文/北京宋玉成律師
【案情回放】
嚴某和徐某是母女二人，在江蘇省鎮(zhèn)江市潤州區(qū)七里甸社區(qū)有自己的房產(chǎn)，房屋下的土地性質(zhì)為集體所有。2013年9月29日，鎮(zhèn)江市潤州區(qū)人民政府、鎮(zhèn)江市拆遷管理辦公室根據(jù)鎮(zhèn)江市人民政府鎮(zhèn)政發(fā)[2006]36號《鎮(zhèn)江市市區(qū)集體土地房屋拆遷管理暫行辦法》（以下簡稱鎮(zhèn)江市36號文）第二章第六條的規(guī)定，發(fā)布了《房屋拆遷補償安置公告》。該公告同意鎮(zhèn)江市七里甸城中村改造項目西側(cè)地塊的拆遷補償安置實施方案，并載明了拆遷人、拆遷實施單位、拆遷范圍、拆遷期限等內(nèi)容。
嚴某、徐某遭遇拆遷后，心中恐慌，惴惴不安，甚至有家不敢歸，一直在外地游蕩。后二人覺得這樣下去也不是辦法，在熟人的介紹下，找到宋玉成律師。宋玉成律師接受委托后，分析案情，設(shè)計代理方案。除進行一系列的調(diào)查取證外，還將鎮(zhèn)江市潤州區(qū)人民政府、鎮(zhèn)江市拆遷管理辦公室作為被告，起訴至鎮(zhèn)江市中級人民法院，訴請人民法院依法撤銷其作出的房屋拆遷補償安置公告。
當事人向鎮(zhèn)江市中級人民法院遞交行政起訴狀的時間是2014年7月29日，但鎮(zhèn)江市中級人民法院在法定的7天時限內(nèi)既不立案，也拒絕出具任何裁定，而一直以種種理由拖延搪塞，可見其立案受到了某種眾所周知的阻力。當事人及宋玉成律師為此多次赴鎮(zhèn)江市中級人民法院立案庭，并找到承辦法官交涉，后鎮(zhèn)江市中級人民法院將此案以內(nèi)部請示形式上報江蘇省高級人民法院審批，當事人及宋玉成律師又親赴江蘇省高級人民法院立案庭交涉，最終江蘇省高級人民法院批示鎮(zhèn)江中院立案。2015年3月5日，當事人終于立案且交費成功。
鎮(zhèn)江市中級人民法院經(jīng)過2015年4月15日、5月7日兩次公開開庭審理，最終支持了原告的訴訟請求，依法確認鎮(zhèn)江市拆遷管理辦公室、鎮(zhèn)江市潤州區(qū)人民政府發(fā)布的《房屋拆遷補償安置公告》違法，并責令兩被告依法采取補救措施，對原告建筑物及其所占土地不再按照《房屋拆遷補償安置公告》實施拆遷。
宋玉成律師點評：
本案是宋玉成律師近年代理的一個真實案例，事發(fā)江蘇省鎮(zhèn)江市。應(yīng)廣大被拆遷人的盛情相邀，筆者特意將其編撰成案例，以饗廣大拆遷戶以及法律界同仁。
1、我國對于國有土地的房屋拆遷標準相對明確，規(guī)定也比較具體。之前是《城市房屋拆遷管理條例》（國務(wù)院令第305號），2011年1月21日之后是《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務(wù)院令第590號），而對集體土地上房屋拆遷，雖然《土地管理法》、《土地管理法實施條例》以及國土資源部出臺的規(guī)章也有不少規(guī)定，但全國各地在具體操作時制定了不少地方性的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。
在江蘇省的鎮(zhèn)江、泰州、無錫等地出臺了不少的規(guī)范性文件，作為當?shù)丶w土地上房屋拆遷補償規(guī)范，比如江蘇省鎮(zhèn)江市就是鎮(zhèn)江市人民政府作出鎮(zhèn)政發(fā)[2006]36號文即《鎮(zhèn)江市市區(qū)集體土地房屋拆遷管理暫行辦法》，該辦法規(guī)定了鎮(zhèn)江市市區(qū)集體土地房屋拆遷補償安置的步驟、標準，對于被拆遷人的補償安置考慮被拆遷戶的人口和所拆遷房屋的面積，給予一定的貨幣補償，但以成本重置價作為計算補償金的依據(jù)。