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預(yù)審和選址意見書頒發(fā)后，能否修改或者調(diào)整規(guī)劃

地方有一咨詢，某項(xiàng)目公司落戶在新區(qū)，分兩期建設(shè)，自規(guī)局向其頒發(fā)了預(yù)審和選址意見書。后由于項(xiàng)目公司資金緊張，一期土地出讓后長期停工，進(jìn)展緩慢。二期土地尚未辦理組卷報(bào)批和土地出讓手續(xù)。某醫(yī)院在新區(qū)現(xiàn)場(chǎng)選址時(shí)選中二期地塊一帶土地。新區(qū)欲調(diào)整或者改變?cè)敿?xì)規(guī)劃，但項(xiàng)目公司提出異議。本案例涉及預(yù)審和選址意見書的性質(zhì)和規(guī)劃修改的程序，下面具文分析。

一、預(yù)審和選址意見書并未賦予相對(duì)人用地權(quán)利

（一）土地預(yù)審是行政審查

《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》明確，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，是指自然資源主管部門在建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案階段，依法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目涉及的土地利用事項(xiàng)進(jìn)行的審查。其依據(jù)來自《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例（2021年）》的規(guī)定。

第五十二條建設(shè)項(xiàng)目可行性研究論證時(shí)，自然資源主管部門可以根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)建設(shè)用地有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審查，并提出意見。

審查的內(nèi)容主要是對(duì)是否符合土地利用總體規(guī)劃和供地政策、用地標(biāo)準(zhǔn)、占用耕地（含永久基本農(nóng)田）和計(jì)劃用地指標(biāo)的審查，并未許可或者賦予相對(duì)人從事特定的活動(dòng)或者賦予其特定的權(quán)利，不符合行政許可的概念，實(shí)際上應(yīng)該是一種行政審批或者審查。

第十一條預(yù)審應(yīng)當(dāng)審查以下內(nèi)容:

（一）建設(shè)項(xiàng)目用地是否符合國家供地政策和土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的條件；（二）建設(shè)項(xiàng)目選址是否符合土地利用總體規(guī)劃，屬《土地管理法》第二十六條規(guī)定情形，建設(shè)項(xiàng)目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，規(guī)劃修改方案是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定；（三）建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模是否符合有關(guān)土地使用標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定;對(duì)國家和地方尚未頒布土地使用標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，以及確需突破土地使用標(biāo)準(zhǔn)確定的規(guī)模和功能分區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，是否已組織建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)并出具評(píng)審論證意見。占用基本農(nóng)田或者其他耕地規(guī)模較大的建設(shè)項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)審查是否已經(jīng)組織踏勘論證。第二條　本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。

《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確，項(xiàng)目用地預(yù)審對(duì)用地是否符合規(guī)劃、是否有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)等項(xiàng)目立項(xiàng)前期工作的審查行為，并非賦權(quán)行為。預(yù)審意見包括對(duì)這些審查內(nèi)容的結(jié)論性意見和對(duì)建設(shè)用地單位的具體要求，但并不意味這取得土地預(yù)審意見即可進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。這只是向發(fā)展改革等部門申報(bào)核準(zhǔn)或?qū)徟ㄔO(shè)項(xiàng)目的申請(qǐng)材料之一，屬于過程性行為，其主要目的在于保證建設(shè)項(xiàng)目用地符合土地利用總體規(guī)劃，符合國家供地政策，充分發(fā)揮土地供應(yīng)的宏觀調(diào)控作用，保護(hù)耕地，合理和集約節(jié)約利用土地，控制建設(shè)用地總量。因此，用地預(yù)審不直接對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)造成影響，不能進(jìn)行行政復(fù)議或者行政訴訟。

