尚潤(rùn)陽，王舒

（水利部海河水利委員會(huì)，天津300170）

摘要：通過對(duì)海河流域5個(gè)公路項(xiàng)目水土保持方案實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查，總結(jié)了海河流域公路項(xiàng)目水土保持工作現(xiàn)狀，查找了水土保持方案審批和落實(shí)方面的薄弱環(huán)節(jié)，提出加強(qiáng)公路項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理的對(duì)策及建議，為促進(jìn)公路項(xiàng)目水土保持“三同時(shí)”制度落實(shí)提供參考。

關(guān)鍵詞：海河流域；公路項(xiàng)目；水土保持

隨著我國(guó)高速公路建設(shè)不斷推進(jìn)，公路項(xiàng)目造成的水土流失也逐步增加，全面認(rèn)識(shí)公路項(xiàng)目水土保持工作現(xiàn)狀及存在問題，對(duì)加強(qiáng)公路項(xiàng)目水土保持工作具有重要的推動(dòng)作用。本文通過調(diào)查海河流域內(nèi)京港澳高速公路石家莊—磁縣（冀豫界）段改擴(kuò)建項(xiàng)目、榮成—烏海高速公路河北徐水—淶源（冀晉界）段工程、西柏坡—阜平高速公路石家莊段、國(guó)家高速公路網(wǎng)榮成—烏海山西境山陰—平魯段、朔州環(huán)線西南段公路等5個(gè)公路項(xiàng)目水土保持工作實(shí)施情況，分析了公路項(xiàng)目水土保持工作中存在的普遍問題，并就做好公路項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理提出對(duì)策和建議。

1 公路項(xiàng)目水土保持工作實(shí)施情況

1.1 水土保持方案編報(bào)及變更審批情況

建設(shè)單位在可行性研究階段均編報(bào)了水土保持方案，水土保持方案編報(bào)程序基本符合水土保持法律法規(guī)要求。根據(jù)調(diào)查，公路項(xiàng)目水土保持方案重大變更集中在棄渣場(chǎng)防治區(qū)，主要表現(xiàn)為棄渣場(chǎng)的數(shù)量、位置、棄渣量與水土保持方案不符。存在棄渣場(chǎng)變更的項(xiàng)目建設(shè)單位均未按照《水利部生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案變更管理規(guī)定（試行）》（辦水保〔2016〕65號(hào)）要求，向水行政主管部門履行水土保持方案重大變更審批手續(xù)，導(dǎo)致公路棄渣場(chǎng)普遍存在“未批先棄、違法棄渣”的現(xiàn)象。1.2水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)落實(shí)情況

建設(shè)單位在初步設(shè)計(jì)階段均將水土保持方案中明確的護(hù)坡、截排水、土地平整等水土保持措施納入主體設(shè)計(jì)中，但未以專篇或?qū)Ｕ碌男问骄幹扑帘３謱ｍ?xiàng)設(shè)計(jì)。大部分項(xiàng)目開展了主體工程（主要涉及道路、服務(wù)區(qū)防治區(qū)）綠化專項(xiàng)設(shè)計(jì)，綠化專項(xiàng)設(shè)計(jì)中的綠化樹種類型、苗木規(guī)格、綠化標(biāo)準(zhǔn)、投資等較水土保持方案有較大變化。部分項(xiàng)目開展了棄渣場(chǎng)設(shè)計(jì)，但設(shè)計(jì)深度不夠，未能按照每個(gè)棄渣場(chǎng)位置、棄渣量、上游匯水面積等開展水土保持專項(xiàng)設(shè)計(jì)，導(dǎo)致水土保持措施類型、規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)、植物種類選擇等針對(duì)性不強(qiáng)，不能完全指導(dǎo)棄渣場(chǎng)水土保持措施的實(shí)施。

