蕪湖的想法和辦法——安徽省蕪湖市農(nóng)村土地使用制度綜合改革調(diào)查

記者  李  倩    黃  薇    通訊員  許禮華 早在2000年，安徽省蕪湖市成為國(guó)土資源部正式批準(zhǔn)的全國(guó)第一個(gè)農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。摸著石頭過(guò)河這十三年間，蕪湖市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)探索了一系列的制度和辦法，基本達(dá)到工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中、盤活農(nóng)村土地資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、提高農(nóng)民收入的目標(biāo)，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)得到了國(guó)土資源部的認(rèn)可。蕪湖的探索一直沒(méi)有止步。近年來(lái)，在規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中探索征地制度改革，成立新型集體經(jīng)濟(jì)組織，促進(jìn)農(nóng)村組織方式和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，宅基地有償使用，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)等方面的實(shí)踐探索，標(biāo)志著蕪湖市的試點(diǎn)走向農(nóng)村土地使用制度綜合改革之路。然而，蕪湖的想法和辦法始終被框定在“試點(diǎn)”層面，蕪湖人深感“如果頂層制度設(shè)計(jì)不加以調(diào)整，很多問(wèn)題就沒(méi)辦法得到根本解決?！?o:p>就在我們結(jié)束對(duì)蕪湖的采訪一周后，十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（文中簡(jiǎn)稱《決定》）發(fā)布?！凹訌?qiáng)等曾設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合”、“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”、“完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”、“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”等重大決定，正是從根本上解決問(wèn)題的想法和辦法。——題記 上篇：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)探索試驗(yàn)區(qū)里的那些“試驗(yàn)” u            根據(jù)企業(yè)投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模以及流轉(zhuǎn)規(guī)模，限定一定比例的流轉(zhuǎn)土地，以只征不轉(zhuǎn)的方式實(shí)施征收。、u            成立土地流轉(zhuǎn)合作社，以“確權(quán)不確地”方式流轉(zhuǎn)土地。“能不能趕快把問(wèn)題問(wèn)完？”朱國(guó)球與記者商量。對(duì)于他來(lái)說(shuō)，顯然，侍弄公司的苗木比接受記者采訪更重要。52歲的朱國(guó)球是安徽省蕪湖市南陵縣許鎮(zhèn)鎮(zhèn)大浦新村農(nóng)民，公司里一份苗圃管理的工作，每月給他帶來(lái)1800元的收入。公司指的是安徽魯班投資集團(tuán)下屬的國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)—蕪湖東源新農(nóng)村開發(fā)股份有限公司。公司在哪？公司救災(zāi)大浦新村里。朱國(guó)球一家原先所在的村叫阮村。2007年，阮村和其他臨近的兩個(gè)村一起作為大浦試驗(yàn)區(qū)，成為安徽新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)。試驗(yàn)區(qū)總規(guī)劃面積16平方公里，涉及3個(gè)村33各村民小組，總?cè)丝?900余人。按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、村企共建、政策創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)推動(dòng)”的模式，由東源公司投資建設(shè)，共分為土地流轉(zhuǎn)、居民點(diǎn)安置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高科技農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等幾個(gè)板塊。拿朱國(guó)球一家來(lái)說(shuō)，他家原來(lái)?yè)碛袃商着f房，面積分別為80平方米和110平方米，供其本人和小兒子居住，拆遷安置中朱國(guó)球分得一套153平方米的連體排屋，一套90多平方多層住宅樓，并享受1.5萬(wàn)元安置戶頭補(bǔ)助。小兒子朱衣祥分得一套153平方連體排屋以及鎮(zhèn)安置點(diǎn)內(nèi)一套120平方的多層住宅樓房，并享受1.5萬(wàn)元安置戶頭補(bǔ)助。朱國(guó)球原擁有土地3.8畝，其中的2.2畝土地流轉(zhuǎn)給了東源公司，但仍享有國(guó)家的有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大浦試驗(yàn)區(qū)目前共流轉(zhuǎn)土地總面積9516畝。朱國(guó)球妻子已滿50周歲，已領(lǐng)取每人每月220元的低保。該戶所有成員均由公司繳納農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)；朱國(guó)球小兒子已納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老，公司分別一次性補(bǔ)貼社保資金每人約1萬(wàn)元。