(jī)構(gòu)（機(jī)構(gòu)組織情況近于縣廷設(shè)置）的特種官署，因為這些特種官的級別與縣令長等齊，屬郡國者視屬縣 道為多。這些特種官署，大體分為四類：第一，農(nóng)林、水利、漁業(yè)類，如農(nóng)官、倉官、木官等；第二，畜牧類，如家馬官、牧師苑官等；第三，工礦、商業(yè)類，如工 官、服官、鹽官、鐵官等；第四，軍事類，如樓船官、發(fā)弩官等。這些郡國特種官職能不盡同，如服官為天子及高官制作衣物，鹽、鐵官專主鹽、鐵生產(chǎn)及銷售；武 帝時這些郡國特種官多為中央派出機(jī)構(gòu)，此后情況有所改變，有的隸屬郡國（東?？さ柠}、鐵官即如此），東漢時皆隸于郡國。> >
縣廷行政組織 略同于郡制，也可劃分為三個層次：縣令長、侯國相是長官，丞、尉為佐官，令長、相自辟之百石以下掾史諸吏等為屬吏?？h的行政官署稱為廷?？h戶口過萬者為大 縣、設(shè)縣令，不足萬戶者設(shè)縣長?？h令長、侯國相掌治一縣或一侯國之民，勸善罰惡，理訟平賊，秋冬上計于所屬郡國，還可貢士于所屬郡國?？h令長、侯國相的佐 官丞、尉，亦如郡國守相的佐官丞、尉。一般來說，縣丞一人，尉或一人，或分左尉、右尉各一人?？h丞協(xié)助縣令長治一縣政事，縣尉或中尉主盜賊，維護(hù)本縣治 安?？h令屬吏等級有掾、史、佐史、書佐等之別，所分諸曹大體上也同于郡國之分曹。與郡制不同的是，縣廷中不設(shè)督郵，縣廷掾兼督察屬鄉(xiāng)之責(zé)。
縣下有鄉(xiāng)，鄉(xiāng)設(shè)三老掌教化、嗇夫掌賦稅訴訟、游徼掌治安；鄉(xiāng)下分里，里典或里正掌里中事務(wù)，以鄉(xiāng)中強(qiáng)有力者擔(dān)任此職。西漢末東?？は螺?70鄉(xiāng)，2 534里，約合15里為一鄉(xiāng)。
亭、郵是不同于鄉(xiāng)、里性質(zhì)的行政系統(tǒng)。亭是傳遞文書和接待過往使者的機(jī)構(gòu)，亭設(shè)有亭長，屬官有亭吏；郵是傳遞文書、供應(yīng)食宿及車馬的機(jī)構(gòu)，性質(zhì)與亭類 似。東?？び?88亭，亭卒2 972人，每亭約有亭卒4人；34郵，郵人（傳遞文書之人）408名，每郵約有郵人12名。亭的數(shù)量較郵為多，郵的規(guī)模比 亭要大。> >
兩漢之世，縣、鄉(xiāng)三老（縣、鄉(xiāng)三老各一人，郡有時也有三老）也稱鄉(xiāng)官，其性質(zhì)與一般縣、鄉(xiāng)屬吏不同。其既可與令、丞、尉等縣 的主要長官、佐官“以事相教”（《漢書·高帝紀(jì)》），也可代表地方吏民領(lǐng)銜向中央有所陳請。三老之下有孝、弟、力田等鄉(xiāng)官，地位低于三老。置孝、弟是為了 淳樸風(fēng)俗、講孝道，置力田是以重農(nóng)為中心而鼓勵生產(chǎn)。所以，不僅民間百姓頗重鄉(xiāng)官系統(tǒng)，如赤眉軍領(lǐng)袖樊崇就自稱三老；朝廷對之也十分重視，給予優(yōu)待，讓他 們“為民師”（《漢書·武帝紀(jì)》），教化百姓，還免除他們的徭役、賜爵賜帛。東?？び锌h三老38人，恰每縣三老各一人；鄉(xiāng)三老170人，與鄉(xiāng)的數(shù)量相匹 配；孝、弟、力田各120人。> >
