企業(yè)構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的法律法規(guī)依據(jù)梳理
《安全生產(chǎn)法》2021年修正：
第四條 生產(chǎn)經(jīng)營單位必須遵守本法和其他有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，建立健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制和安全生產(chǎn)規(guī)章制度，加大對安全生產(chǎn)資金、物資、技術(shù)、人員的投入保障力度，改善安全生產(chǎn)條件，加強(qiáng)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，構(gòu)建安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，健全風(fēng)險防范化解機(jī)制，提高安全生產(chǎn)水平，確保安全生產(chǎn)。
平臺經(jīng)濟(jì)等新興行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行業(yè)、領(lǐng)域的特點，建立健全并落實全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，加強(qiáng)從業(yè)人員安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，履行本法和其他法律、法規(guī)規(guī)定的有關(guān)安全生產(chǎn)義務(wù)。
《國務(wù)院安委會辦公室關(guān)于實施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的意見》安委辦〔2016〕11號（摘要）
（一）全面開展安全風(fēng)險辨識。（內(nèi)容可查閱安委辦〔2016〕11號文）
（二）科學(xué)評定安全風(fēng)險等級。（內(nèi)容可查閱安委辦〔2016〕11號文）
（三）有效管控安全風(fēng)險。（內(nèi)容可查閱安委辦〔2016〕11號文）
（四）實施安全風(fēng)險公告警示。（內(nèi)容可查閱安委辦〔2016〕11號文）
（五）建立完善隱患排查治理體系。（內(nèi)容可查閱安委辦〔2016〕11號文）
《企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基本規(guī)范》GB/T 33000-2016
《風(fēng)險管理原則與實施指南》（GB/T 24353）
《企業(yè)職工傷亡事故分類》（GB 6441）
公眾號：二級安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化論壇
《生產(chǎn)過程危險和有害因素分類與代碼》（GB/T 13861）
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《工貿(mào)行業(yè)較大危險因素辨識與防范指導(dǎo)手冊（2016版）》
《工貿(mào)行業(yè)重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)（2017版）》
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《危險化學(xué)品重大危險源辨識》（GB18218）
《化工和危險化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營單位重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》
《重點監(jiān)管危險化學(xué)品安全措施和事故應(yīng)急處置原則》
《危險化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險隱患排查治理導(dǎo)則》
《危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存企業(yè)安全風(fēng)險評估診斷分級指南（試行）》（應(yīng)急〔2018〕19號）
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《重大火災(zāi)隱患判定方法》（GB35181）
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《金屬非金屬礦山重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》
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一、什么是雙重預(yù)防機(jī)制？
在安委辦〔2016〕3號文和安委辦〔2016〕11號文中，已經(jīng)非常明確地指出，雙重預(yù)防機(jī)制就是安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理。