如今的大浦村，不僅是新型農(nóng)民社區(qū)，農(nóng)民享受小洋房、億元、幼兒園等配套齊全的生活，而且還成了國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，組培中心、馴化中心、自動(dòng)化育秧育苗生產(chǎn)中心、食用菌研究所等儼然現(xiàn)代農(nóng)業(yè)范本。村里的有機(jī)果品采摘園、生態(tài)美食園更吸引了眾多愛(ài)好鄉(xiāng)村休閑旅游的城里人。國(guó)土資源部政策法規(guī)司司長(zhǎng)王守智強(qiáng)盜：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須保證原有的承包關(guān)系不改變，這是一條高壓線。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但所有權(quán)就是集體的，使用權(quán)就是農(nóng)民的，農(nóng)用地的性質(zhì)也不能改變?！?o:p>記者點(diǎn)評(píng)：調(diào)研采訪大浦村試驗(yàn)區(qū)，我們格外關(guān)注試驗(yàn)前后用地結(jié)構(gòu)的變化，如果耕地減少了，建設(shè)用地增加了，試驗(yàn)也就走偏了，據(jù)魯班集團(tuán)董事長(zhǎng)汪錫文介紹，自2008年以來(lái)通過(guò)土地置換項(xiàng)目，共拆除復(fù)耕原有村莊總面積790畝，以安置450余戶，安置房、學(xué)校、幼兒園、村委會(huì)等建設(shè)用地占地總面積465畝，節(jié)約土地325畝。原來(lái)的1616畝荒地、低洼地，通過(guò)整治變?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)化良田，至今已經(jīng)建成近2萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)中，為了保證國(guó)家糧食安全，針對(duì)當(dāng)前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中非糧化傾向，對(duì)流轉(zhuǎn)也應(yīng)設(shè)定一定的條件。據(jù)汪錫文介紹，試驗(yàn)區(qū)運(yùn)作至今，企業(yè)已經(jīng)通過(guò)銀行貸款、自籌資金、國(guó)家補(bǔ)助以及土地整治項(xiàng)目等累計(jì)投入資金13億元。企業(yè)贏利情況如何？汪錫文實(shí)話實(shí)說(shuō)：“現(xiàn)在主要是靠旅游服務(wù)業(yè)來(lái)補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)收入，農(nóng)業(yè)暫時(shí)還沒(méi)有成氣候，效益還在慢慢顯現(xiàn)過(guò)程中?！毖巯?，正讓汪錫文心里打鼓的事也和此有關(guān)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入大、見(jiàn)效慢，而東源公司投資經(jīng)營(yíng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的土地主要流轉(zhuǎn)自農(nóng)民，按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，流轉(zhuǎn)是有期限的，也就是第二輪承包期的剩余年限。一旦承包權(quán)到期農(nóng)民要收回，企業(yè)的投資不就“打水漂”了？蕪湖市國(guó)土資源局局長(zhǎng)向繼輝將此稱為社會(huì)資本面臨的土地流轉(zhuǎn)“履約中的風(fēng)險(xiǎn)”，在他看來(lái)，即便在承包期限以內(nèi)，企業(yè)也面臨“履約中的風(fēng)險(xiǎn)”——假如眼見(jiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況很好，流轉(zhuǎn)方不履行協(xié)議要收回土地自己經(jīng)營(yíng)怎么辦？蕪湖市提供了一種思路：能否探索“只征不轉(zhuǎn)”，就是不改變農(nóng)用地的用途，由政府把土地從農(nóng)民手里征來(lái)變成國(guó)有，然后再供應(yīng)給企業(yè)，如此以來(lái)就使企業(yè)脫離了和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)系，或者說(shuō)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系。這樣，對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，柒月關(guān)系更加穩(wěn)定。向繼輝建議，具體在操作工程中，可以參照設(shè)施農(nóng)用地管理的有關(guān)規(guī)定——允許一定比例的生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施等配套建設(shè)用地，比照農(nóng)用地管理——根據(jù)企業(yè)投資規(guī)模、投資強(qiáng)度以及流轉(zhuǎn)規(guī)模，限定一定比例的流轉(zhuǎn)土地以只征不轉(zhuǎn)的方式實(shí)施征收。記者點(diǎn)評(píng)：十八屆三中全會(huì)《決定》指出，非公有制經(jīng)濟(jì)也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，不僅農(nóng)民的利益需要保護(hù)，優(yōu)質(zhì)資本的合法權(quán)益也理應(yīng)得到保護(hù)。以往的只征不轉(zhuǎn)政策針對(duì)的是城市規(guī)劃范圍內(nèi)成片用于生態(tài)、農(nóng)業(yè)用途的非建設(shè)用地（比如國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)等），根據(jù)法定權(quán)限收為國(guó)有，但不改變其原有用途。