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馬德普，天津師范大學(xué)政治文化與政治文明建設(shè)研究院院長、教授。
內(nèi)容摘要
自現(xiàn)代化進(jìn)程開啟以來，人類社會(huì)大體經(jīng)歷了三種國家治理模式，即個(gè)人中心主義模式、國家中心主義模式和社會(huì)中心主義模式。這三種模式分別是不同國家在現(xiàn)代化初期階段的特定環(huán)境條件下產(chǎn)生的，其中，個(gè)人中心主義模式是第一批進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程的國家采用的模式，國家中心主義模式是部分第二批和第三批進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程的國家為應(yīng)對先發(fā)展國家的壓力和挑戰(zhàn)而采取的模式，社會(huì)中心主義模式大多是經(jīng)歷了西方列強(qiáng)殖民統(tǒng)治的國家因殖民遺產(chǎn)所形成的模式。這三種模式盡管都有某種歷史的必然性或合理性，但都不是常態(tài)社會(huì)中應(yīng)有的或理想的國家治理模式。目前中國國家治理模式的變革實(shí)際上就是從國家中心主義模式向國家、社會(huì)和個(gè)人協(xié)同治理的模式轉(zhuǎn)變。
關(guān)鍵詞
國家治理/國家治理模式/個(gè)人中心主義/國家中心主義/社會(huì)中心主義
中共十八屆三中全會(huì)做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵1]這是中共中央首次在重要文件中提出的一個(gè)新的重大的命題。如何正確理解這一命題的含義，在社會(huì)上存在著不同的認(rèn)識(shí)，比如不少人認(rèn)為推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，主要就是強(qiáng)化政府的能力。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)沒能準(zhǔn)確地理解《決定》的精神，是一種片面的觀點(diǎn)。筆者試圖通過對近代以來各國主要治理模式發(fā)展趨勢的分析，來加深對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理解。
一、個(gè)人中心主義：自由資本主義時(shí)期先發(fā)展國家的國家治理模式
這里所說的國家治理模式主要是對國家①、社會(huì)和個(gè)人之間的關(guān)系而言的，它的劃分依據(jù)是國家治理的主體，即在國家治理過程中主要依賴的是國家，還是社會(huì)，或者是社會(huì)中的每個(gè)個(gè)人。治理是一種運(yùn)用權(quán)力的活動(dòng)，“國家治理是國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)者在一個(gè)國家的范圍內(nèi)對社會(huì)公共事務(wù)的合作管理，其目的是增進(jìn)公共利益，維護(hù)公共秩序”[2]。不同的國家治理模式反映了權(quán)力在這三種主體之間的不同分配狀況，并且在一定程度上也反映了權(quán)力運(yùn)行所指向的不同目的。分析近代以來各個(gè)國家在國家治理模式上的差異，我們大體上可以把國家治理模式歸納為三種主要類型，即個(gè)人中心主義模式、國家中心主義模式和社會(huì)中心主義模式。這三種模式大體上都反映了一個(gè)國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中所處的歷史階段、發(fā)展環(huán)境和目標(biāo)指向。
所謂個(gè)人中心主義模式，指的是在國家治理中盡量把政府的權(quán)力限制到最小，盡量讓個(gè)人自由地在社會(huì)中運(yùn)用自己的權(quán)力②，發(fā)揮自己的影響力。采用這種模式的國家一般實(shí)行自由放任政策，即國家除了履行保障安全等極少數(shù)職能外，其他一切事務(wù)盡量交給社會(huì)中的個(gè)人自主地去解決。在這種國家治理模式下，市場處于絕對的支配地位，諸如教育、衛(wèi)生、環(huán)境、貨幣等在現(xiàn)在看來屬于公共物品或準(zhǔn)公共物品的生產(chǎn)，都統(tǒng)統(tǒng)交給市場來解決，政府只是一個(gè)“守夜人”。這種國家治理模式的核心是個(gè)人，它尊重個(gè)人的自主性，鼓勵(lì)個(gè)人自由地運(yùn)用自己的能力(權(quán)力)去實(shí)現(xiàn)各自的目的，國家主要依靠法律界定私人領(lǐng)域的邊界，規(guī)范人們的行為，并保護(hù)私人領(lǐng)域不受侵犯。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，雖然個(gè)人與個(gè)人之間的利益或目的經(jīng)常發(fā)生沖突，并且在這種沖突中個(gè)人的目的也未必能夠達(dá)到，但是這種國家治理模式的倡導(dǎo)者認(rèn)為，在市場這只“看不見的手”的作用下，最終能夠?qū)崿F(xiàn)各種利益的和諧或均衡。這主要是第一批進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程的國家所采用的模式，它以自由資本主義時(shí)期的英、法、美等國家為代表。