安全風(fēng)險分級管控，就是我們?nèi)粘９ぷ髦械娘L(fēng)險管理，包括危險源辨識、風(fēng)險評價分級、風(fēng)險管控，即辨識風(fēng)險點有哪些危險物質(zhì)及能量，在什么情況下可能發(fā)生什么事故，全面排查風(fēng)險點的現(xiàn)有管控措施是否完好，運用風(fēng)險評價準(zhǔn)則對風(fēng)險點的風(fēng)險進(jìn)行評價分級，然后由不同層級的人員對風(fēng)險進(jìn)行管控，保證風(fēng)險點的安全管控措施完好。
隱患排查治理就是對風(fēng)險點的管控措施通過隱患排查等方式進(jìn)行全面管控，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險點管控措施潛在的隱患，及時對隱患進(jìn)行治理。
那么何為“雙重預(yù)防”？把風(fēng)險管控好，不讓風(fēng)險管控措施出現(xiàn)隱患，這是第一重“預(yù)防”；對風(fēng)險管控措施出現(xiàn)的隱患及時發(fā)現(xiàn)及時治理，預(yù)防事故的發(fā)生，這就是第二重“預(yù)防”。
安全風(fēng)險分級管控與隱患排查治理二者之間又是什么關(guān)系呢？是并列的兩項工作？是有先后順序的兩項工作？其實都不是。安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理是相互包含的關(guān)系：隱患排查治理包含于風(fēng)險分級管控中。
結(jié)合隱患的定義，能幫助我們更加清楚地理解風(fēng)險分級管控與隱患排查治理的關(guān)系?！段ｋU化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險隱患排查治理導(dǎo)則》（應(yīng)急〔2019〕78號）中“隱患”的定義為：“對安全風(fēng)險所采取的管控措施存在缺陷或缺失時就形成事故隱患”。及時發(fā)現(xiàn)并消除風(fēng)險管控措施存在的隱患，保證風(fēng)險的管控措施處于完好狀態(tài)，就是對風(fēng)險的管控。
雙重預(yù)防機(jī)制包括三個過程，同時這三個過程也是雙重預(yù)防機(jī)制的三個具體目的。
第一個過程即第一個目的——“辨識”，辨識風(fēng)險點有哪些危險物質(zhì)和能量（這是導(dǎo)致事故的根源），辨識這些根源在什么情況可能會導(dǎo)致什么事故。
第二個過程即第二個目的——“評價分級”，利用風(fēng)險評價準(zhǔn)則，評價風(fēng)險點導(dǎo)致各類事故的可能性與嚴(yán)重程度，對風(fēng)險進(jìn)行評價分級。
第三個過程即第三個目的是——“管控”，即對風(fēng)險的管控，把風(fēng)險管控在可接受的范圍內(nèi)。
在“評價分級”的過程中，包含了隱患排查的過程，即對風(fēng)險點的現(xiàn)有管控措施進(jìn)行全面排查：措施是否齊全、是否處于良好狀態(tài)，如果風(fēng)險現(xiàn)有管控措施有缺失或缺陷，即存在了隱患，可能會構(gòu)成較大或重大風(fēng)險，影響風(fēng)險分級結(jié)果。在“風(fēng)險管控”的過程中，包含了對第二個過程發(fā)現(xiàn)隱患的治理及對風(fēng)險點現(xiàn)有管控措施的全面、持續(xù)的隱患排查，及時發(fā)現(xiàn)隱患及時治理，保證風(fēng)險隨時處于可接受的范圍內(nèi)。
以上即為風(fēng)險分級管控與隱患排查治理的關(guān)系：隱患排查治理包含于風(fēng)險分級管控中，也可以這么理解：風(fēng)險分級管控就是雙重預(yù)防機(jī)制。
三、風(fēng)險分級管控與隱患排查治理的關(guān)系
風(fēng)險分級管控與隱患排查治理之間究竟是什么關(guān)系呢？二者是并列的嗎？是相互遞進(jìn)的嗎？其實都不是，二者是相互包容的關(guān)系：隱患排查治理包含于風(fēng)險分級管控。
風(fēng)險分級管控的主要工作有：危險源辨識、風(fēng)險評價、風(fēng)險管控，其中核心工作是危險源辨識。那危險源辨識都辨識些什么呢？一是辨識風(fēng)險點有什么危險物質(zhì)和能量；二是辨識危險物質(zhì)和能量現(xiàn)有哪些管控措施、管控措施是否完好，即是否存在隱患。對存在的隱患進(jìn)行治理、確保管控措施有效，把風(fēng)險管控在可接受的范圍內(nèi)，這就是風(fēng)險管控。
四、風(fēng)險與隱患的關(guān)系
風(fēng)險與隱患也不是相對獨立的關(guān)系，而是相互依存的動態(tài)關(guān)系?！段ｋU化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險隱患排查治理導(dǎo)則》（應(yīng)急〔2019〕78號）中對隱患的定義是：“對安全風(fēng)險所采取的管控措施存在缺陷或缺失時就形成事故隱患”，即風(fēng)險點的管控措施缺失或出現(xiàn)了缺陷，則形成了隱患，風(fēng)險度相應(yīng)會提高（發(fā)生事故的可能性及事故的嚴(yán)重程度分值均會升高）。如果隱患不能及時得以治理，則很可能會導(dǎo)致事故的發(fā)生；隱患得以治理，則風(fēng)險度會隨之降低。