如果為了適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，把這項(xiàng)制度使用的外延擴(kuò)大至土地流轉(zhuǎn)中，需要格外強(qiáng)調(diào)的是，其紅線和前提是農(nóng)民自愿并且不改變農(nóng)用地用途。“使用權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不統(tǒng)一，在所有權(quán)里也沒(méi)有把使用權(quán)剝離出來(lái)，只征不轉(zhuǎn)恰恰是把使用權(quán)剝離出來(lái)，一次將使用權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)全部補(bǔ)償?shù)轿??！蹦狭昕h國(guó)土局副局長(zhǎng)朱和保從土地產(chǎn)權(quán)體系研究角度出發(fā)，提出了自己的看法。他認(rèn)為，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)部署以法律的形式而是契約的形式存在，它是從使用權(quán)派生出來(lái)的，而不是全部的使用權(quán)，因此承包權(quán)不能代表使用權(quán)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)并不是使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這正是制約農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的一個(gè)瓶頸。當(dāng)前，亟需在法律上明確經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，使用權(quán)同時(shí)隨之流轉(zhuǎn)。如同集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，朱和保認(rèn)為，蕪湖現(xiàn)在探索的正是集體農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)?！叭趸袡?quán)，強(qiáng)化使用權(quán)，試點(diǎn)就成了。”業(yè)內(nèi)專業(yè)認(rèn)為，農(nóng)用地應(yīng)該包含所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。在頒發(fā)集體土地所有權(quán)證的時(shí)候，同時(shí)要明確集體農(nóng)用地使用權(quán)的歸屬。記者點(diǎn)評(píng)：流轉(zhuǎn)的前提是產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能清楚。集體土地產(chǎn)權(quán)制度研究是建立和完善集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的核心問(wèn)題之一，也是切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的關(guān)鍵。盡管已經(jīng)經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索，但是農(nóng)民到底擁有什么權(quán)利、權(quán)益到底如何體現(xiàn)等疑問(wèn)在理論、法律層面仍沒(méi)有清晰完整的答案。以三中全會(huì)《決定》精神為指導(dǎo)，修改《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等有關(guān)法律的首要準(zhǔn)備就是加快土地權(quán)利體系研究，包括集體土地產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)權(quán)能內(nèi)容、產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式等。大浦社區(qū)在安置區(qū)內(nèi)，將一部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地，用來(lái)安置原來(lái)三個(gè)村農(nóng)民。而按照法律規(guī)定，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員才能申請(qǐng)宅基地，實(shí)際上“社區(qū)”這個(gè)形式仍然是把所有權(quán)弱化。但是問(wèn)題隨之而來(lái)。大浦社區(qū)在法律上能否作為集體經(jīng)濟(jì)組織？這是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地使用經(jīng)濟(jì)制度綜合改革的又一個(gè)困惑。朱和保告訴記者，盡快確權(quán)登記發(fā)證中集體土地所有權(quán)應(yīng)該盡量下沉，能到村民小組的要盡量到村民小組，但南陵縣在頒發(fā)集體土地所有權(quán)證時(shí)全部發(fā)放到村，而沒(méi)有發(fā)到村民小組一級(jí)，原因就在于當(dāng)?shù)氐拇迕裥〗M不具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立核算的性質(zhì)，而村本身是自治組織，也不具備集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，所以就發(fā)到了“某某村集體經(jīng)濟(jì)組織”。“實(shí)際上，這個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織是空的?！?o:p>在南陵縣的另一個(gè)村——三里鎮(zhèn)雙河村，這樣的困惑已經(jīng)得到了徹底解決。2008年，雙河村成立土地流轉(zhuǎn)專業(yè)合作社，合作社成員共同出資50萬(wàn)元，在工商行政管理局進(jìn)行了注冊(cè)登記，并且制定了合作社章程、社員盈余分配制度、監(jiān)事會(huì)理事會(huì)等多項(xiàng)管理制度。社員們以“確權(quán)不確地”的形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。