1.3 取土場(chǎng)、棄渣場(chǎng)等重點(diǎn)部位確定及實(shí)施情況

根據(jù)調(diào)查，公路項(xiàng)目在施工圖設(shè)計(jì)階段才可基本確定取土場(chǎng)、棄渣場(chǎng)的數(shù)量和位置，在施工過程中，由于征占地等原因，大約20%的取土場(chǎng)、棄渣場(chǎng)的位置較施工圖階段會(huì)發(fā)生變化，最終確定的取土場(chǎng)、棄渣場(chǎng)數(shù)量和位置較水土保持方案變化極大，其中棄渣場(chǎng)位置變化率在90%以上。同時(shí)，由于位置發(fā)生了變化，80%以上的取土場(chǎng)、棄渣場(chǎng)實(shí)際取土、棄渣規(guī)模與水土保持方案設(shè)計(jì)相比也發(fā)生了變化。在棄渣場(chǎng)選定方式方面，公路項(xiàng)目一般按照“施工單位選定、設(shè)計(jì)單位認(rèn)可、建設(shè)單位確認(rèn)”的方式和流程確定棄渣場(chǎng)位置，施工單位根據(jù)施工圖設(shè)計(jì)和實(shí)際施工情況選擇合適位置，經(jīng)設(shè)計(jì)單位認(rèn)可并出具設(shè)計(jì)圖紙，最終報(bào)建設(shè)單位審核確定。

1.4 水土保持措施落實(shí)情況

在水土保持措施落實(shí)率方面，大部分公路項(xiàng)目按照水土保持方案及后續(xù)設(shè)計(jì)落實(shí)了相應(yīng)的水土保持措施，但是根據(jù)水土保持分區(qū)、占地性質(zhì)、水土保持措施類型等不同，水土保持措施落實(shí)率和效果也存在著一定差異。其中，路基、橋梁、互通立交、服務(wù)區(qū)等永久占地防治區(qū)截排水、護(hù)坡、綠化等措施落實(shí)基本符合水土保持方案要求；施工生產(chǎn)生活區(qū)、施工便道區(qū)土地平整、跡地恢復(fù)等措施基本符合水土保持方案要求，但表土剝離、臨時(shí)排水、植被恢復(fù)等措施落實(shí)率差；平原區(qū)取土場(chǎng)表土剝離、土地整治等措施落實(shí)基本符合水土保持方案要求，但山丘區(qū)取土場(chǎng)表土剝離、土地整治及截排水措施落實(shí)率較差；在已經(jīng)使用完畢的棄渣場(chǎng)中，大部分棄渣場(chǎng)攔擋、截排水、土地整治、排水等措施落實(shí)到位，但基本未按照“先攔后棄”的原則進(jìn)行棄渣，部分棄渣場(chǎng)存在表土剝離不到位、截排水系統(tǒng)不完善、植被恢復(fù)效果差等問題。在水土保持措施實(shí)施進(jìn)度方面，施工生產(chǎn)生活區(qū)、施工便道、取土場(chǎng)、棄渣場(chǎng)等臨時(shí)占地防治區(qū)存在水土保持措施落實(shí)滯后于主體進(jìn)度的問題，其中棄渣場(chǎng)、施工便道及山丘區(qū)取土場(chǎng)、施工生產(chǎn)生活區(qū)最為突出。

1.5 水土保持工作管理情況

大部分項(xiàng)目在建設(shè)初期明確了水土保持工作機(jī)構(gòu)，配置了相應(yīng)水土保持管理人員，并出臺(tái)了水土保持管理制度，落實(shí)了建設(shè)、施工等單位水土流失防治責(zé)任，在招標(biāo)文件及合同中也設(shè)置了水土保持相關(guān)條款，明確了施工單位水土保持任務(wù)；在施工過程中，建設(shè)單位自行或委托水土保持監(jiān)理、監(jiān)測(cè)單位，按季度定期對(duì)項(xiàng)目施工過程中水土保持措施落實(shí)情況開展巡查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題由建設(shè)單位發(fā)文或口頭通知的形式要求施工單位進(jìn)行整改。

