2018年6月24日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》發(fā)布，對(duì)當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境形勢(shì)進(jìn)行了客觀總結(jié)，其中提到，“區(qū)域性、布局性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)凸顯”。
風(fēng)險(xiǎn)因其未發(fā)生、突發(fā)性強(qiáng)、待證實(shí)等不確定性，是全面建成小康社會(huì)中最為考驗(yàn)管理能力的重要一環(huán)。而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作為牽涉民生、防控難度較高的一個(gè)領(lǐng)域，近年來(lái)備受關(guān)注?；仡欉^去的一系列環(huán)保案例可以看出，常見的霧霾、黑臭水體、污染土壤、濕地破壞等現(xiàn)象都有可能逐漸形成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，影響國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸問題。因此，積極探討我國(guó)當(dāng)前各類規(guī)劃、項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)如何針對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提前研判和科學(xué)管控，意義重大。
環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不足重視不夠
從今年以來(lái)的中央環(huán)保督察“回頭看”公開曝光的一些案件來(lái)看，一些地方的政府和企業(yè)對(duì)于“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)知或準(zhǔn)備不足，重視程度不夠，缺乏“千里之堤毀于蟻穴”的防范意識(shí)。
2018年4月17日，央視報(bào)道山西三維集團(tuán)違規(guī)傾倒、排放工業(yè)廢渣、廢水，嚴(yán)重污染周圍環(huán)境，使得周邊居民多年投訴，苦不堪言；4月20日，作為全國(guó)農(nóng)藥行業(yè)的大型企業(yè)，江蘇輝豐生物農(nóng)業(yè)股份有限公司因非法處置危險(xiǎn)廢物、偷排高濃度有害廢水而被生態(tài)環(huán)境部通報(bào)批評(píng)，而該企業(yè)毗鄰的大豐港正是麋鹿的自然保護(hù)區(qū)；5月，“清廢行動(dòng)2018”發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市沿岸的1410個(gè)固體廢物堆存點(diǎn)，混有大量危廢品或廢棄的化學(xué)品，且離大江大河較近，污染物隨雨水形成地表徑流污染，造成流經(jīng)土地和地下水污染；6月20日，內(nèi)蒙古自治區(qū)有關(guān)部門和巴彥淖爾市對(duì)烏梁素海生態(tài)規(guī)劃的編制審批中，忽視9萬(wàn)畝養(yǎng)殖項(xiàng)目造成的農(nóng)業(yè)面源污染，未制定實(shí)質(zhì)性長(zhǎng)期性措施，使得養(yǎng)殖區(qū)水質(zhì)長(zhǎng)期處于V類，影響當(dāng)?shù)孛癖娚钣盟?/p>
上述案例無(wú)疑為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理敲響了警鐘，暴露了個(gè)別地方政府在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理上存在重視程度不夠，在地方規(guī)劃方案的審批中對(duì)于“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”把握模糊等問題。按照我國(guó)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)》中的有關(guān)規(guī)定，對(duì)于涉有毒有害和易燃易爆物質(zhì)的企業(yè)項(xiàng)目，必須進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)價(jià)，對(duì)易形成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的累積性問題需要分析和預(yù)警。然而，從當(dāng)前暴露出來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理問題來(lái)看，多呈現(xiàn)出“被動(dòng)型”“事件驅(qū)動(dòng)型”等特征，一些企業(yè)根據(jù)立項(xiàng)審批、安監(jiān)需要出臺(tái)了一系列環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控措施，但卻存在風(fēng)險(xiǎn)源識(shí)別不清、累積性長(zhǎng)期性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)不準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急方案無(wú)可操作性等問題，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)并未落到實(shí)處。
風(fēng)險(xiǎn)管理逐步發(fā)展仍須完善
環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理是隨著對(duì)污染的關(guān)注以及相關(guān)毒理學(xué)、流行病學(xué)等基礎(chǔ)研究的發(fā)展而建立起來(lái)的，最初主要集中于突發(fā)環(huán)境事故造成的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，特別是對(duì)人體健康造成的風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，隨著生態(tài)文明理念的深入人心，當(dāng)前的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)拓展為生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，包括環(huán)境污染造成的生態(tài)系統(tǒng)功能損害等。
回顧我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的政策演進(jìn)，呈現(xiàn)出如下軌跡路線：2011年，“十二五”規(guī)劃首次提出“防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”，同年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》提出了“建設(shè)更加高效的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急救援體系”要求；2015年，《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》將“環(huán)境安全”提升至國(guó)家安全層面，新環(huán)保法強(qiáng)調(diào)“國(guó)家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度”；2016年，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》提出“系統(tǒng)構(gòu)建事前嚴(yán)防、事中嚴(yán)管、事后處置的全過程、多層級(jí)風(fēng)險(xiǎn)防范體系”，許多專家在同年的G20峰會(huì)上將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)納入影響金融風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系中，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)成為信貸風(fēng)險(xiǎn)的重要組成部分，并構(gòu)建了相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)體系……可以說，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理在近年來(lái)的地位和作用逐步提升，得到前所未有的重視和關(guān)注。