形成個(gè)人中心主義模式主要有以下三個(gè)原因：第一，先行進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程的國家在知識(shí)、技術(shù)、管理、生產(chǎn)方式等方面，還沒有其他國家更先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，因而這些國家更加需要發(fā)揮個(gè)人的主動(dòng)性和首創(chuàng)精神，以便在各種未知的領(lǐng)域能夠有較多的探索和創(chuàng)新。反過來說，也正是因?yàn)橛辛诉@種自由創(chuàng)新的社會(huì)環(huán)境，才使得先發(fā)展國家能夠得到較快的發(fā)展。第二，先發(fā)展國家在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、綜合國力等方面居于優(yōu)勢地位，不用過多地?fù)?dān)心外部挑戰(zhàn)給自己帶來什么威脅，因而不太依賴國家動(dòng)員和組織社會(huì)資源應(yīng)對外部挑戰(zhàn)的政治組織，也就是說，它不太依賴一個(gè)權(quán)力較大的政府。第三，一般來說，第一批進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程的國家，大都經(jīng)歷過資產(chǎn)階級(jí)革命，在國家政治結(jié)構(gòu)中資產(chǎn)階級(jí)占據(jù)主導(dǎo)地位，而個(gè)人中心主義模式最符合資產(chǎn)階級(jí)的利益，最容易使少數(shù)最有能力的人發(fā)財(cái)致富，也最能夠把財(cái)產(chǎn)(資本)的權(quán)力發(fā)揮到極致，所以這種國家治理模式也最容易得到資產(chǎn)階級(jí)的支持。當(dāng)然，除此之外，傳統(tǒng)和文化的因素也可能對這種國家治理模式的選擇產(chǎn)生一定的作用。
個(gè)人中心主義模式對于先發(fā)展國家而言，其好處是顯而易見的。它不僅使資本主義獲得了較快的發(fā)展，社會(huì)財(cái)富得到了較快的增加，使國家在與其他后發(fā)展國家的競爭中處于優(yōu)勢地位，而且也使得職能很少的政府因沒有太重的負(fù)擔(dān)而能較為順暢地運(yùn)行。但是，在其后的發(fā)展過程中，這一模式也因一系列新因素的出現(xiàn)而顯現(xiàn)其不足，這些變化促使采用個(gè)人中心主義模式的國家開始強(qiáng)化國家在治理中的作用。第一，自由競爭導(dǎo)致的壟斷使得貧富分化和社會(huì)矛盾不斷加劇，從而使國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的必要性不斷得到提升。第二，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致個(gè)人之間的相互聯(lián)系和依賴不斷加強(qiáng)，使得公共利益的范圍不斷擴(kuò)大，重要性不斷得到重視，進(jìn)而對政府提供公共物品的需求也在不斷增加。第三，后進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程的國家對它們進(jìn)行挑戰(zhàn)，客觀上也需要增強(qiáng)先發(fā)展國家動(dòng)員社會(huì)資源的能力。這是20世紀(jì)初國家干預(yù)主義開始流行的重要原因。不過，在實(shí)行個(gè)人中心主義模式的國家里，這種國家干預(yù)的趨勢并未發(fā)展成國家中心主義模式，而是形成了某種個(gè)人中心主義和國家中心主義的混合形式。
二、國家中心主義：對個(gè)人中心主義模式的反撥
進(jìn)入20世紀(jì)以后，多種因素疊加在一起促使了國家中心主義模式的興起，在這些因素中有部分因素是一些國家內(nèi)部社會(huì)變遷的結(jié)果，更重要的是個(gè)人中心主義模式造成的結(jié)果。因此，在一定意義上可以把國家中心主義模式的興起，看作對個(gè)人中心主義的反作用或反撥。