1.6 水土保持監(jiān)測(cè)開展情況

調(diào)查的所有在建公路項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)工作開展均存在不同程度的滯后現(xiàn)象，部分項(xiàng)目建設(shè)單位在主體施工即將結(jié)束時(shí)才開展水土保持監(jiān)測(cè)工作。大部分項(xiàng)目在水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、人員設(shè)置、內(nèi)容及頻率等方面基本符合有關(guān)技術(shù)規(guī)程要求，但部分項(xiàng)目未按要求開展駐點(diǎn)監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)方法不符合有關(guān)技術(shù)規(guī)程要求，監(jiān)測(cè)成果報(bào)送也不及時(shí)。在監(jiān)測(cè)過程中，部分項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)單位根據(jù)施工現(xiàn)場(chǎng)情況向建設(shè)單位提供水土保持工作建議，建設(shè)單位基本能采納監(jiān)測(cè)單位意見并能及時(shí)采取措施，水土保持監(jiān)測(cè)工作對(duì)水土保持方案落實(shí)起到了一定的促進(jìn)作用。

1.7 水土保持監(jiān)理開展情況

調(diào)查的所有在建公路項(xiàng)目水土保持監(jiān)理工作均嚴(yán)重滯后，建設(shè)單位在施工后期委托了具有相應(yīng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)開展水土保持監(jiān)理工作。水土保持監(jiān)理單位主要通過巡視監(jiān)理的方式，對(duì)臨時(shí)措施和棄渣場(chǎng)、取土場(chǎng)等臨時(shí)占地防治區(qū)植物措施落實(shí)進(jìn)度和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)理和質(zhì)量評(píng)定，攔渣、截排水、邊坡防護(hù)、土地整治、綠化等措施日常監(jiān)理由主體監(jiān)理單位承擔(dān)，水土保持監(jiān)理單位僅承擔(dān)以上措施水土保持監(jiān)理資料的收集歸檔工作，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目水土保持監(jiān)理總結(jié)的編制工作。

1.8 水土保持設(shè)施驗(yàn)收及補(bǔ)償費(fèi)繳納情況

調(diào)查的所有完工項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收均存在不同程度的滯后現(xiàn)象，水土保持設(shè)施驗(yàn)收滯后原因主要是水土保持方案重大變更未履行、水土保持措施實(shí)施滯后、水土保持自查初驗(yàn)未完成等。調(diào)查的所有項(xiàng)目均按照相關(guān)規(guī)定，足額向地方水行政主管部門繳納了水土保持補(bǔ)償費(fèi)，大部分項(xiàng)目水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳納時(shí)間為項(xiàng)目建設(shè)后期。

2 公路項(xiàng)目水土保持工作存在的普遍問題

2.1 水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)落實(shí)不到位

當(dāng)前，公路項(xiàng)目未以專篇或?qū)Ｕ滦问介_展水土保持專項(xiàng)設(shè)計(jì)，水土保持方案措施體系不能完整納入后續(xù)設(shè)計(jì)中，建設(shè)及施工單位對(duì)水土保持措施類型、工程量、投資等內(nèi)容難以界定，影響了水土保持措施的落實(shí)。同時(shí)，大部分公路項(xiàng)目未開展棄渣場(chǎng)專項(xiàng)設(shè)計(jì)，導(dǎo)致棄渣場(chǎng)設(shè)計(jì)中的水土保持措施類型、規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)、植物種類等針對(duì)性不強(qiáng)，不能完全指導(dǎo)棄渣場(chǎng)水土保持措施的實(shí)施。

2.2 水土保持方案重大變更報(bào)批手續(xù)履行不及時(shí)

