中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授 劉鵬
縱觀世界各國的食品安全發(fā)展歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)，食品安全問題的出現(xiàn)和特征，與一個國家和地區(qū)的工業(yè)化與城市化進程和態(tài)勢密不可分。例如，工業(yè)化程度較低的非洲國家主要面臨的食品安全風(fēng)險來自于新鮮食物腐爛變質(zhì)和不干凈的街頭食品，同時處于工業(yè)化快速進程中的新興經(jīng)濟體,如中國、印度等所面臨的食品安全風(fēng)險主要源自農(nóng)藥的過度使用和環(huán)境污染，而漸漸步入后工業(yè)化社會的歐美發(fā)達國家的人們則更關(guān)注先進食品科技(如轉(zhuǎn)基因食品、納米食品等)所帶來的不確定安全風(fēng)險。與此同時，工業(yè)化城市化進程還對一個國家或地區(qū)內(nèi)部城市和農(nóng)村地區(qū)的食品安全監(jiān)管體制差異具有很大的影響，正在經(jīng)歷急劇工業(yè)化和城市化的當(dāng)代中國就是一個最好的分析明證。
近30年來，中國正在經(jīng)歷一場人類歷史上前所未有的城市化浪潮，這股巨大規(guī)模的城市化浪潮在推動中國經(jīng)濟增長，改善人們生活質(zhì)量的同時，也衍生出了城鄉(xiāng)差距日益擴大的社會危機，食品安全問題也不例外。更確切地說，在逐步解決了基本生存和溫飽問題之后，中國的農(nóng)村地區(qū)開始又面臨著食品安全問題的巨大威脅。根據(jù)不完全的統(tǒng)計結(jié)果，當(dāng)代中國80%以上的食品中毒事故都發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，90%以上的食源性疾病都集中在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民所面臨的食品安全問題相比城市居民更加突出。
客觀分析，造成中國城鄉(xiāng)食品安全差距的原因是多方面的，如城鄉(xiāng)不同的食品來源渠道、食品消費結(jié)構(gòu)、食品購買力以及消費者的食品安全認(rèn)知程度，都是導(dǎo)致農(nóng)村食品安全更加嚴(yán)重的原因。然而，從政府監(jiān)管的角度分析，政府食品安全監(jiān)管的城鄉(xiāng)二元分治體制是形成城鄉(xiāng)食品安全鴻溝的重要體制性原因。那么，目前我國食品安全監(jiān)管的城鄉(xiāng)二元分治體制是如何體現(xiàn)的?具有哪些具體的特征?為什么這種食品安全監(jiān)管的城鄉(xiāng)二元分治體制能夠存在和延續(xù)下來?如何能夠盡快地改革這種食品安全城鄉(xiāng)分治的體制，從而實現(xiàn)農(nóng)民的食品安全國民待遇呢?