秦漢延續(xù)、完善戰(zhàn)國時代以來所形成的郡縣制有著特殊的意義：從政治形態(tài)來看，郡、縣是中央集權(quán)下的地方 政府，以貫徹、實施國君意志為主要職能，在政治上沒有獨立性；從轄土構(gòu)成來看，郡、縣的管轄范圍，特別是縣的轄區(qū)，不再局限于城邑及其四周地區(qū)，不再以城 市為中心，而以農(nóng)村為主，城邑不過是衙署所在地而已；從政區(qū)劃分來看，地緣關(guān)系確實有很大發(fā)展，并以地緣因素掌握人力資源，但基層社會的秩序仍多仰賴血緣 關(guān)系來維持。> >
這三重變化揭示出了郡縣制的意義：國君通過對郡縣的統(tǒng)治，不僅空前強(qiáng)化對地方的實際控制，也通過地方行政而使權(quán)力支配于 編戶齊民。從某種情況而言，戶籍制度是支撐帝制中國的基礎(chǔ)，也是權(quán)力支配百姓的直接依據(jù)。池田溫說道：“通過郡縣鄉(xiāng)里掌握其戶口，這是帝國存立的絕對必要 的基礎(chǔ)，所以造籍制度是國家體制最緊要的一環(huán)；同時，對于被統(tǒng)治的人民說來，戶籍登錄不外是他們慘遭租稅和徭役種種壓榨的第一步?！背靥餃刂?、龔澤銑譯： 《中國古代籍帳研究》，中華書局，2007年版，《序》第1頁。政府賴以生存的賦稅徭役征發(fā)就以戶籍為依托有了根本保障，統(tǒng)治者掌握人民的方式也從宗族血 緣轉(zhuǎn)為居地著籍，戶籍制度與郡縣行政及帝制國家形成之關(guān)系由此可見一斑。> >
秦漢時代的地方行政制度，除關(guān)注郡縣、鄉(xiāng)里外，監(jiān)察性質(zhì)的州 也需留意。朝廷為加強(qiáng)對地方行政的日常監(jiān)察，除不定期派遣官員巡視，主要舉措就是置州部、任命刺史。秦以御史（即監(jiān)御史）監(jiān)臨郡縣。時，丞相史分刺 各地，督察監(jiān)郡御史，但時置時省。元封五年（前106），武帝在全國設(shè)13個監(jiān)察區(qū)（州部），即冀、青、兗、徐、揚、荊、豫、益、涼、幽、并、交趾、朔 方，每州部設(shè)刺史一人；征和四年（前89），武帝又置司隸校尉，最初是“捕巫蠱，督大奸猾”，后罷黜兵權(quán)，督察三輔（京兆、馮翊、扶風(fēng)）、三河（河?xùn)|、河 內(nèi)、河南）和弘農(nóng)郡，職權(quán)與刺史同。> >
刺史的職責(zé)是六條問事，其一是針對強(qiáng)宗豪右等地方勢力，其五是針對郡國守相，監(jiān)督其是否有不奉詔 書、不恤疑獄、選舉不公、子弟以權(quán)謀私、收受賄賂等不良行為。刺史秩六百石，秩位不高，但出巡時代表朝廷監(jiān)察郡國守相，及諸王國宗室，所以很有權(quán)威。刺史 監(jiān)察時可不避權(quán)貴，辦事果斷，提高效率；因秩卑官小、易于駕馭，朝廷不必?fù)?dān)心其職權(quán)膨脹。刺史制度以其小大相互制約、內(nèi)外相互協(xié)調(diào)之優(yōu)越性，對加強(qiáng)中央集 權(quán)、提高行政效率、改良吏治等均有益。> >