實(shí)行國家中心主義模式的國家一般是第二批和第三批進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程的國家，其中第二批進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程的國家以德國、意大利和日本為代表，第三批進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程的國家以蘇聯(lián)和中國為代表③。就這些后進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程國家的內(nèi)部因素來說，其特別主要表現(xiàn)為：現(xiàn)代性因素出現(xiàn)較晚，資本主義經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，資產(chǎn)階級(jí)力量弱小，在先發(fā)展國家的沖擊下被應(yīng)急式地拖入到現(xiàn)代化的大潮中或社會(huì)急劇變遷之中。這些國家不像第一批進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程的國家那樣——完全由資產(chǎn)階級(jí)主導(dǎo)現(xiàn)代化進(jìn)程，而是由其他階級(jí)主導(dǎo)了現(xiàn)代化進(jìn)程，其中，在德國、意大利、日本諸國，主導(dǎo)者是居于主宰地位的舊統(tǒng)治階級(jí)中具有現(xiàn)代化傾向者，資產(chǎn)階級(jí)只居于依附或從屬地位，而在蘇聯(lián)、中國等國，主導(dǎo)者則是來自社會(huì)下層的工人階級(jí)和農(nóng)民階級(jí)的聯(lián)合。
國家中心主義模式形成的外部因素有兩個(gè)：一是先發(fā)展國家給后發(fā)展國家?guī)淼臎_擊和挑戰(zhàn)，二是個(gè)人中心主義模式的負(fù)示范效應(yīng)。先發(fā)展國家的沖擊主要表現(xiàn)為，第一批進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展給后發(fā)展國家?guī)淼氖痉缎?yīng)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力，這種示范效應(yīng)和壓力使得后發(fā)展國家產(chǎn)生了追趕先發(fā)展國家的需求。先發(fā)展國家的挑戰(zhàn)對于第二批進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程的國家來說，主要表現(xiàn)為前者搶占了絕大部分殖民地，壟斷了殖民地的貿(mào)易，限制了第二批進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生存空間。這使得這些國家為了自己的發(fā)展不得不強(qiáng)化國家權(quán)力，運(yùn)用政治動(dòng)員的力量，與先發(fā)展國家進(jìn)行爭奪殖民地的戰(zhàn)爭。對于第三批進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程的國家來說，先發(fā)展國家的挑戰(zhàn)主要來自第一批和第二批進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程國家的殖民掠奪和帝國主義侵略，以及這些國家的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢對本國產(chǎn)業(yè)的限制。因此，為了反抗殖民掠奪或帝國主義侵略，同時(shí)也為了保護(hù)和扶持弱小的民族工業(yè)，這些國家最有可能的選擇是強(qiáng)化政治權(quán)力的作用，重視社會(huì)資源的集中使用，而不是主要依賴個(gè)人的力量。另外，對于第三批進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程的國家來說，第一批和第二批進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程國家的資本主義弊端起了消極的或負(fù)面的示范作用：它們?yōu)榱饲致云渌麌叶l(fā)動(dòng)的世界大戰(zhàn)給整個(gè)世界帶來的深重的災(zāi)難，它們奉行的生存競爭、優(yōu)勝劣汰原則在國內(nèi)造成的貧富分化和社會(huì)矛盾等等，都激發(fā)了第三批進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程國家探索不同于先發(fā)展國家現(xiàn)代化道路的熱情。
內(nèi)外因素的結(jié)合使得第二批進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程的主要國家采取了法西斯主義的國家中心主義模式，并使得第三批進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程的國家大多采取了社會(huì)主義的國家中心主義模式。當(dāng)然，由于各國的具體情況有較大的差異，一些國家也采取了其他帶有某種復(fù)合性的國家治理模式?！皣抑行闹髁x”模式的共同特點(diǎn)是把國家(廣義的政府)的權(quán)力擴(kuò)大到最大，把社會(huì)團(tuán)體和每個(gè)人的權(quán)力壓縮到最小。