公路項(xiàng)目水土保持方案重大變更主要集中在棄渣場(chǎng)，由于建設(shè)單位對(duì)水土保持方案重大變更的內(nèi)容、程序及具體要求了解不夠，當(dāng)棄渣場(chǎng)位置、堆渣量與水土保持方案發(fā)生重大變更時(shí)，建設(shè)單位未按要求在棄渣前編報(bào)棄渣場(chǎng)補(bǔ)充報(bào)告書報(bào)水行政主管部門審批，致使“未批先棄、違法棄渣”現(xiàn)象普遍存在，水土流失隱患嚴(yán)重。

2.3 臨時(shí)占地防治區(qū)水土保持措施落實(shí)率較差

大部分公路項(xiàng)目棄渣場(chǎng)、取土場(chǎng)、施工生產(chǎn)生活區(qū)、施工便道等臨時(shí)占地防治區(qū)存在水土保持措施落實(shí)不及時(shí)、效果較差等問題，主要體現(xiàn)在：臨時(shí)占地防治區(qū)水土保持措施落實(shí)滯后于主體工程進(jìn)度，大部分棄渣場(chǎng)未按照“先攔后棄”的原則進(jìn)行堆渣，棄渣場(chǎng)、施工便道等區(qū)域表土剝離、臨時(shí)措施防護(hù)等措施落實(shí)不到位。

2.4 水土保持監(jiān)理和監(jiān)測(cè)工作開展不規(guī)范

大部分公路項(xiàng)目水土保持監(jiān)理、監(jiān)測(cè)工作開展比較滯后，不能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目施工過程中的全過程監(jiān)理、監(jiān)測(cè)。部分項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)單位未開展駐點(diǎn)監(jiān)測(cè)，水土保持監(jiān)測(cè)方法和技術(shù)比較落后，監(jiān)測(cè)頻次達(dá)不到有關(guān)要求；部分水土保持監(jiān)理單位職責(zé)不清晰，任務(wù)不明確，監(jiān)理方法、內(nèi)容等不符合相關(guān)規(guī)范要求，水土保持監(jiān)理作用未完全發(fā)揮，無法有效對(duì)水土保持措施質(zhì)量、進(jìn)度及投資實(shí)施有效控制。

2.5 水土保持設(shè)施驗(yàn)收滯后

由于水土保持措施落實(shí)滯后、水土保持方案重大變更審批程序履行不及時(shí)等原因，公路項(xiàng)目一般最早在投產(chǎn)使用1～2 a后才開始申請(qǐng)開展水土保持設(shè)施驗(yàn)收，嚴(yán)重違反了水土保持法有關(guān)規(guī)定。

2.6 部分基層水土保持監(jiān)督管理滿足不了工作要求

部分基層水行政主管部門生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查工作程序不規(guī)范，督查中發(fā)現(xiàn)的問題多以口頭形式告知建設(shè)單位，缺少書面督查通知、督查意見等過程記錄材料。部分基層水行政主管部門督查的目的以收費(fèi)為主，存在“重收費(fèi)、輕監(jiān)管”現(xiàn)象。同時(shí)，大部分基層水行政主管部門對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目違法棄渣、水土保持設(shè)施驗(yàn)收滯后等違法行為監(jiān)管不到位。

3 公路項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理對(duì)策及建議

3.1 優(yōu)化公路項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)時(shí)間

公路項(xiàng)目可行性研究階段只能確定項(xiàng)目大體走向，在初步設(shè)計(jì)階段才能確定項(xiàng)目具體走向、取土場(chǎng)棄渣場(chǎng)位置、邊坡防護(hù)形式等。根據(jù)水土保持法律法規(guī)，水土保持方案是“項(xiàng)目開工前”的前置，因此建議水行政主管部門出臺(tái)有關(guān)文件，鼓勵(lì)建設(shè)單位水土保持方案編報(bào)時(shí)段由當(dāng)前的可行性研究階段推延到初步設(shè)計(jì)階段，確保在取土場(chǎng)、棄渣場(chǎng)位置選擇時(shí)更符合實(shí)際，水土保持防治分區(qū)及措施類型更有針對(duì)性。