第十三條預(yù)審意見應(yīng)當(dāng)包括對(duì)本辦法第十一條規(guī)定內(nèi)容的結(jié)論性意見和對(duì)建設(shè)用地單位的具體要求。第十四條預(yù)審意見是有關(guān)部門審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、核準(zhǔn)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的必備文件。(九)加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理。凡不符合土地利用總體規(guī)劃、沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目，不得通過項(xiàng)目用地預(yù)審。發(fā)展改革等部門要通過適當(dāng)方式告知項(xiàng)目單位開展前期工作，項(xiàng)目單位提出用地預(yù)審申請(qǐng)后，國土資源部門要依法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地進(jìn)行審查。項(xiàng)目建設(shè)單位向發(fā)展改革等部門申報(bào)核準(zhǔn)或?qū)徟ㄔO(shè)項(xiàng)目時(shí)，必須附國土資源部門預(yù)審意見；沒有預(yù)審意見或預(yù)審未通過的，不得核準(zhǔn)或批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目。

（二）核發(fā)選址意見書也是行政審查行為

選址意見書是規(guī)劃管理部門依法作出的有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目選址和布局的法律憑證，其核發(fā)法律依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，但并非所有項(xiàng)目都要核發(fā)，而是有特定的范疇：“按照國家規(guī)定需要有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的項(xiàng)目，以劃撥方式提供土地使用權(quán)的”。這兩個(gè)條件并列存在，同時(shí)滿足。

第三十六條按照國家規(guī)定需要有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的，建設(shè)單位在報(bào)送有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請(qǐng)核發(fā)選址意見書。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)）[2004]20號(hào)）的規(guī)定，審批和核準(zhǔn)項(xiàng)目主要包括政府投資建設(shè)的項(xiàng)目、非政府投資但較為重大和需要進(jìn)行政府干預(yù)和限制的固定資產(chǎn)項(xiàng)目（如風(fēng)電、核電等）。其他不涉及政府投資也不再核準(zhǔn)目錄中的建設(shè)項(xiàng)目適用備案制，不需要核發(fā)選址意見書。

另一方面供地方式是劃撥，按照《劃撥用地目錄》（國土資源令第9號(hào)），劃撥用地主要是黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)及國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和特殊項(xiàng)目用地。通過出讓方式取得土地使用權(quán)的，不需要申請(qǐng)選址意見書。

其核發(fā)的階段，與土地預(yù)審意見相同，在報(bào)送發(fā)展和改革部門審批或者核準(zhǔn)前。選址意見書系城鄉(xiāng)規(guī)劃部門根據(jù)建設(shè)單位申請(qǐng)依法出具的意見，在了解建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、類型、用地要求的前提下，根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃提出建設(shè)項(xiàng)目可以建設(shè)的地點(diǎn)、范圍的規(guī)劃意見。選址意見書的內(nèi)容按照《建設(shè)項(xiàng)目選址管理辦法》（建規(guī)字[1991]583號(hào)）第六條的規(guī)定主要包括建設(shè)項(xiàng)目選址、用地范圍和具體規(guī)劃要求。

選址意見書與土地預(yù)審意見的作用相同，是為發(fā)展改革部門審批或者核準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的提供規(guī)劃上的依據(jù)，本身并不直接決定建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施與否，并不改變土地和地上建筑物的權(quán)屬現(xiàn)狀，相對(duì)人并不能直接依據(jù)選址意見書進(jìn)行建設(shè)或者取得選址意見書指向的建設(shè)用地使用權(quán)，與土地預(yù)審意見一樣，不影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，屬于過程性文件，不能行政復(fù)議或者行政訴訟。

（三）核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書并未賦予相對(duì)人建設(shè)或者用地權(quán)利

由于2019年機(jī)構(gòu)改革，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能并入自然資源部，鑒于土地預(yù)審與核發(fā)選址意見書在行為性質(zhì)、審查事項(xiàng)、時(shí)間等方面有相似重復(fù)的地方，為提高審批效率，優(yōu)化營商環(huán)境，簡(jiǎn)化審批流程，9月17日自然資源部印發(fā)的《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地 “多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規(guī)[2019]2號(hào)），將建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見合并，自然資源主管部門統(tǒng)一核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書，不再單獨(dú)核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見。