據(jù)向繼輝介紹，所謂確權(quán)不確地，就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民的，但具體位置不定，把這些權(quán)利集中在一起，通過(guò)股份化合作設(shè)統(tǒng)一對(duì)外流轉(zhuǎn)。這樣土地流轉(zhuǎn)就由一家一戶變?yōu)橛梢粋€(gè)有機(jī)的公司化的組織來(lái)運(yùn)作，更有利于保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，更有利于適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民不僅享受規(guī)模流轉(zhuǎn)的收益，還能分享公司化運(yùn)作的利潤(rùn)、分紅。流轉(zhuǎn)給工商資本后，農(nóng)民成為產(chǎn)業(yè)工人，還有工資性收入。記者點(diǎn)評(píng)：“確權(quán)不確地”，實(shí)際上是農(nóng)民以股份的形式體現(xiàn)自己的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，原家庭承包關(guān)系并不改變。“確權(quán)不確地”加速了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流動(dòng)，提高了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的效率。十八屆三中全會(huì)提出要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，農(nóng)民專業(yè)合作社既是一種新型集體經(jīng)濟(jì)組織，也是一種新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織形式，其帶有的集約化、專業(yè)化、組織化特征，使農(nóng)民克服了自身小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的弊端，有利于對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，同時(shí)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織方式、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)相適應(yīng)。當(dāng)然，既要看到合作社的好處，也要明確成立合作社的前提是農(nóng)民自愿自治，政府不可強(qiáng)制，只能引導(dǎo)。 中篇：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地 使用權(quán)流轉(zhuǎn)探索升級(jí)之道與制度之門 u            流轉(zhuǎn)必須符合規(guī)劃和用途、產(chǎn)業(yè)政策以及節(jié)約集約用地準(zhǔn)入條件。u            流轉(zhuǎn)收益分配從農(nóng)民拿小頭，調(diào)整為主要?dú)w鎮(zhèn)、村兩級(jí)所有。u            融資難，讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)值大打折扣。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，當(dāng)務(wù)之急是修改法律，突破制度性壁壘。早在2000年，安徽省蕪湖市成為國(guó)土資源部正式批準(zhǔn)的全國(guó)第一個(gè)農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。2003年國(guó)土資源部在蕪湖召開了試點(diǎn)總結(jié)研討會(huì)，蕪湖堅(jiān)持以保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為根本，已編制和實(shí)施高起點(diǎn)的規(guī)劃為前提、以盤活存量建設(shè)用地為主題、以依法辦事規(guī)范操作為基礎(chǔ)等經(jīng)驗(yàn)得到了認(rèn)可。之后的十年，蕪湖集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)走上了深化、升級(jí)的道路，在集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑、流轉(zhuǎn)收益分配調(diào)整、在流轉(zhuǎn)乃至流轉(zhuǎn)中的節(jié)約集約利用等方面不斷探索。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中如何處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系？國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明指出：“由于建設(shè)用地的不可逆轉(zhuǎn)性，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，既要發(fā)揮看不見(jiàn)手的作用，也要發(fā)揮看得見(jiàn)的手的作用，兩手都要抓，兩手都要硬?！?o:p>“集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)必須在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行，不設(shè)條件的流轉(zhuǎn)入市，可能產(chǎn)出并不好?！睋?jù)向繼輝介紹，蕪湖市對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地參照國(guó)有建設(shè)用地，納入整個(gè)建設(shè)用地管理范疇?！赌狭昕h集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》明確規(guī)定：流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃，遵守土地用途管制。