要準(zhǔn)確理解“把安全風(fēng)險管控挺在隱患前面，把隱患排查治理挺在事故前面”這句話。有企業(yè)認(rèn)為：管控不好出現(xiàn)隱患后，則風(fēng)險轉(zhuǎn)變成了隱患，風(fēng)險就不存在了。這是不對的。風(fēng)險與隱患不是遞進(jìn)和取代關(guān)系，風(fēng)險管控不好，可能會出現(xiàn)隱患，但此時風(fēng)險非但沒有消失，反而變得更大，隱患不能及時得以治理，則很可能會發(fā)生事故。即從危險物質(zhì)和能量存在，到事故發(fā)生的前一瞬間，無論管控措施是否存在隱患，風(fēng)險都是存在的。
五、將風(fēng)險分為固有風(fēng)險和現(xiàn)有風(fēng)險進(jìn)行管理
鑒于全國各地對于風(fēng)險存在理解上的差異，建議將風(fēng)險分為固有風(fēng)險、現(xiàn)有風(fēng)險兩類，并采用不同的方法管理。
關(guān)于“固有風(fēng)險”，目前沒有準(zhǔn)確的術(shù)語解釋，在有些文獻(xiàn)資料中，固有風(fēng)險也叫原始風(fēng)險、初始風(fēng)險、裸風(fēng)險等，可以理解為因風(fēng)險點的固有危險性而潛在的風(fēng)險。比如某些單元構(gòu)成了危險化學(xué)品重大危險源，涉及了重點監(jiān)管的危險化工工藝，涉及劇毒化學(xué)品、易燃易爆介質(zhì)等。固有風(fēng)險重點關(guān)注的是單元的“根源”：有哪些危險物質(zhì)和能量，而不考慮單元風(fēng)險的各類管控措施。
對于固有風(fēng)險的評價，目前一般有兩種方法：一是直接判定，即列出各級風(fēng)險（重大、較大、一般、低）的判定標(biāo)準(zhǔn)，按標(biāo)準(zhǔn)判定企業(yè)各單元的固有風(fēng)險等級。目前大部分省市都采用了這種方法，也有省市只給出了重大、較大風(fēng)險的直接判定標(biāo)準(zhǔn)。二是在JHA/SCL表中進(jìn)行評價，即在同一個評價表中，會出現(xiàn)兩次評價過程，第一次評價針對固有風(fēng)險（即在不考慮風(fēng)險點的現(xiàn)在管控措施的情況下可能潛在的風(fēng)險），第二次評價針對現(xiàn)有風(fēng)險。部分省市同時使用了這兩種方法。
關(guān)于“現(xiàn)有風(fēng)險”，同樣沒有非常明確的定義或術(shù)語解釋，有的資料將其稱為剩余風(fēng)險、殘余風(fēng)險或動態(tài)風(fēng)險等，可以理解為考慮了現(xiàn)有管控措施的情況下，風(fēng)險點潛在的風(fēng)險。
固有風(fēng)險與現(xiàn)有風(fēng)險的區(qū)別：
一是 “前”與“后”。“前”：固有風(fēng)險是風(fēng)險點未采取任何現(xiàn)有管控措施的情況下潛在的風(fēng)險；“后”：現(xiàn)有風(fēng)險是風(fēng)險點采取了現(xiàn)有管控措施的情況下潛在的風(fēng)險。
二是“變”與“不變”。“不變”：風(fēng)險點的固有危險性（即所涉物質(zhì)的性質(zhì)和數(shù)量）一般是難以改變的，所以固有風(fēng)險一般情況是不會變化的；“變”：現(xiàn)有風(fēng)險一般情況是動態(tài)變化的，即風(fēng)險點管控措施存在隱患，則風(fēng)險度會升高，隱患得以治理，則風(fēng)險度會隨之降低。
三是管控措施不同。對于固有風(fēng)險，采用日常運行管控的方式，保證風(fēng)險點的各項管控措施處于有效狀態(tài)。日常運行管控主要包括：對設(shè)備設(shè)施的檢查檢測、隱患排查、培訓(xùn)、應(yīng)急管理、人員防護(hù)等。對于現(xiàn)有風(fēng)險，則分不同的情況。如果風(fēng)險點的管控措施存在隱患，則應(yīng)采取風(fēng)險消減措施，治理隱患；如果風(fēng)險點的管控措施無隱患（在現(xiàn)有認(rèn)知的范圍內(nèi)），則同固有風(fēng)險一樣，采取日常運行管控的方式進(jìn)行管控。
四是風(fēng)險點不同。固有風(fēng)險一般針對單元（罐區(qū)、裝置等），而現(xiàn)有風(fēng)險一般針對作業(yè)活動、設(shè)備設(shè)施等。
現(xiàn)有風(fēng)險的“變”
為什么要區(qū)分固有風(fēng)險與現(xiàn)有風(fēng)險？如前所述，目前全國無相對統(tǒng)一的風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)，有的專家認(rèn)為：高危企業(yè)必然存在重大風(fēng)險、較大風(fēng)險；而有的專家則認(rèn)為：企業(yè)可以在某一階段存在重大、較大風(fēng)險，但必須采取風(fēng)險消減措施，把風(fēng)險度降低到可接受的范圍內(nèi)，即企業(yè)最后是不會存在重大、較大風(fēng)險的。這兩種觀點看似截然相反，但究其實，卻是因為從不同的角度考慮。前者考慮的是風(fēng)險點的固有危險性（危險源的根源），即固有風(fēng)險；后者考慮的是風(fēng)險點管控措施的完好情況（危險源的狀態(tài)），即現(xiàn)有風(fēng)險。二者并不矛盾。所以，將風(fēng)險分為固有風(fēng)險、現(xiàn)有風(fēng)險兩類進(jìn)行管理，可很好地解釋不同專家的觀點。