3.2 制定公路項(xiàng)目水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)落實(shí)制度

針對(duì)公路項(xiàng)目普遍存在的水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)落實(shí)不到位問題，建議水行政主管部門在和交通主管部門溝通的基礎(chǔ)上，制定公路項(xiàng)目水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)落實(shí)制度，從技術(shù)規(guī)范層面要求設(shè)計(jì)單位在編制項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)時(shí)以專章或?qū)Ｆ问介_展水土保持工程專項(xiàng)設(shè)計(jì)，并明確水土保持工程專項(xiàng)設(shè)計(jì)內(nèi)容、技術(shù)要求等，從制度上推動(dòng)公路項(xiàng)目水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)的落實(shí)。

3.3 加強(qiáng)公路項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查

公路項(xiàng)目線路長(zhǎng)、擾動(dòng)劇烈、土石方量大、取土場(chǎng)棄渣場(chǎng)多，在建設(shè)過程中，極易產(chǎn)生水土流失甚至形成嚴(yán)重水土流失危害，必須強(qiáng)化公路項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查。當(dāng)前，所有公路項(xiàng)目水土保持行政審批由地方水行政主管部門負(fù)責(zé)，按照水土保持法有關(guān)要求和“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，建議水利部進(jìn)一步要求地方水行政主管部門落實(shí)責(zé)任，依法全面履行職責(zé)，組織做好公路項(xiàng)目水土保持方案實(shí)施情況跟蹤督查，對(duì)水土保持措施落實(shí)不到位、水土保持方案重大變更不及時(shí)、水土保持方案指定地以外棄渣等違法行為依法查處。

3.4 規(guī)范公路項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)、監(jiān)理工作

進(jìn)一步明確水土保持監(jiān)理單位的職責(zé)和監(jiān)理對(duì)象，理清水土保持監(jiān)理和主體監(jiān)理的工作分工，確保水土保持監(jiān)理有效發(fā)揮作用。通過采取緩批限批等行政措施，對(duì)水土保持監(jiān)理、監(jiān)測(cè)工作開展滯后的公路項(xiàng)目進(jìn)行處罰。在開展水土保持設(shè)施驗(yàn)收時(shí)，實(shí)行水土保持監(jiān)測(cè)工作“一票否決制”，對(duì)存在水土保持監(jiān)測(cè)開展滯后、工作不規(guī)范、監(jiān)測(cè)資料不真實(shí)等問題的項(xiàng)目，水土保持設(shè)施驗(yàn)收不予通過。

3.5 開展公路項(xiàng)目水土保持宣傳培訓(xùn)

公路項(xiàng)目上級(jí)主管部門一般為當(dāng)?shù)亟煌ü芾聿块T，建議地方水行政主管部門加強(qiáng)和地方交通主管部門的溝通協(xié)調(diào)，建立公路項(xiàng)目水土保持工作聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，針對(duì)各地實(shí)際情況，從制度上推動(dòng)公路項(xiàng)目水土保持方案審批、補(bǔ)償費(fèi)繳納、水土保持監(jiān)理監(jiān)測(cè)開展、水土保持設(shè)施驗(yàn)收等工作。同時(shí)，針對(duì)公路項(xiàng)目特點(diǎn)和水土流失防治重點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)加強(qiáng)公路項(xiàng)目的水土保持宣傳和培訓(xùn)，加強(qiáng)水土保持法律法規(guī)和水土保持新理念和新做法的宣傳，不斷提升建設(shè)單位的水土保持工作和水土保持意識(shí)，促進(jìn)水土保持“三同時(shí)”制度的落實(shí)。

中圖分類號(hào)：S157

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-7328（2017）03-0015-03

DOI：10.3969/j.issn.1004-7328.2017.03.004

收稿日期：2017—02—11

作者簡(jiǎn)介：尚潤(rùn)陽（1981—），男，高級(jí)工程師，主要從事水土保持監(jiān)督管理工作。