集體建設(shè)用地用于經(jīng)營(yíng)性用途以及有兩個(gè)以上意向用地者的，實(shí)行公開交易；初次流轉(zhuǎn)最高期限不得超過(guò)相同用途國(guó)有土地使用權(quán)出讓最高年限，再次流轉(zhuǎn)年限不得超過(guò)初次流轉(zhuǎn)合同約定年限的剩余年限；初次流轉(zhuǎn)的價(jià)格不得低于當(dāng)?shù)卣魇胀愅恋氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；再次流轉(zhuǎn)的價(jià)格按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)確定；流轉(zhuǎn)土地經(jīng)批準(zhǔn)改變用途的，原則上按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)交土地出讓金；具備收回條件的，收回原土地使用權(quán)后重新招拍掛出讓等。據(jù)向繼輝介紹，在蕪湖市，大部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地位于省級(jí)開發(fā)區(qū)以內(nèi)、因此流轉(zhuǎn)除了必須符合規(guī)劃和用途管制外，還要符合產(chǎn)業(yè)政策和開發(fā)區(qū)在投資強(qiáng)度、容積率、稅收貢獻(xiàn)等節(jié)約集約用地方面規(guī)定的準(zhǔn)入條件。他還透露，蕪湖市國(guó)土局最近正在和法院等司法部門進(jìn)行溝通，如果債權(quán)債務(wù)糾紛中涉及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在司法處置前，法院應(yīng)與國(guó)土部門協(xié)商一致，而不能直接處置。“這些辦法的目的都是把集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用好管好。”記者點(diǎn)評(píng)：十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市還要以嚴(yán)格用途管制、符合用地規(guī)劃為前提。也就是說(shuō)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用死不僅要享受與國(guó)有建設(shè)用地的同等權(quán)利，也要履行同樣的義務(wù)。只有實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、遵循統(tǒng)一規(guī)則，建設(shè)統(tǒng)一平臺(tái)，強(qiáng)化統(tǒng)一管理，才能形成統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的建設(shè)用地市場(chǎng)體系。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市，必須由政府主導(dǎo)，關(guān)鍵問(wèn)題在于主導(dǎo)，關(guān)鍵問(wèn)題在于怎樣主導(dǎo)。政府的主導(dǎo)不是用行政的力量直接干涉，真正科學(xué)的方向是以用途管制、規(guī)劃等政策來(lái)引導(dǎo)流轉(zhuǎn)——把規(guī)劃做好，把用途管制住，同時(shí)嚴(yán)格登記制度，非法入市的不給登記，使買的不敢買，賣的不敢賣。南陵縣國(guó)土局局長(zhǎng)程晉華告訴記者，實(shí)際上，近年來(lái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和數(shù)量并不大。雖然同地同價(jià)同權(quán)一直是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)探索追求的大方向，然而，實(shí)踐中遭遇諸多制度性壁壘，很難實(shí)現(xiàn)同價(jià)同權(quán)。集體建設(shè)用地的價(jià)值如何體現(xiàn)？一個(gè)重要的考量標(biāo)準(zhǔn)就是能否抵押貸款融資、能否處置，而不僅僅是停留在企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表上的一串?dāng)?shù)字。為此，蕪湖市國(guó)土局積極和當(dāng)?shù)厝诵械冉鹑诓块T會(huì)商，推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押貸款。據(jù)程晉華介紹，“盡管金融部門也發(fā)文了，但坦率的說(shuō)，實(shí)際能抵押貸款的非常少，與巨大的社會(huì)需求相比是杯水車薪。主要還是有決策權(quán)的地方銀行在做這類抵押貸款業(yè)務(wù)，而國(guó)字頭銀行的抵押貸款審批權(quán)在上級(jí)，上級(jí)銀行往往出于對(duì)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，而不批準(zhǔn)抵押?！?o:p>按照《土地管理法》、《擔(dān)保法》等現(xiàn)行法律規(guī)定，集體建設(shè)用地只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行處置，這個(gè)屏障無(wú)法突破。即便可以抵押，評(píng)估的價(jià)值也比國(guó)有建設(shè)用地低幾成，其上建設(shè)的房屋的評(píng)估價(jià)值也不例外。企業(yè)寧可選擇更加安全、更有保障的國(guó)有土地使用權(quán)。程晉華告訴記者，早些年的流轉(zhuǎn)中，一些大型企業(yè)尤其是國(guó)有企業(yè)不太愿意用集體流轉(zhuǎn)的土地，主要是一些中小型企業(yè)為了降低成本，選擇流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地。但是，近年來(lái)，一些流轉(zhuǎn)到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的中小企業(yè)夜紛紛要求改為由政府征收，然后按國(guó)有建設(shè)用地招拍掛出讓。