西漢后期，情況漸有變化：原本是監(jiān)察郡國官的刺史，監(jiān)察對象擴(kuò)大至縣令長，逐漸干預(yù)郡縣行政； 原本巡查郡國、居無定所的刺史，也有了固定治所和屬下，還增加了歲舉秀才之選舉權(quán)。州的地方行政彩色漸濃，刺史更名為州牧，秩位同于郡國守相。光武帝時， 恢復(fù)刺史制度，將州牧改為刺史，降秩為六百石。東漢之世，刺史的地方行政色彩愈發(fā)明顯；特別是東漢中后期，在鎮(zhèn)壓各地起事者的過程中，刺史獲得了軍事統(tǒng)制 權(quán)，向更高一級的地方行政長官演變勢所難免。中平五年（188），靈帝將重要州的長官刺史重新改為州牧，增其秩為二千石；以宗室或九卿任之，則為中二千 石，州牧權(quán)擴(kuò)展至軍、政、民、刑、選舉等各方面，“州任之重，自此而始”（《后漢書·劉焉傳》），這成為漢末群雄割據(jù)局面出現(xiàn)的原因之一。秦漢地方行政制 度至此發(fā)生大變，從郡縣兩級向州郡縣三級制轉(zhuǎn)化。> >
秦漢地方行政制度中，地方官吏的籍貫限制，也需注意。嚴(yán)耕望依據(jù)正史、碑刻等資料， 統(tǒng)計出二千余任地方官吏的籍貫，并據(jù)此得出以下著名論斷：一則，中央任命的各級監(jiān)官長吏不用本籍人，即刺史不用本州人，郡國守相等不用本郡人，縣令長丞尉 不用本縣人且不用本郡人。惟西漢的司隸校尉、京兆尹、長安縣令丞尉不在此限。二則，后漢中葉以后，又有“兩州人士不得對相監(jiān)臨”及“三互法”所謂“兩州人 士不得對相監(jiān)臨”，是說若甲州人有任職乙州刺史者，則乙州人不能任甲州刺史，以免相互比周之弊。“三互法”是“兩州人士不得對相監(jiān)臨”的引申：假如甲州人 士監(jiān)臨乙州，同時乙州人士又監(jiān)臨丙州，則丙州人士不但不能監(jiān)臨乙州，而且還不能監(jiān)臨甲州；假若有人為甲州刺史而于乙州之女婚，則甲州人士就不能任刺史于乙 州?！皩ο啾O(jiān)臨”及“三互法”都是為了防止轉(zhuǎn)相庇護(hù)之弊?？たh任官蓋亦如此。。三則，監(jiān)官長吏自辟的屬吏，必用本郡人，惟京畿郡縣可例外。四則，郡督郵分 部督察屬縣，用本郡人，但不用所督諸縣之人；州之部從事，用本州人，但不用所部之郡人。一言以蔽之：長官監(jiān)察官必避本籍，屬吏必用本籍，他則由此推申，惟 京畿不在此限。這種籍貫限制，西漢初約已如此，至武帝中葉開始嚴(yán)格執(zhí)行而無例外，惟特殊時期（如光武之初、黃巾起義后）略有特例。以尹灣漢簡所見官吏籍貫 驗之，嚴(yán)耕望之論斷實無可挑剔。籍貫限制制度的長處，正如嚴(yán)氏所言，“地方長官不得任用私人，亦無地方豪族恃勢脅掣之弊，而得藉其俊，諳悉物情，因俗敷 治，是以中央集權(quán)之形式宏地方自治之實效”嚴(yán)耕望：《中國地方行政制度史·秦漢地方行政制度》，上海古籍出版社，2007年版，《序》第5頁。。東漢以 降，因籍貫限制而導(dǎo)致選舉制度發(fā)生大變化，地方權(quán)力漸為士族大姓控制、壟斷。
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