這種國家治理模式雖然也重視民眾的政治作用，個(gè)人也不像傳統(tǒng)社會(huì)中的臣民那樣在政治上完全被邊緣化、完全處于消極地位④，但他們都是被國家權(quán)力動(dòng)員起來參與政治并為國家的某種目標(biāo)服務(wù)的，因而在本質(zhì)上仍處于被動(dòng)和依附于國家權(quán)力的地位。在這里，國家權(quán)力是共同體得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)唯一的或主要的驅(qū)動(dòng)力，它主要依賴行政命令而不是依賴法律來指導(dǎo)和規(guī)范人們的行為，并掌控著幾乎所有社會(huì)資源來實(shí)現(xiàn)國家的某種目的。在這種國家治理模式的典型形式中，國家的職能幾乎無所不包，它不僅代替市場去組織社會(huì)的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而且代替?zhèn)€人為其安排日常生活的大部分內(nèi)容。
當(dāng)然，社會(huì)性質(zhì)的差異也使兩種國家中心主義模式的目標(biāo)和手段存在一些根本差異，一些西方學(xué)者把它們混為一談，顯然是錯(cuò)誤的。其中，法西斯主義的國家中心主義模式常與某種狹隘自私的民族主義甚或種族主義目標(biāo)相聯(lián)系，為此經(jīng)常不擇手段地運(yùn)用暴力、侵略的方式達(dá)到自己的目的。在這一點(diǎn)上，它實(shí)際上繼承了個(gè)人中心主義的某種行為邏輯，奉行的都是叢林法則，只不過它把這種法則放大到了國家層面和極端地步。與此不同，社會(huì)主義的國家中心主義模式常與美好的社會(huì)主義和共產(chǎn)主義理想目標(biāo)相聯(lián)系，雖然現(xiàn)實(shí)中人們因?qū)@些理想的理解存在一些偏差而導(dǎo)致了眾多失誤，但它不會(huì)像殖民主義、帝國主義和法西斯主義那樣用侵略的手段來達(dá)到這種目的。
從上述分析中我們可以看到，國家中心主義模式和個(gè)人中心主義模式一樣，并不是一種常態(tài)的國家治理模式，它們都是現(xiàn)代化初期階段不同起步時(shí)序的國家為應(yīng)對特定情景而采取的國家治理模式?；驈?qiáng)或弱的國家中心主義模式是后發(fā)展國家，尤其是第三世界國家能夠在現(xiàn)代化初期階段較成功地應(yīng)對各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的重要條件，它在動(dòng)員社會(huì)資源，反抗先發(fā)展國家的控制、侵略以及在不利條件下發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)等方面，都發(fā)揮了積極的作用。但其弊端也顯而易見，其中，采用法西斯主義的國家中心主義模式的國家，因過分地依賴暴力以及給國際社會(huì)帶來了巨大災(zāi)難而被摧毀，而采用社會(huì)主義的國家中心主義模式的國家，則因忽視市場、個(gè)人和社會(huì)組織的自發(fā)作用而在進(jìn)一步發(fā)展中陷入困境，并被迫進(jìn)行了改革。目前，無論是個(gè)人中心主義模式，還是國家中心主義模式，其典型形式都基本不復(fù)存在，作為兩個(gè)極端，它們都因自身固有的缺陷而不得不進(jìn)行調(diào)整，并開始重視曾經(jīng)被自己忽視了的那些方面。
三、社會(huì)中心主義：第三世界不發(fā)達(dá)國家的國家治理模式
實(shí)際上，在后發(fā)展的亞非拉第三世界國家中，能夠建立起強(qiáng)國家(政府)來實(shí)施國家中心主義模式的只是少數(shù)，其中的多數(shù)國家由于受種種條件的限制，無法建立起能對社會(huì)有效控制和治理的強(qiáng)國家，而是形成了采用社會(huì)中心主義模式的弱國家，并因此而延緩了現(xiàn)代化的進(jìn)程，甚至發(fā)展成為所謂的“失敗國家”。這里的社會(huì)中心主義指的是，在國家治理中國家(state)的作用非常弱小，各種強(qiáng)人或強(qiáng)勢集團(tuán)在社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮著更大的作用，并使得社會(huì)控制成為碎片化狀態(tài)。這種國家治理模式就是米格代爾所說的“強(qiáng)社會(huì)與弱國家”模式⑤。在這里，雖然存在著中央政府，但“許多國家的領(lǐng)導(dǎo)者們發(fā)現(xiàn)他們的政治前途很大程度上依賴于強(qiáng)人們通過其社會(huì)控制所能提供的社會(huì)穩(wěn)定；強(qiáng)人們有直接和民眾接觸的渠道，并能以各種特殊目的動(dòng)員民眾”[3]147。這種依賴使得中央政府處于軟弱地位，缺乏足夠的權(quán)威去充分動(dòng)員社會(huì)資源，并且任何重要政策的制定都需要與各種強(qiáng)人和強(qiáng)勢集團(tuán)討價(jià)還價(jià)和妥協(xié)退讓，結(jié)果使中央政府無法制定和推行有利于整體利益的重大法令和政策，國家的法律也難以替代通行于各種集團(tuán)中的特殊行為規(guī)則，因而這些特殊規(guī)則就成為社會(huì)秩序的基本規(guī)則，國家提供公共物品的能力也就比較低下。這種情況正如亨廷頓所說的那樣，“這些國家缺乏很多東西。它們委實(shí)苦于缺乏食品、文化、教育、財(cái)富、收入、健康水準(zhǔn)和生產(chǎn)效率。不過，這些問題已被認(rèn)識(shí)，也已被著手去解決。然而，在這些短缺的深層和背后，還存在著一種更為嚴(yán)重的短缺，即缺乏政治上的共同體和有效能的、有權(quán)威的、合法的政府”[4]2。
