從十九世紀后五十年到二十世紀前三十年，是中國近代史上最混亂的時期。內亂外戰(zhàn)，延綿不斷，政局動蕩， 國勢漸微，眼見皇位不保，清廷被迫變法以延帝祚，雖苦心經營，亦難挽頹勢，終于在督撫的脅迫和革命黨造反這兩股力量的沖擊下一朝瓦解。在導致清帝遜位的政治角力中，督撫、他們手里的新軍及他們所代表的地方勢力起著從內部瓦解朝廷的作用，不容小覷。實際上，在辛亥起事前十一年，大權在握的督撫們已經不露聲色地與清廷分庭抗禮，庚子年的“東南互?！迸c造反無異，清廷竟無奈地忍受了朝臣的羞辱。地方勢力的興起與他們擺脫朝廷控制的能力逐漸增強，成了晚清政治的一大特色，它奠定了清末憲政預案中地方自治的民意基礎和民初的聯省自治運動。在清末民初，雖然地方主義和聯省自治都曾被地方勢力用作與中央集權做斗爭的政治工具， 但它在理論和實踐上對中國的政治制度創(chuàng)新，起到了探索和實驗的功效。
清朝的中央集權制是中國歷史上最強大、最完備的制度，除了旨在加強中央對地方的控制，還有一層深意：加強對漢人及漢人官吏的控制。自清朝入關到太平天國起義前的二百多年里，權力牢牢控制在皇帝和滿族王室、滿族官吏的手里。清廷在與太平天國作戰(zhàn)中連遭敗績，形勢危急，不得不起用像曾國藩這樣的漢人募兵平叛；在剿滅太平軍之后，又不得不起用李鴻章的淮軍圍剿捻軍。因作戰(zhàn)的緊迫，朝廷給了督撫在地方上募勇練兵、薦官任事和籌餉理財的權力，待持續(xù)二十多年的內亂平定后，清朝最有作戰(zhàn)實力的軍隊已完全落入了漢人之手。不僅如此，原先由中央支配各省的人事和財政大權也落到了漢人督撫手里。
宣統(tǒng)繼位后，攝政王及皇室權貴難以忍受地方勢力日益坐大，曾想利用籌備立憲的時機，收回督撫手中的權力，但立即受到督撫及地方勢力的頑強抵抗。在朝廷與地方勢力的明爭暗斗中，暴發(fā)了四川的“保路運動”，緊接著，武昌城里響起了催命的槍聲。
武昌首義，各省督撫紛紛通電獨立，清帝在各省一片獨立聲中黯然遜位。革命黨人請漂泊海外的孫中山回國組織臨時政府。一九一二年元旦，中華民國臨時政府在南京成立，孫中山任臨時大總統(tǒng)。南京國民政府由各省實力派要員或由他們推薦的人士組成，兵權在省，立法與財政權在省，中央政府無兵無錢，國家的政治重心在省一級。此時的中華民國，實際上成了一個松散的聯邦國家。
南北議和之后，袁世凱接替孫中山任中華民國大總統(tǒng)。上任不久，便開始籌劃從財政改革上入手，強行分稅制，把各省的主要稅種控制在中央， 繼而又下令嚴禁各省向外國銀行借款，此舉基本上把各省的財政權收歸中央。接著又開始削督、廢省、收兵權，企圖一舉消滅地方自治勢力，集權中央，為復辟帝政鋪路。南方各省對袁世凱推行中央集權的強烈不滿引發(fā)了反袁的“二次革命”。袁世凱暗殺宋教人，也把國民黨人推向了反袁的同盟軍中。
國民黨在與袁世凱的斗爭中也和各省督軍一樣，打起了地方自治旗幟，借以反對袁世凱的北京政府。值得思考的是，雖然在后來的北伐戰(zhàn)爭及南京國民政府時期，國民黨在政治上又漸漸走向集權，但孫中山和國民黨其他領袖當時在政治上的確是傾向于地方自治的，縣級自治、省級自治一直是孫中山“憲法之治”的核心內容?！督▏缶V》第十六條規(guī)定：“凡一省全數之縣皆達完全自治者，則為憲政開始時期，國民代表會得選舉省長，為本省自治之監(jiān)督”；第二十三條規(guī)定：“全國有過半數省份達至憲政開始時期，即全省之地方自治完全成立時期，則開國民大會，決定憲法而頒布之?！睂O中山民國五年在上海政見演說會演講時亦說：“地方自治者，國之礎石也。礎不堅，則石不固。觀五年來之現象，可以知之，今后當注全力于地方自治?！钡珡那迥┟癯跽味窢幍能壽E來看，政治家和地方軍閥往往是在與中央作斗爭時便祭起地方自治的法寶，一但推翻中央政府后，便開始向中央集權發(fā)展，逐步壓制地方自治的空間，直至取締地方自治。
民初的聯省自治本是清末地方主義的延伸，它的出現有著特殊、復雜的政治背景和思想背景。清末西學東漸，西方憲政思想開始影響中國知識分子。戊戌變法失敗后，像康有為、梁啟超這樣的維新人士紛紛避難海外，大量學生東渡日本求學，他們廣泛接觸明治維新后已經成熟起來的日本政治制度，了解英、美、法、瑞士的聯邦政治和自由主義的憲政思想，把聯邦主義的理論和國外的地方自治經驗傳播到國內，留學生、維新派、革命黨人在自治理論研究和思想的傳播上起了很大的作用。在外來思想家中，盧梭對中國早期聯邦思想的形成影響最大，梁啟超1901年發(fā)表了《盧梭學案》，辛亥革命時，各省的獨立運動便以梁啟超介紹的盧梭思想做理論基礎。美國學者杜威在應邀來華演講時，把美國的聯邦制度和美國的政治自由聯系起來，認為這是完美的結合。胡適也有這種思想，大力宣傳杜威的學說，這是對期待中國由地方自治起步逐漸實現憲政的人們的肯定和鼓勵，使他們的奮斗有了目標。
檢閱民初報刊，從辛亥革命直到抗戰(zhàn)前南京政府執(zhí)政的十年里，介紹、研究、宣傳地方自治、聯邦主義、聯省自治的文章多如牛毛，眾多著名的學者、文人、政府官員、報刊編輯都寫過這方面的文章，的確起到了輿論導向作用。但也應該看到，民初西方憲政思想在中國的傳播所造成的影響，主要還是在學術界和知識分子。聯省自治的更實在原因，是袁世凱死后各省對北洋系武人把持下的中央政府的極度失望、對軍閥連年內戰(zhàn)的怨恨和無奈之舉。尤其是當國民黨以廣東為基地公開討伐北京政府之后，夾在南北之間的各省地方勢力深怕戰(zhàn)火燒到自己的地盤，在國憲未定、國家行憲之日無望的背景下，湖南首倡省憲，四川、浙江、廣東、江蘇、湖北、云南、貴州、廣西也紛紛制定省憲，地方官吏、士紳協商聯省自治，把保境安民建設鄉(xiāng)梓視為力所能及的政事，他們圖強自保，以茍活于軍閥混戰(zhàn)的亂世。
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