六、不可接受風(fēng)險僅針對現(xiàn)有風(fēng)險
職業(yè)健康安全管理體系和《危險化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險隱患排查治理導(dǎo)則》（應(yīng)急〔2019〕78號）均提到了“不可接受風(fēng)險”，并要求采取措施將風(fēng)險消減到可接受的范圍內(nèi)。于是，很多企業(yè)出現(xiàn)了這樣的情況：將一些涉及危險化學(xué)品重大危險源、重點監(jiān)管危險化工工藝的單元判定為了重大或較大風(fēng)險（固有風(fēng)險），然后把現(xiàn)有管控措施當(dāng)作是風(fēng)險消減措施列舉出來，認(rèn)為這樣就把風(fēng)險度降低到了可接受的范圍內(nèi)。這其實是把固有風(fēng)險和現(xiàn)有風(fēng)險混在一起去思考了，風(fēng)險消減的想法是錯誤的。
不可接受風(fēng)險是指現(xiàn)有風(fēng)險中的重大、較大風(fēng)險，而不是針對固有風(fēng)險的。有人會有疑問：現(xiàn)有風(fēng)險是指風(fēng)險點在采取了現(xiàn)有各類管控措施情況潛在的風(fēng)險，既然已經(jīng)采取了各類管控措施，怎么可能還會有重大、較大風(fēng)險？那是因為我們的認(rèn)知不一定全面，依據(jù)有關(guān)文件要求，現(xiàn)有的管控措施可能還有欠缺；或者我們對于某些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范并沒有熟練掌握，風(fēng)險點實際缺少某些管控措施，但我們并不清楚；或者個別現(xiàn)有管控措施處于失效狀態(tài)等。當(dāng)這些情況存在時，風(fēng)險點就可能構(gòu)成了重大、較大風(fēng)險，而且已經(jīng)存在現(xiàn)實隱患了。
七、四色風(fēng)險分布圖僅針對固有風(fēng)險
目前，大部分企業(yè)展示的風(fēng)險分布圖，均是針對固有風(fēng)險，而不是針對現(xiàn)有風(fēng)險（因現(xiàn)有風(fēng)險尤其是其中的重大、較大風(fēng)險是有時效性的，一般僅會存在一段時間），即在企業(yè)的廠區(qū)平面布置圖上，將各單元的固有風(fēng)險分別以“紅、橙、黃、藍(lán)”四色進(jìn)行標(biāo)色。如果企業(yè)發(fā)生了重大變更等，可能會導(dǎo)致某些單元的固有危險性發(fā)生變化，此時風(fēng)險分布四色圖也會相應(yīng)發(fā)生變化。
也有部分企業(yè)同時繪制了固有風(fēng)險及現(xiàn)有風(fēng)險分布圖，固有風(fēng)險分布圖一般是“紅、橙、黃、藍(lán)”四色都有，而現(xiàn)有風(fēng)險分布圖則僅有“黃、藍(lán)”兩色，兩個圖并列一起，一目了然。
還有個別企業(yè)擬繪制風(fēng)險分布立體四色圖，即把廠房或生產(chǎn)裝置每個樓層的不同單元區(qū)域分別標(biāo)注相應(yīng)的風(fēng)險等級顏色。這個想法確實很好，使風(fēng)險分布情況更加清晰，但在實際工作中，可操作性不是很強(qiáng)。
八、關(guān)于風(fēng)險分級管控與隱患排查治理的有機(jī)結(jié)合
結(jié)合前文所述風(fēng)險與隱患的關(guān)系，企業(yè)應(yīng)對各風(fēng)險點的現(xiàn)有管控措施通過隱患排查等形式進(jìn)行管控。最理想的做法是在對風(fēng)險分級管控的基礎(chǔ)上，明確風(fēng)險點及管控措施，列出詳細(xì)的隱患排查清單，對風(fēng)險點的各類管控措施進(jìn)行隱患排查，確保管控措施有效。
但實際操作中存在一些弊端：風(fēng)險點多、管控措施多，定期全面進(jìn)行詳細(xì)排查工作量大，企業(yè)疲于填寫大量的排查表，而實際可能并未開展排查，只是在應(yīng)付填寫排查表而已。同時，企業(yè)還要依據(jù)《危險化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險隱患排查治理導(dǎo)則》（應(yīng)急〔2019〕78號）開展隱患排查，工作量大，且存在重復(fù)性工作。
鑒于此，建議企業(yè)在做好《危險化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險隱患排查治理導(dǎo)則》（應(yīng)急〔2019〕78號）要求的隱患排查的基礎(chǔ)上，再逐步開展風(fēng)險點管控措施的隱患排查?；蛘?，企業(yè)可先不針對具體的作業(yè)活動、設(shè)備設(shè)施的管控措施進(jìn)行排查，而是針對單元的管控措施進(jìn)行排查，這樣工作量相對較小，便于實際操作。風(fēng)險單元隱患排查表可參考如下。
附件：雙重預(yù)防機(jī)制全套文件
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