社會(huì)中心主義模式和個(gè)人中心主義模式既有某些共同之處，又有一些根本差異。它們的共同之處是：國家的權(quán)力都受到較多的約束，因而權(quán)力都比較小，國家提供的公共物品也都比較少，國家在治理中不居于核心地位。它們的不同之處主要有：第一，在社會(huì)中心主義模式中，國家權(quán)力受到的約束主要來自社會(huì)中的強(qiáng)人或強(qiáng)勢集團(tuán)；在個(gè)人中心主義模式中，國家權(quán)力主要受法律規(guī)則的約束，當(dāng)然這些規(guī)則也是由社會(huì)中眾多處于強(qiáng)勢地位的人共同制定的。第二，在社會(huì)中心主義模式中，因而法治秩序沒有真正建立，所以社會(huì)控制是碎片化的；在個(gè)人中心主義模式中，因而法治秩序已經(jīng)建立，所以社會(huì)控制是相對統(tǒng)一的，國家權(quán)力相對于社會(huì)中心主義模式而言，也較為集中和有力。第三，在社會(huì)中心主義模式中，由于法制保障較弱，使得個(gè)人的獨(dú)立性和自主性程度較低，個(gè)人對強(qiáng)人的依附性較強(qiáng)；而在個(gè)人中心主義模式中，由于有較強(qiáng)的法制保障，使得個(gè)人擁有較多的獨(dú)立性和自主性。第四，個(gè)人中心主義模式一般出現(xiàn)在最早進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程的國家，它在很大程度上適應(yīng)和促進(jìn)了資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；而社會(huì)中心主義模式一般出現(xiàn)在第三批或第四批進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程的國家，并且這些國家多經(jīng)歷過殖民主義的統(tǒng)治，所以這種弱國家的狀況使得它不容易應(yīng)對社會(huì)轉(zhuǎn)型期的各種內(nèi)外挑戰(zhàn)，并因此造成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展相對緩慢。
社會(huì)中心主義模式形成的原因是復(fù)雜的，其中最重要的原因是西方列強(qiáng)的殖民統(tǒng)治和政治霸權(quán)帶來的后果。米格代爾在《強(qiáng)社會(huì)與弱國家》一書中對此有較為詳細(xì)的分析。他分析了西方列強(qiáng)影響第三世界國家社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)控制方式的三種政治霸權(quán)形式：第一種形式也是影響最大的形式就是殖民統(tǒng)治，殖民者能極大地影響本土人物在擴(kuò)張的世界市場造成巨變之際，重構(gòu)社會(huì)控制的能力；第二種形式是對別國內(nèi)部事務(wù)的直接干涉，包括誰來統(tǒng)治、財(cái)富如何花費(fèi)、何種組織能夠存在等等；第三種形式也是強(qiáng)度最低的霸權(quán)類型，即設(shè)定重要的結(jié)構(gòu)性要素，但不干涉他國內(nèi)部統(tǒng)治的具體細(xì)節(jié)⑥。這三種不同形式對第三世界國家的社會(huì)控制方式造成了不同的影響，但總的來說，西方列強(qiáng)在大部分國家造成了碎片化的社會(huì)控制形式。除了出于抵制某種敵對勢力(如共產(chǎn)主義等)的需要之外，西方列強(qiáng)在其統(tǒng)治的殖民地和受其控制的第三世界國家，一般都不尋求集中的社會(huì)控制形式。
米格代爾在分析殖民地官員為何不尋求集中社會(huì)控制的原因時(shí)，指出了如下幾個(gè)原因：對廉價(jià)而有效的社會(huì)控制的急切需求，對賦予任何一個(gè)本土領(lǐng)袖以潛在的極具威脅的社會(huì)控制壟斷權(quán)的擔(dān)心，殖民者由于自身權(quán)力的脆弱而對本土領(lǐng)導(dǎo)者的嚴(yán)重依賴，宗主國對戰(zhàn)略安全的考慮，殖民地地方官員對自身利益的考量等等⑦。實(shí)際上，從邏輯上講，弱化國家的作用，使社會(huì)控制碎片化，是西方列強(qiáng)實(shí)現(xiàn)對其他國家控制的最有利的策略。所以，米格代爾指出，“在多數(shù)情況下，殖民政策在亞洲和非洲都導(dǎo)致了碎片化的社會(huì)控制的重新建立”，而“社會(huì)控制的碎片化——社會(huì)中規(guī)則制定的多元化——極大地限制了獨(dú)立后國家能力的增長”⑧。