后來此項(xiàng)改革被《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例（2021年）》固化為行政法規(guī)。

建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)、核準(zhǔn)前或者備案前后，由自然資源主管部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地事項(xiàng)進(jìn)行審查，提出建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見。建設(shè)項(xiàng)目需要申請(qǐng)核發(fā)選址意見書的，應(yīng)當(dāng)合并辦理建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書，核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書。

《自然資源部主管的行政許可事項(xiàng)實(shí)施規(guī)范》也將建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書核發(fā)列入清單。但由上可知，這兩類事項(xiàng)都不屬于行政許可，而是行政審查，合并后性質(zhì)不變，只是因應(yīng)國家不再區(qū)分行政審批和行政許可事項(xiàng)，將所有行政審批事項(xiàng)也都列為行政許可。但法理上的行政許可有嚴(yán)格的界定，一般是指存在法律上的普遍禁止，經(jīng)申請(qǐng)后對(duì)相對(duì)人單獨(dú)的放開禁止，允許其從事未受到許可人不能從事的活動(dòng)或者實(shí)施行為的資格或權(quán)利。

而核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書只是代表相對(duì)人選址符合規(guī)劃，項(xiàng)目建設(shè)符合供地政策、用地標(biāo)準(zhǔn)、耕地保護(hù)等要求，并不能如出讓合同或者劃撥決定書那樣取得相關(guān)地塊的使用權(quán)。后續(xù)還需進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)、用地申請(qǐng)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批、土地供應(yīng)等等程序，方可確定項(xiàng)目地塊的權(quán)利人，并需申請(qǐng)辦理施工許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證等許可后方可建設(shè)。取得建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書開展這一系列行為的入門券而已，后續(xù)能否取得用地、能否順利施工建設(shè)，還在未知之?dāng)?shù)。

因此最高人民法院有多個(gè)案例判決土地預(yù)審意見和選址意見書屬于過程性文件，對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)沒有實(shí)質(zhì)影響，不屬于行政復(fù)議或者行政訴訟的范圍。

二、修改規(guī)劃要注意相關(guān)權(quán)利人的利益保護(hù)與補(bǔ)償機(jī)制

對(duì)于已經(jīng)取得建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書的相對(duì)人，既然尚未取得相關(guān)地塊的使用權(quán)，并非相關(guān)地塊的權(quán)利人，自然不影響政府對(duì)該地塊的行政管理、規(guī)劃等權(quán)利。唯可考慮一點(diǎn)，相對(duì)人為申請(qǐng)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書付出的成本和費(fèi)用，由于規(guī)劃修改導(dǎo)致已經(jīng)取得的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書作廢，相對(duì)人是否有合法權(quán)益受到損害，是否要進(jìn)行補(bǔ)償，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有此項(xiàng)規(guī)定，值得研究。但此類補(bǔ)償即使成立，也僅限于對(duì)申請(qǐng)時(shí)發(fā)生的費(fèi)用成本的補(bǔ)償，價(jià)值不大。對(duì)于規(guī)劃修改后原已核發(fā)的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書，由于不再符合規(guī)劃要求，可以收回或者申明作廢。

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》

第四十八條

修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)修改的必要性進(jìn)行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，并向原審批機(jī)關(guān)提出專題報(bào)告，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)同意后，方可編制修改方案。修改后的控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依照本法第十九條、第二十條規(guī)定的審批程序報(bào)批?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)先修改總體規(guī)劃。修改鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)依照本法第二十二條規(guī)定的審批程序報(bào)批。

第五十條

在選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證發(fā)放后，因依法修改城鄉(xiāng)規(guī)劃給被許可人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。經(jīng)依法審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì)等形式，聽取利害關(guān)系人的意見；因修改給利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。

