6月24日，英國首相卡梅隆在唐寧街10號發(fā)表講話，并宣布將于10月辭職。資料圖
法治周末特約撰稿 樂然
6月24日，全英人民進(jìn)行投票的脫歐公投結(jié)果顯示，脫歐派占51.9%，而留歐派占48.1%，一時間英鎊下跌、黃金上漲、全球市場陷入震蕩。各大新聞媒體爭相報道，大話英國之脫歐，就連朋友圈中也一直充斥著“脫歐”和Brexit(英國脫歐的英文縮寫)等字眼，仿佛經(jīng)歷過這一次公投后英國便不再是歐盟成員國。
但當(dāng)我們冷靜下來從法律的角度分析這一事件，“脫歐”遠(yuǎn)沒有那么簡單?，F(xiàn)在英國是否還是歐盟成員國？如果選擇脫歐，英國需要履行哪些法律程序？以及英國能否違背民意堅決不脫歐等，都需要法律上的分析。
英國脫離歐盟要辦手續(xù)
英國脫歐早已不是一朝一夕的爭議，早在1975年英國就曾舉行過關(guān)于“英國是否應(yīng)該留在歐洲經(jīng)濟(jì)共同體”的公投。當(dāng)時幾乎所有選區(qū)都是以多數(shù)票支持留在歐共體，最后的投票結(jié)果為67.2%的選民支持留歐。
而在這接下來的41年中，基于英國在歐盟中的高額稅負(fù)、歐盟其他國家勞動力輸入英國乃至外來人口移民等問題，脫歐與否的爭議從來沒有停息。在2013年初，卡梅倫宣布若保守黨能在2015大選中獲勝將會舉行關(guān)于是否脫歐的公投。2015年，保守黨贏下大選之后，英國政府向下議院提交并公布了有關(guān)“脫歐公投”的議案即“European Union Referendum Act 2015”來規(guī)制公投的舉行、如何設(shè)計問卷等。
公投結(jié)束后問題馬上來了，現(xiàn)在的英國是否已經(jīng)脫離了歐盟呢？答案是確切的：還沒有，因為英國需要履行其法定程序才能完成脫歐。而對其脫歐法定程序規(guī)定的則是《里斯本條約》第五十條。
《里斯本條約》于2007年在葡萄牙里斯本由各歐盟國首腦簽署，并于2009年12月正式生效。它在原《歐盟憲法條約》的基礎(chǔ)上修改而成，取代已經(jīng)失敗的《歐盟憲法條約》。作為規(guī)定和調(diào)整歐盟與成員國間關(guān)系的基本法律文件，《里斯本條約》對歐盟成員國的退出機(jī)制作了專門規(guī)定。
第50條是唯一一條和脫歐有關(guān)的條款，該條第一款規(guī)定，任何成員國可根據(jù)其本國的憲法要求決定退出歐盟，正是這一款賦予了英國主動申請退出歐盟的權(quán)利。該條第二款明文列出了歐盟成員如欲退出所需的規(guī)則、程序及期限。
脫歐法律程序漫漫長路
然而英國到底需要多久才能走完脫歐程序呢？這一答案是不確定的。因為根據(jù)第二款規(guī)定，英國應(yīng)當(dāng)將退歐決定告知歐洲理事會。根據(jù)理事會的指南，歐盟應(yīng)當(dāng)就退出事宜與該成員國談判并達(dá)成協(xié)議。
《歐盟運行條約》第218條第3款規(guī)定：歐盟委員會或者負(fù)責(zé)歐盟外交與安全政策的高級代表應(yīng)當(dāng)向理事會提交建議，由理事會決定是否開啟談判并確定談判代表。
其次，盡管該協(xié)議可以由歐洲理事會代表歐盟簽訂，但其需要滿足特定多數(shù)的要求。根據(jù)運行條約第238條第3款b項規(guī)定，特定多數(shù)是指理事會成員的72%，并且這些成員所代表成員國人口比例要達(dá)到這些國家人口總數(shù)的65%。
此外，除了要滿足特定多數(shù)的要求，該協(xié)議還要獲得歐洲議會的同意方可訂立。如果申請退出一方與歐盟最終未能達(dá)成協(xié)議，根據(jù)《里斯本條約》第50條的規(guī)定，從申請退出一方通知歐盟時起算，再經(jīng)過兩年，條約對“脫歐”方停止適用。但這一期限可因雙方一致同意而延長。
所以若英國走這條脫歐法律程序，第一種可能性是快刀斬亂麻地在兩年之內(nèi)將所有問題和歐盟達(dá)成一致；第二種情況則是面對復(fù)雜的“分家”，雙方無法在兩年之內(nèi)結(jié)束。但是雙方以友好的態(tài)度將談判繼續(xù)進(jìn)行下去，這個期限可以是無限延長。然而從現(xiàn)實來看，英國脫歐程序永久的拖下去對英國和歐洲都不是明智之舉。
最后一種情況則是，兩年談判期滿后，雙方有未談妥的部分，歐盟仍然恩斷義絕地將英國掃地出門，到時候英國已再無權(quán)利為自己爭取利益，那可就真是“凈身出戶”。
公投本身并沒有法律效力
