隨著國(guó)家應(yīng)急管理部掛牌，大家都在關(guān)心應(yīng)急管理部的內(nèi)部司局設(shè)置，想從設(shè)置判斷未來(lái)公共安全管理和應(yīng)急救援體系建設(shè)的方向。到底是強(qiáng)調(diào)應(yīng)急救援還是重視安全生產(chǎn)抑或是強(qiáng)調(diào)更新的公共安全體系呢？
筆者在《走公共安全治理之路——應(yīng)急管理部門改革思路分析》和《“網(wǎng)”筑公共安全體系》（請(qǐng)翻閱“谷林一言堂”歷史文章）兩篇文章表達(dá)的觀點(diǎn)是：黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)于安全生產(chǎn)工作的理解和思考已經(jīng)和以前有所不同了，逐漸從按“條塊”思考安全生產(chǎn)工作，變?yōu)橐浴叭嗣駷橹行摹被I劃公共安全，未來(lái)不是安全生產(chǎn)簡(jiǎn)單地疊加應(yīng)急救援，而是強(qiáng)調(diào)建設(shè)公共安全體系，開展公共安全治理。
公共安全治理是以保證公共安全為基本目標(biāo)，以災(zāi)害治理為主要工作形式，對(duì)災(zāi)害全生命周期進(jìn)行干預(yù)，包括預(yù)防、準(zhǔn)備、處置和善后。預(yù)防就是美國(guó)公共安全管理所提到的減緩，主要是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理；準(zhǔn)備是指對(duì)事件的應(yīng)急準(zhǔn)備；處置是事中的處理；善后就是恢復(fù)和重建。這個(gè)全過(guò)程治理，是在主動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)思想的基礎(chǔ)上，主動(dòng)預(yù)防和應(yīng)對(duì)的，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是“源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置”。
過(guò)去，我們的應(yīng)急救援體系多是從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)的，國(guó)家、省、市、縣考慮得多，比如各個(gè)層級(jí)都有應(yīng)急辦、市以上都有安全生產(chǎn)應(yīng)急救援中心，而且是“頭重腳輕”，越靠近一線，力量越單薄。建設(shè)中沒(méi)有考慮到把應(yīng)急救援體系延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街，更沒(méi)有考慮到延伸到村（社區(qū)）、物業(yè)小區(qū)或者自然村了。體系的斷檔，導(dǎo)致信息傳送不及時(shí)，很多安全應(yīng)急事件是不需要應(yīng)急救援的，接到電話后已經(jīng)是善后處理和事故調(diào)查了。所以說(shuō)，我們的應(yīng)急救援體系沒(méi)有起到真正的應(yīng)急救援作用，應(yīng)急辦或者安全生產(chǎn)應(yīng)急救援中心的主要任務(wù)就是接電話、上傳下達(dá)。
公共安全治理體系由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系、預(yù)防體系、預(yù)警體系、應(yīng)急處置體系和災(zāi)害恢復(fù)體系組成。要建設(shè)好公共安全治理體系，就要吸取過(guò)去應(yīng)急救援體系建設(shè)的教訓(xùn)，除了要建設(shè)國(guó)家、省、市、縣4級(jí)體系外，還要延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街，直到村（社區(qū)），隨著城市化的加劇和農(nóng)村人口的減少，有必要還要延伸到物業(yè)小區(qū)或者自然村。只有這樣，才能充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等五大體系的作用，才能最終構(gòu)筑起公共安全治理體系。主要理由如下：
一是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估繞不開社區(qū)。安全經(jīng)驗(yàn)告訴我們，致死的因素并不是都那么復(fù)雜，一個(gè)小小的井蓋可能就帶走一條生命。安全治理就是風(fēng)險(xiǎn)治理，有人的地方，就有安全風(fēng)險(xiǎn)。任何風(fēng)險(xiǎn)源最終還是落地在具體的社區(qū)。未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不只是工業(yè)風(fēng)險(xiǎn)源，還包括地質(zhì)、火災(zāi)、洪澇、交通事故等災(zāi)害。未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，也不能只靠專家，也沒(méi)有那么多專家去做這項(xiàng)工作。一定要建立標(biāo)準(zhǔn)，讓社區(qū)專職工作人員具有一定的能力和經(jīng)驗(yàn)，可以“望聞問(wèn)切”進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，讓社區(qū)群眾具有相應(yīng)安全知識(shí)，可以提供線索，并形成社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)地圖。所以，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系離不開社區(qū)。
二是預(yù)防離不開社區(qū)。基于上面提到的，任何風(fēng)險(xiǎn)源最終落在社區(qū)，預(yù)防要從源頭開始，實(shí)施“源頭治理”，繞開社區(qū)，那就是“無(wú)本之木、無(wú)水之源”。只有把預(yù)防體系下延至社區(qū)，延伸至企業(yè)、單位，延伸至城市的居民小區(qū)、農(nóng)村的自然村，再往下延伸到家庭，才能形成源頭治理為核心的預(yù)防體系。