另一方面，對(duì)于已經(jīng)簽訂出讓合同取得建設(shè)用地使用權(quán)的，無論是否核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，都會(huì)由于規(guī)劃修改導(dǎo)致的規(guī)劃條件的改變影響建設(shè)用地使用權(quán)的價(jià)值。

土地用途、規(guī)劃條件是建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的必備要件，包括性質(zhì)、建筑總面積、建筑容積率、建筑限高、建筑密度、綠地率等強(qiáng)制性指標(biāo)，對(duì)土地價(jià)值影響巨大，因此不但受讓人不能隨意改變規(guī)劃指標(biāo)、土地用途，出讓人也不能隨意改變。

按照《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范(試行)》，受讓人如果申請(qǐng)改變出讓土地用途規(guī)劃條件等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)自然資源主管部門同意，簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議》或重新簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，調(diào)整國有土地使用權(quán)出讓金。原土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照國有土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或重新簽訂的國有土地使用權(quán)出讓合同約定，及時(shí)補(bǔ)繳土地使用權(quán)出讓金額，并按規(guī)定辦理土地登記。

調(diào)整國有土地使用權(quán)出讓金額應(yīng)當(dāng)根據(jù)批準(zhǔn)改變用途等土地使用條件時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)格水平，按下式確定：

應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地出讓金額=批準(zhǔn)改變時(shí)的新土地使用條件下土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格—批準(zhǔn)改變時(shí)原土地使用條件下剩余年期土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格。

國土資源部《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本

第十八條受讓人應(yīng)當(dāng)按照本合同約定的土地用途、容積率利用土地，不得擅自改變。在出讓期限內(nèi)，需要改變本合同約定的土地用途的，雙方同意按照本條第項(xiàng)規(guī)定辦理：

（一）由出讓人有償收回建設(shè)用地使用權(quán)；

（二）依法辦理改變土地用途批準(zhǔn)手續(xù)，簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，由受讓人按照批準(zhǔn)改變時(shí)新土地用途下建設(shè)用地使用權(quán)評(píng)估市場(chǎng)價(jià)格與原土地用途下建設(shè)用地使用權(quán)評(píng)估市場(chǎng)價(jià)格的差額補(bǔ)繳國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款，辦理土地變更登記。

第十九條本合同項(xiàng)下宗地在使用期限內(nèi)，政府保留對(duì)本合同項(xiàng)下宗地的規(guī)劃調(diào)整權(quán)，原規(guī)劃如有修改，該宗地已有的建筑物不受影響，但在使用期限內(nèi)該宗地建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施改建、翻建、重建，或者期限屆滿申請(qǐng)續(xù)期時(shí)，必須按屆時(shí)有效的規(guī)劃執(zhí)行。

對(duì)于政府出讓年限內(nèi)調(diào)整規(guī)劃的，在出讓合同中政府有保留此項(xiàng)權(quán)利，可以認(rèn)為屬于行政優(yōu)益權(quán)，可以單方改變，但對(duì)于因此受到損害的受讓人，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償，政府可以有償收回建設(shè)用地使用權(quán)，或者按照批準(zhǔn)改變時(shí)新土地使用條件下的土地使用權(quán)價(jià)值差價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。

目前有發(fā)現(xiàn)很多地方政府出讓后反悔將土地用途從建設(shè)用地改為公園綠地等等，無論是迫于無奈還是故意反悔要收回土地，都會(huì)影響政府的信譽(yù)和營商環(huán)境。畢竟口碑是會(huì)飛的，無論是否真實(shí)，都會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)卣猩桃Y造成負(fù)面影響。而對(duì)于地方政府，中小企業(yè)解決的就業(yè)和稅收才是實(shí)實(shí)在在的真金白銀。對(duì)于不守信用擅自改變用途或規(guī)劃條件的政府，受讓人也可以依據(jù)出讓合同申請(qǐng)政府賠償或者補(bǔ)償。

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