●三維透視食品安全城鄉(xiāng)分治體制
管理模式、經(jīng)費來源與人員結(jié)構(gòu)
在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，經(jīng)過多年的體制重組與改革，自2009年《食品安全法》正式頒布實施，中央層面的“多部門分段”監(jiān)管體制已經(jīng)基本穩(wěn)定下來，但是在地方政府的監(jiān)管體制仍然存在一定的差異。同時，即便在同一地區(qū)的城鄉(xiāng)不同區(qū)域，監(jiān)管架構(gòu)上仍然存在一定的差異。我們僅以一個地級市的城鄉(xiāng)地區(qū)監(jiān)管架構(gòu)設(shè)置的區(qū)別為例。
這說明，在城市區(qū)域我們建立的是一套相對集權(quán)的監(jiān)管體制，而在農(nóng)村區(qū)域監(jiān)管體制的分權(quán)色彩則更濃。在筆者看來，作為一項溢出性和流動性非常強的公共服務(wù)，食品安全監(jiān)管更適合采用相對集權(quán)的監(jiān)管架構(gòu)，有利于保障監(jiān)管部門的獨立性。因此，在同等條件下，城市地區(qū)相對集權(quán)的監(jiān)管架構(gòu)更有利于維護食品安全，而農(nóng)村地區(qū)的分權(quán)監(jiān)管架構(gòu)設(shè)置無疑將會派生出更多的問題，甚至有可能因地方保護主義問題而導(dǎo)致監(jiān)管失效。
城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管體制差異的另一個重要的方面就是財政經(jīng)費的來源。筆者的實證調(diào)研結(jié)果顯示，除了少數(shù)發(fā)達地區(qū)之外，由于城市區(qū)域是監(jiān)管部門的監(jiān)管和防控的重點區(qū)域，在預(yù)算經(jīng)費相對有限的情況下，各級政府一般在財政經(jīng)費預(yù)算的分配上都采取了優(yōu)先支持城區(qū)監(jiān)管部門的策略，一般城區(qū)監(jiān)管部門的財政預(yù)算經(jīng)費可以占到其部門支出的70%-80%，而這一比重在許多農(nóng)村地區(qū)的監(jiān)管部門則只有40%-50%，這就意味著許多農(nóng)村地區(qū)的相關(guān)監(jiān)管部門必須要通過其他預(yù)算外渠道獲取經(jīng)費來源，進而導(dǎo)致農(nóng)村基層監(jiān)管在行使監(jiān)管職權(quán)的過程中不得不陷入了“逐利型監(jiān)管”的被動局面，從而嚴(yán)重?fù)p害政府監(jiān)管行為的公平性和公正性。
此外，城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管體制在監(jiān)管人力資源的配置結(jié)構(gòu)上也存在較大差距。例如，在監(jiān)管人員數(shù)量的配置上，相對于城鎮(zhèn)地區(qū)而言，農(nóng)村地區(qū)各個監(jiān)管部門的編制數(shù)量都相對薄弱。筆者曾經(jīng)通過實證調(diào)查，如果按照每萬常住人口以及每平方公里轄區(qū)面積的監(jiān)管隊伍人數(shù)進行計算，發(fā)現(xiàn)許多農(nóng)村地區(qū)的單位監(jiān)管人口數(shù)量只為同一地區(qū)的城鎮(zhèn)區(qū)域中的1/4-1/3，全國80%以上的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村沒有專職人員和機構(gòu)負(fù)責(zé)食品藥品安全監(jiān)管和百姓飲食用藥知識普及，這充分反映出農(nóng)村地區(qū)監(jiān)管人力資源的嚴(yán)重短缺。同時，我們還發(fā)現(xiàn)，一旦遇到重要的專項整治運動，城鎮(zhèn)區(qū)域的監(jiān)管隊伍不夠使用的時候，為了優(yōu)先保障城鎮(zhèn)區(qū)域的執(zhí)法需要，一些市局甚至直接從縣級局抽調(diào)人員，而抽調(diào)人員一旦到了城市區(qū)域，往往都會因為留戀城鎮(zhèn)較好的發(fā)展條件而設(shè)法留在城市區(qū)域發(fā)展，從而更加削弱了農(nóng)村原本就薄弱的監(jiān)管隊伍。
此外，由于食品安全監(jiān)管是一項專業(yè)性、法律性較強的工作，對監(jiān)管人力資源的學(xué)歷和質(zhì)量也有較高要求，由于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟生活條件相對較差，很難吸引學(xué)歷高、能力強的人才到農(nóng)村監(jiān)管部門工作，反倒是在農(nóng)村監(jiān)管部門做出優(yōu)秀成績的人才經(jīng)常會借此調(diào)入城市區(qū)域的監(jiān)管部門，這就導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的監(jiān)管部門人才嚴(yán)重流失，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層地區(qū)甚至只能依靠兼職性的非專業(yè)群眾來開展監(jiān)管工作。
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