三是預(yù)警體系立足于社區(qū)。風(fēng)險(xiǎn)源在社區(qū)，誰(shuí)最先了解風(fēng)險(xiǎn)源是否有現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)？是上級(jí)部門嗎？肯定不是，“春江水暖鴨先知”，一定是最基層的工作人員和群眾。預(yù)警體系如果做不到落腳在社區(qū)，那就是無(wú)警可預(yù)?？焖侔l(fā)生的突發(fā)性事件可能感覺(jué)不出來(lái)預(yù)警體系的威力，但是對(duì)一些慢性危機(jī)（如地陷），預(yù)警的作用就體現(xiàn)的非常明顯了。因此，不立足于社區(qū)，就談不上預(yù)警。
四是應(yīng)急處置體系最快就是基層。最近看了一個(gè)實(shí)驗(yàn)，在房間里點(diǎn)燃可燃物，1分30秒不滅火就會(huì)錯(cuò)過(guò)最佳時(shí)機(jī)，2分20秒不逃生，就會(huì)發(fā)生轟燃，逃生幾率機(jī)會(huì)為0。我也聽說(shuō)一個(gè)經(jīng)驗(yàn)性的說(shuō)法，火災(zāi)如果5分鐘內(nèi)滅不了，基本上就讓它燒完，不蔓延就行了。這說(shuō)明初生事故的處置多么重要！所以，在廣州不少城中村，保安騎著自行車帶著滅火器，雖然非常簡(jiǎn)陋，但是關(guān)鍵時(shí)候解決大問(wèn)題。
五是災(zāi)害恢復(fù)依靠社區(qū)。災(zāi)害恢復(fù)需要政府的大力投入，恢復(fù)供水、供電、供氣、道路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，但是離不開社區(qū)的理解、組織和配合。還有社區(qū)、家庭的恢復(fù)，主要依靠社區(qū)的組織。因此，只有政府、第三方組織、社區(qū)等多方配合，才能順利、快速地恢復(fù)生活和生產(chǎn)秩序。
通過(guò)以上分析，我們可以清晰地得出這樣的結(jié)論：應(yīng)急管理部門牽頭的公共安全治理體系要發(fā)揮社區(qū)作用。但是，問(wèn)題又來(lái)了，社區(qū)該如何助力公共安全治理體系呢？
目前世界各地在社區(qū)安全方面的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)各有千秋，比如中國(guó)就有應(yīng)急防災(zāi)社區(qū)、平安社區(qū)，美國(guó)有“有彈性”的社區(qū)、世界衛(wèi)生組織在世界各地推行“安全社區(qū)”（safe community）等等。 經(jīng)過(guò)比較，我認(rèn)為，未來(lái)要打造公共安全治理體系，基礎(chǔ)工作就是要以安全社區(qū)為載體，強(qiáng)化安全風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)與治理，加大災(zāi)害恢復(fù)體系建設(shè)。
安全社區(qū)有一套理論，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是按照傷害流行病學(xué)原理，開展安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)與評(píng)價(jià)（社區(qū)診斷），通過(guò)政府、社區(qū)、第三方組織、居民的跨界合作，按照“5E”（教育、環(huán)境改善、工程、執(zhí)法、評(píng)估）的思路開展項(xiàng)目治理，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的控制和消除，達(dá)到減少傷害的目標(biāo)。在安全社區(qū)建設(shè)中，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急處置體系建設(shè)，如果再加上災(zāi)害恢復(fù)體系，就可以打造成為“摧不垮”、“有彈性”的社區(qū)。可以說(shuō)，安全社區(qū)集合了了風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、預(yù)防、預(yù)警、應(yīng)急處置和災(zāi)害恢復(fù)體系于一身，如果說(shuō)公共安全治理體系是一座塔的話，應(yīng)急管理部在塔尖，千萬(wàn)個(gè)安全社區(qū)就構(gòu)成了“塔基”。
過(guò)去，安全社區(qū)在中國(guó)是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街為單位構(gòu)建，強(qiáng)調(diào)評(píng)定的結(jié)果。未來(lái)安全社區(qū)應(yīng)該會(huì)恢復(fù)為世界衛(wèi)生組織所倡導(dǎo)的以村（社區(qū)）為載體構(gòu)建，或者直接以小區(qū)為主要載體構(gòu)建，強(qiáng)調(diào)的是建設(shè)的過(guò)程。下一步，應(yīng)急管理部門如果能夠把安全社區(qū)重視起來(lái)，制定有所側(cè)重的政策和資源支持，配以公共安全信息網(wǎng)建設(shè)，那么就能在全國(guó)形成千萬(wàn)個(gè)安全社區(qū)，打造支撐公共安全治理體系的堅(jiān)強(qiáng)“塔基”，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街、縣、市、省、國(guó)家各級(jí)應(yīng)急管理部門的建設(shè)和完善，公共安全治理體系自然就形成了。
有感而發(fā)，臨時(shí)起意之作。
來(lái)源：谷林一言堂，感謝原作者
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