本來，從后發(fā)展中國家所處的歷史環(huán)境和內(nèi)在需要來說，要想有效地應(yīng)對各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，較快地推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)，就要像亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》一書中所說的那樣，需要一個(gè)有效能、有權(quán)威的強(qiáng)政府(強(qiáng)國家)，但不幸的是，多數(shù)國家的這種內(nèi)在需要在很大程度上都被西方列強(qiáng)的霸權(quán)統(tǒng)治扼殺了。如果說國家中心主義模式主要是應(yīng)對先發(fā)展國家的挑戰(zhàn)和沖擊，反抗它們的侵略和壓迫的結(jié)果，那么社會(huì)中心主義模式則主要是先發(fā)展國家的殖民統(tǒng)治和霸權(quán)壓迫的產(chǎn)物。這三種國家治理模式的關(guān)聯(lián)，實(shí)際上說明了現(xiàn)代化進(jìn)程的世界性、梯度性、關(guān)聯(lián)性和多樣性，同時(shí)也說明，這三種國家治理模式都是現(xiàn)代化初期階段或者說都是社會(huì)轉(zhuǎn)型階段特定國家在特定環(huán)境中的特殊產(chǎn)物，它們盡管都有某種歷史的必然性或合理性，但都不是常態(tài)社會(huì)中應(yīng)有的或理想的國家治理模式。
四、當(dāng)前中國國家治理模式的變革
上述三種典型的國家治理模式是對國家治理形式的一種簡單的一般性的概括，忽略了國家治理形式中各種豐富的變異形式和復(fù)合形式。雖然這種過于簡單的類型學(xué)分析失之膚淺，但它對于我們認(rèn)識(shí)當(dāng)今中國國家治理模式的變革還是能夠有所幫助的。通過上述分析我們可以看出，一個(gè)國家采取什么樣的國家治理模式，不是單純由人的主觀意志決定的，它一般是人的選擇和客觀情勢共同作用的結(jié)果，其中客觀情勢是更為重要的因素。新中國建立后形成的國家中心主義模式，是在帝國主義侵略和壓迫、半封建半殖民地狀況導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)落后、民不聊生的大背景下，中華民族為救亡圖存、自立于世界民族之林而不得不建立的一種國家治理模式。它既是為推翻壓在中國人民頭上的帝、封、官三座大山而不得不進(jìn)行暴力革命的產(chǎn)物，也是新民主主義革命勝利后為在帝國主義的包圍下捍衛(wèi)民族獨(dú)立和國家主權(quán)、經(jīng)濟(jì)上追趕發(fā)達(dá)國家而不得不集中動(dòng)員有限社會(huì)資源的產(chǎn)物⑨。通過采用國家中心主義模式，新中國的經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，現(xiàn)代工業(yè)基礎(chǔ)得以建立，在國際上成功地抵抗了帝國主義對周邊國家的侵略及其對中國國家安全的威脅，并走上了獨(dú)立自主的發(fā)展道路，避免了第三世界一些國家陷入依附性發(fā)展的困境，為新中國以后的進(jìn)一步發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。當(dāng)然，由于對社會(huì)主義的認(rèn)識(shí)存在一些偏差，對市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，這種國家治理模式固有的弊端在進(jìn)一步發(fā)展中就日益顯露出來了。
中國的改革在一定意義上就是走出國家中心主義模式的誤區(qū)，探索新的國家治理模式的過程。這種新的國家治理模式不是簡單地放棄國家在治理中的重要作用，而是根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，合理地調(diào)整國家、社會(huì)和個(gè)人之間的關(guān)系，使三者在國家治理中各自發(fā)揮應(yīng)有的作用。這是因?yàn)椋趪业墓I(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)基本奠定、國民經(jīng)濟(jì)的國際競爭力已有較大提升、國際環(huán)境也相對緩和的情況下，國家通過高度集中的權(quán)力來動(dòng)員社會(huì)資源的必要性已經(jīng)減弱，此時(shí)，如果還是過分地依賴國家的作用，社會(huì)的活力就會(huì)受到抑制。反過來說，我們也不能簡單地、片面地依賴社會(huì)組織或個(gè)人。