作為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)2004年頒布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》是國(guó)內(nèi)首個(gè)用于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的技術(shù)導(dǎo)則。該導(dǎo)則中的“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)”主要是針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)行期間發(fā)生的可預(yù)測(cè)突發(fā)性事件或事故引起的有毒有害、易燃易爆等物質(zhì)的泄露，或突發(fā)事件產(chǎn)生的新有毒有害物質(zhì)所造成的對(duì)人身安全與環(huán)境影響和損害進(jìn)行評(píng)價(jià)，并提出防范、應(yīng)急與減緩措施。然而，這一導(dǎo)則主要還是針對(duì)突發(fā)性事件進(jìn)行防范，傾向于事故“概率性”預(yù)測(cè)，而缺乏對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)防范，容易使得應(yīng)急預(yù)案做得“大而全”卻缺乏針對(duì)性、管理規(guī)則偏于粗糙，可能影響項(xiàng)目在防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)中的效果，因此仍須進(jìn)一步修改和完善。
精細(xì)化防范未來(lái)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)
近年來(lái)的一樁樁環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件，既暴露出對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的忽視，也反映出環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的任重道遠(yuǎn)。筆者建議：未來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理需要在“精細(xì)”上下足功夫，可以從以下四方面防范：
一是設(shè)定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理中的優(yōu)先級(jí)。不少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件的爆發(fā)是由于沒有準(zhǔn)確識(shí)別出環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因子，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告中將一切可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的因子不分輕重緩急地統(tǒng)一羅列，造成“胡子眉毛一把抓”。因此，企業(yè)在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)因子的“優(yōu)先級(jí)”，對(duì)最大隱患進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，重點(diǎn)細(xì)化應(yīng)對(duì)措施。
二是增強(qiáng)法律法規(guī)體系的協(xié)調(diào)性，補(bǔ)充法律法規(guī)相關(guān)空白。現(xiàn)有的環(huán)境法律法規(guī)有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控內(nèi)容，但在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等法律條款中，并沒有明確對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行約束，對(duì)污染事故的應(yīng)急條款、處置善后，涉及長(zhǎng)期、慢性的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和健康風(fēng)險(xiǎn)防控也都沒有明確說明。
三是基于健康風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)計(jì)環(huán)境基準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)體系。公眾是最終環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的感知者，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)建立在公眾可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平之上?；谝延协h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)復(fù)原突發(fā)事件場(chǎng)景并建立事故案例庫(kù)，讓受眾在案例模擬中感知風(fēng)險(xiǎn)程度，政府通過獲取公眾反饋調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)基準(zhǔn)線或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。
四是建立透明的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。將利益相關(guān)方納入風(fēng)險(xiǎn)管理，形成多主體共同參與的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)交流體系，用專業(yè)知識(shí)告知風(fēng)險(xiǎn)源和暴露途徑，測(cè)試公眾對(duì)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的感知和判斷，以此調(diào)節(jié)政策文件及標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的可接受水平；建立利益相關(guān)方的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，做好全面的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和應(yīng)急準(zhǔn)備，將可能受到風(fēng)險(xiǎn)影響的主體納入應(yīng)急方案的決策部署中。
（作者：劉瀚斌，系復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心博士）
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