一個更具有爭議性的問題是，英國到底會不會觸發(fā)《里斯本條約》第50條下的退歐機(jī)制呢？因為該條約一旦觸發(fā)，沒有暫停或終止，是一個不可逆的程序，該條規(guī)定英國不管是否和歐盟達(dá)成新的雙邊政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)議，都將自動退出歐盟。
面對這樣開弓沒有回頭箭的選擇，英國政府必須按照民眾公投的意愿選擇脫歐嗎？或者說脫歐公投結(jié)果是否意味著英國政府“決定”一定去脫歐了呢？從法律上講，還沒有！
英國的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是議會，公投本身并不具備實際的法律效力，而僅具有建議性質(zhì)，理論上，英國議會可以無視公投的結(jié)果而決定留在歐盟。因此英國尚未“脫歐”。所以法理上看，脫歐公投的結(jié)果對英國政府沒有法律約束力。英國政府也就沒有法定義務(wù)來遵守。但是最終讓英國選擇觸發(fā)脫歐條款的可能不是剛說的法理，而是政治壓力。
英國首相卡梅倫早在今年2月講話時就提出了以公投過50%多數(shù)來觸發(fā)《里斯本條約》第50條下面的脫歐程序。若政府出爾反爾那以后選民還如何相信他們的政府呢？所以，政府最終依照民意激活脫歐程序是不言自明的。
很難想象英國政府敢忽視公投結(jié)果。雖然法律上說的過去，但在政治上卻無論怎么都說不過去！所以，英國政府射出脫歐的這一不可回頭的箭——激活《里斯本條約》第50條是政治上不可克服的壓力，而非法定的義務(wù)。
下任首相啟動脫歐程序
英國首相卡梅倫在公投的當(dāng)天就宣布將在10月辭去其首相的職務(wù)。6月28日，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會在比利時首都布魯塞爾舉行，這是英國公投脫歐后的首次峰會。因為卡梅倫宣布辭職時，曾表示會由繼任人啟動脫歐程序。因此出席會議的卡梅倫不會啟動里斯本條約第50條，展開脫歐程序。
卡梅倫會做的，是在峰會上向歐盟領(lǐng)袖匯報公投結(jié)果和英國情況，但不會在簡報期間啟動退歐程序。這其實是英國政府在利用有權(quán)利選擇何時觸發(fā)脫歐程序這一唯一主動權(quán)所進(jìn)行的拖延戰(zhàn)略。
與此同時，英國政府的各個智庫也在為英國政府出謀劃策，例如倫敦政經(jīng)學(xué)院的Frank Vibert教授主張英國政府援引1969年《維也納條約法公約》第62條第1款下面的情勢變遷情況(Fundamental Change of Circumstances)。通過援引情勢變遷可以使英國不必嚴(yán)格局限在《里斯本條約》第50條下復(fù)雜而苛刻的脫歐程序，從而給予英國更多的選擇空間。
然而筆者認(rèn)為，英國主張公投為情勢變遷不符合維也納條約法公約自身以及其他國際法的規(guī)定。因為該條款的條文以否定式、消極性措辭規(guī)定了適用“情勢變遷”原則的狹小范圍，即在一般情況下“不得”援引它作為理由要求廢約或退約?！俺恰碧厥馇闆r下才可援引這個理由。顯然，是把“情勢變遷”原則視為“有約必守”原則的例外。
所以援引情勢變遷必須滿足諸多苛刻的法律要求，例如情況必須是當(dāng)事國所未預(yù)見的，此次英國的脫歐公投是英國政府推動的，所以無論如何也不可能滿足未預(yù)見性這一要求。
令英國脫歐法律程序更為復(fù)雜的還有歐盟其余27個成員國的態(tài)度以及本國國民戲劇性的要求二次公投等情況。歐盟方面，歐盟委員會主席容克和幾位歐盟成員國外長早前表示，英國應(yīng)立即啟動脫歐程序，以減少不明朗因素避免英國脫歐夜長夢多。
英國國內(nèi)方面，目前已有超過兩百萬人不滿公投結(jié)果，而響應(yīng)在下議院網(wǎng)站上發(fā)起的請愿。請愿要求是：希望下議院設(shè)立一個規(guī)則——如果投票率低于75%，多數(shù)意見未達(dá)到60%的公投結(jié)果，應(yīng)該舉行第二次公投。英國政府目前并未明確回應(yīng)要求二次公投的意見。
現(xiàn)在除了能確定英國還沒有脫離歐盟這一確切答案之外，對于英國幾時能夠履行完法律程序合法脫歐甚至連英國在未來是否一定會脫歐都是未知的。英國政府面對如此的“內(nèi)憂外患”，脫歐之路想必一定荊棘密布，真是公投容易，脫歐難！
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