因?yàn)闆]有充分發(fā)展的獨(dú)立、自主和具有責(zé)任意識(shí)的公民，以及沒有足夠控制力的國家，社會(huì)組織就常常會(huì)成為一些強(qiáng)人操縱民眾、抗衡國家以牟取私利的工具，并使得社會(huì)控制碎片化。同樣，如果僅僅依賴獨(dú)立、自主的公民，而沒有眾多適應(yīng)公民不同需要的社會(huì)組織，公民就只是一些個(gè)體孤獨(dú)、無序互動(dòng)、人際疏離的“原子”，公民對公共物品的眾多需要就不能得到滿足。當(dāng)這種情況發(fā)展到一定程度時(shí)，就會(huì)促使人們向國家提出日益增多的要求，讓國家承擔(dān)日益繁重的滿足公民需要的公共職能。如此持續(xù)下去，會(huì)使政府財(cái)政不堪重負(fù)，官僚機(jī)構(gòu)日益膨脹，最終導(dǎo)致政府僵化甚或破產(chǎn)。這正是一些西方發(fā)達(dá)國家從19世紀(jì)到20世紀(jì)70年代所經(jīng)歷的歷程。20世紀(jì)末期，西方社會(huì)出現(xiàn)的社群主義和共和主義思潮，以及公共管理理論中出現(xiàn)的治理理論，都是針對西方國家治理中搖擺于個(gè)人和國家兩極之間所帶來的社會(huì)問題而提出的調(diào)整要求。所以，一個(gè)常態(tài)的或成熟的現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)是國家、社會(huì)和個(gè)人都能夠在國家治理中發(fā)揮一定作用的社會(huì)。當(dāng)然，三者之間的具體關(guān)系取決于國家發(fā)展的具體情況和具體需要。
對于后發(fā)展中國家來說，權(quán)力高度集中的國家中心主義模式只能在現(xiàn)代化起步的階段才能發(fā)揮較為積極的作用。在現(xiàn)代化的進(jìn)一步推進(jìn)中，如果不能及時(shí)轉(zhuǎn)變國家治理模式，充分發(fā)揮社會(huì)組織和個(gè)人自發(fā)自主的能動(dòng)作用，就難以較快地、持續(xù)地推進(jìn)現(xiàn)代化的進(jìn)程。所以，中共十八屆三中全會(huì)提出的推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，不是簡單地強(qiáng)調(diào)提高政府能力(雖然這在當(dāng)前條件下也是十分必要的)，而是全面地調(diào)整國家、社會(huì)和個(gè)人之間的關(guān)系，充分發(fā)揮不同主體在國家治理中的作用。在這方面，中共十八屆三中全會(huì)通過的《決定》中有許多論述。比如《決定》強(qiáng)調(diào)：“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明，讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民?！盵1]同時(shí)還提出，要“加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”[1]。要“拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道”，“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。健全以職工代表大會(huì)為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，加強(qiáng)社會(huì)組織民主機(jī)制建設(shè)，保障職工參與管理和監(jiān)督的民主權(quán)利”[1]。
另外，在要求實(shí)現(xiàn)科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理的同時(shí)，還要求轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)，最大限度地減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，盡量發(fā)揮市場機(jī)制的自我調(diào)節(jié)作用?！稕Q定》還要求“改進(jìn)社會(huì)治理方式。堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”[1]。要“激發(fā)社會(huì)組織活力。正確處理政府和社會(huì)的關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”[1]。按照這些要求進(jìn)行改革，我國的國家治理體系必將發(fā)生深刻的變化，國家的治理能力也必將會(huì)有極大的提升。