即便在2013年12月1日，江蘇省人民政府93號令即《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民社會保障辦法》施行后，這些地方性規(guī)定仍未廢止，仍在適用。但筆者認為根據(jù)《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民社會保障辦法》第十二條第二款規(guī)定，征收宅基地涉及農(nóng)民住房的，應(yīng)當保障被征收人的居住條件。能夠重新安排宅基地的，對其住房按照重置價格結(jié)合成新給予補償；未能重新安排宅基地的，按照與被征收住房面積相當?shù)脑瓌t安排住房，或者按照市場評估價格給予補償。
這里實際上已經(jīng)確立了在江蘇省范圍內(nèi)針對集體土地房屋拆遷補償原則就是以市場價為基礎(chǔ)進行補償，而不是成本重置價，但江蘇省的一些地方性規(guī)范性文件并未據(jù)此修改或者廢止，仍在適用，這已經(jīng)嚴重違反了《中華人民共和國立法法》所確立的下位法不得違反上位法的原則。
2、《鎮(zhèn)江市市區(qū)集體土地房屋拆遷管理暫行辦法》是本案中兩被告作出行政行為的法律依據(jù)，該暫行辦法屬于鎮(zhèn)江市人民政府發(fā)布的規(guī)范性文件，因其嚴重違反上位法的規(guī)定，引起了廣大拆遷戶的強烈不滿，應(yīng)予修改或者廢止。第二次庭審時即2015年5月7日上午宋玉成律師根據(jù)2015年5月1日施行的《行政訴訟法》第五十三條提出了對該暫行辦法合法性審查申請，但因為本案在2015年5月1日之前就已經(jīng)立案并且已經(jīng)開過一次庭，該申請未獲得人民法院的支持。
3、涉案拆遷范圍內(nèi)，共有幾百戶，但截至庭審之日，除了嚴某和徐某母女兩戶外，其他被拆遷人均已經(jīng)簽字搬離，而其所簽訂的協(xié)議均是按照《鎮(zhèn)江市市區(qū)集體土地房屋拆遷管理暫行辦法》進行簽訂，在這種情形下，鎮(zhèn)江市中級法院能夠做出確認房屋拆遷補償安置公告違法的行政判決，并且責令鎮(zhèn)江市潤州區(qū)人民政府、鎮(zhèn)江市拆遷管理辦公室采取補救措施，不再按照已經(jīng)發(fā)布的《房屋拆遷補償安置公告》實施拆遷，在現(xiàn)行體制下，這樣的行政判決可以說殊為不易，鎮(zhèn)江市中院應(yīng)該承受了不小的壓力。
4、本案中，兩被告行政行為違法之處頗多，可以講千瘡百孔，即便按照兩被告在其行政答辯狀中的法律依據(jù)即《鎮(zhèn)江市市區(qū)集體土地房屋拆遷管理暫行辦法》，也嚴重違法。按照該暫行辦法第五條、第六條的規(guī)定，被告在發(fā)布公告時，拆遷人應(yīng)當取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證（附規(guī)劃紅線圖）、建設(shè)用地批準書、建設(shè)項目立項批準文件，但根據(jù)鎮(zhèn)江市規(guī)劃局、鎮(zhèn)江市國土資源局、鎮(zhèn)江市發(fā)展和改革為委員會的書面答復(fù)，本案中的兩被告在發(fā)布房屋拆遷補償安置公告時，均未取得上述審批手續(xù)，甚至連土地都尚未被征收，仍然是集體所有土地，在這種情況下，拆遷尚不能進行，發(fā)布公告就更加違法了。
5、筆者認為，本案件具有標志性意義，在鎮(zhèn)江市以及江蘇省范圍內(nèi)均屬于里程碑式行政判決，其標志著在江蘇省不少市區(qū)（尤其是蘇南片區(qū)）按照市政府制定的所謂集體土地拆遷管理辦法實施拆遷已經(jīng)行不通了。對于廣大集體土地房屋的被拆遷戶來說一個全新的時代來臨了，就是集體土地也應(yīng)當同地同價，也應(yīng)當按照國有土地的標準以市場價為基礎(chǔ)進行補償安置，否則即是違法。
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