實(shí)際上，國家的治理能力和國家是否集中盡量多的權(quán)力并非完全是一種正相關(guān)關(guān)系。國家集中的權(quán)力越多意味著它承擔(dān)的職能也越多。沒有足夠的權(quán)力去履行好一些必要的職能(如制定和執(zhí)行法律、政策等規(guī)則)，國家的能力肯定是弱小的，但承擔(dān)過多的不必要的職能恰恰會(huì)弱化國家的能力。弗朗西斯·福山就曾主張把“國家活動(dòng)的范圍和國家權(quán)力的強(qiáng)度區(qū)別開來，前者主要指政府所承擔(dān)的各種職能和追求的目標(biāo)，后者指國家制定并實(shí)施政策和執(zhí)法的能力，特別是干凈的、透明的執(zhí)法能力——現(xiàn)在通常指國家能力或制度能力”[5]7。在他看來，國家能力的大小比國家職能范圍的寬窄更為重要，而且許多發(fā)展中國家一般都是國家職能范圍比較寬、國家能力比較弱的國家，而發(fā)達(dá)國家則一般是國家職能范圍比較窄、國家能力比較強(qiáng)的國家[4]5-21。其實(shí)，我們還可以進(jìn)一步把國家(治理)能力和政府(治理)能力加以區(qū)別。政府能力是政府運(yùn)用權(quán)力達(dá)到既定目標(biāo)的能力，而國家能力則是包括政府、社會(huì)和個(gè)人等各種主體運(yùn)用不同的權(quán)力所產(chǎn)生的協(xié)同力量，這種協(xié)同力量越大，意味著國家的(治理)能力就越強(qiáng)。我們常說的綜合國力，實(shí)際上指的就是這種協(xié)同力量。
由此可見，中共十八屆三中全會(huì)提出的推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史任務(wù)，是中國國家治理模式從國家中心主義向模式國家、社會(huì)和個(gè)人協(xié)同治理模式的轉(zhuǎn)變。在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中能否在提升政府治理能力的同時(shí)，合理地向社會(huì)和個(gè)人分散權(quán)力，使各種社會(huì)組織和每個(gè)公民都能夠在國家治理中發(fā)揮積極的、協(xié)同的作用，將是國家治理能力能否得到有效提升的關(guān)鍵。這一任務(wù)完成之日，就是中國進(jìn)入成熟的現(xiàn)代社會(huì)之時(shí)。
①這里需要注意區(qū)分作為政治共同體的國家(nation)和作為廣義政府機(jī)構(gòu)的國家(state)這兩個(gè)概念。當(dāng)我們用到“國家治理”時(shí)，其中的“國家”指的是作為政治共同體的國家；當(dāng)我們用到“國家、社會(huì)和個(gè)人之間的關(guān)系”時(shí)，其中的“國家”指的是作為廣義政府機(jī)構(gòu)的國家。在漢語中，人們常?；煜叩膮^(qū)別，這也是一些人把提高國家治理能力簡單地理解為強(qiáng)化政府能力的一個(gè)重要原因。
?、谶@里用的“權(quán)力”一詞是一個(gè)廣義的概念，不是單指政治權(quán)力。筆者贊成馬克斯·韋伯給權(quán)力下的定義：“權(quán)力是一個(gè)人或更多的人在一種共同的活動(dòng)中違反參與同樣活動(dòng)的其他人的意志而實(shí)現(xiàn)自己意志的一種能力。”轉(zhuǎn)引自加爾布雷思的《權(quán)力的分析》一書，河北人民出版社，1988年版，第2頁。
③對現(xiàn)代化進(jìn)程的這種劃分，以及后邊論述的不同國家現(xiàn)代化進(jìn)程的特點(diǎn)，主要參考了巴林頓·摩爾《民主和專制的社會(huì)起源》一書的觀點(diǎn)。詳見該書的中文版，華夏出版社，1987年版。
?、苡腥税堰@種模式中的普通人稱為“臣民”，在筆者看來是一種誤讀，他忽視了現(xiàn)代社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)的重要差異。
?、輩⒁妴虪枴.米格代爾的《強(qiáng)社會(huì)與弱國家：第三世界的國家社會(huì)關(guān)系及國家能力》一書，江蘇人民出版社，2009年版，第147頁。
⑥同上書，第108-109頁。
?、咄蠒?，第130-133頁。
?、嗤蠒?74頁和第147頁。
?、岙?dāng)然，從表面上看，中國的國家中心主義模式是社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理想的產(chǎn)物，但從更深層的原因來看，它主要是落后的中國在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時(shí)期客觀上需要一個(gè)有較強(qiáng)動(dòng)員能力的強(qiáng)政府的產(chǎn)物。從其產(chǎn)生過程來看，它也是中國共產(chǎn)黨通過廣泛動(dòng)員農(nóng)民階級(jí)參與革命才得以建立起來的。所以，斯考切波就把新中國建立的國家稱之為“大眾動(dòng)員型政黨國家”。詳見西達(dá)·斯考切波的《國家與社會(huì)革命：對法國、俄國和中國的比較分析》一書。上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2007年版，第289-332頁。
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