在南陵縣近年來(lái)流轉(zhuǎn)的100余宗共計(jì)1500畝土地中，已有近一半征為國(guó)有。記者點(diǎn)評(píng)：融資難，讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)值大打折扣，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)萎縮甚至停滯。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)行同等入市、同權(quán)同價(jià)，無(wú)疑是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，當(dāng)務(wù)之急是加快推擠相關(guān)法律法規(guī)的修改，包括《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》等，在法律上真正破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)桎梏，給集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地同等的名份，同等的待遇。唯有如此，才能建立一個(gè)真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，而這個(gè)市場(chǎng)所能產(chǎn)生一系列積極影響，不僅是有效保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，同時(shí)也將形成真實(shí)反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度的土地價(jià)格形成機(jī)制，大打提升土地資源的配置效率。合力確定和分配流轉(zhuǎn)收益一向是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的核心問(wèn)題。蕪湖在流轉(zhuǎn)之初，流轉(zhuǎn)收益由市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟(jì)組織四級(jí)分享，分成比例是1：2：5：2，農(nóng)民得到的是小頭。近年來(lái)，蕪湖市以切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為原則，把更多流轉(zhuǎn)收益留給了農(nóng)民。目前經(jīng)評(píng)估測(cè)算，蕪湖市的流轉(zhuǎn)收益金按不同區(qū)位，由最初的1~3元/平方米，逐步調(diào)整到4~6元/平方米，分配比例則調(diào)整為縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟(jì)組織三級(jí)按按1：4：5比例分成，流轉(zhuǎn)收益主要?dú)w鎮(zhèn)、村兩級(jí)所有。“鎮(zhèn)一級(jí)政府因?yàn)樵诨A(chǔ)設(shè)施方面進(jìn)行大量投入，確需一定的回報(bào)。”向繼輝向記者解釋。記者點(diǎn)評(píng)：以農(nóng)民利益為先為要，是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配需要牢牢把握的原則。十八屆三中全會(huì)《決定》突破了以往只有城市規(guī)劃圈外的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才可以流轉(zhuǎn)的政策，縮小了征地范圍，拓寬了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展的空間，本意在于賦予農(nóng)民更多更長(zhǎng)久的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。如果沒(méi)有合理的分配機(jī)制，農(nóng)民不僅不能獲得更多的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，反而可能失去的更多。同時(shí)，必須制定嚴(yán)格的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益管理制度，保證收益來(lái)自于集體，最終用于集體，防止挪用與流失。 下篇：宅基地流轉(zhuǎn)探索“特殊”的財(cái)產(chǎn)權(quán)，“慎重穩(wěn)妥”實(shí)現(xiàn)更多的權(quán)利 u            目前盤活宅基地以增減掛鉤為載體，沒(méi)有項(xiàng)目，結(jié)余的建設(shè)指標(biāo)就不能利用。u            在保證耕地不減少質(zhì)量有提高、建設(shè)用地不增加的前提下，應(yīng)允許村集體經(jīng)濟(jì)組織在本村范圍內(nèi)調(diào)整建設(shè)用地布局，實(shí)現(xiàn)“自我占補(bǔ)平衡”。u            增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨縣流轉(zhuǎn)，必須保證指標(biāo)收益最終歸農(nóng)民所有。2010年蕪湖市在推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，開始啟用一個(gè)新的重要抓手——土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。這一年的8月，蕪湖市全面啟動(dòng)“土地整治工程”，通過(guò)實(shí)施土地開發(fā)復(fù)墾整理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（置換）試點(diǎn)項(xiàng)目，對(duì)田、水、路、林、村、房進(jìn)行綜合整治。截至目前，蕪湖市共申報(bào)國(guó)家和省級(jí)土地整理項(xiàng)目11個(gè)，總規(guī)模15.92萬(wàn)畝，新增耕地面積8341畝，總投資2.63億元；2008年以來(lái)，蕪湖市共實(shí)施完成市、縣級(jí)開發(fā)復(fù)墾整理項(xiàng)目共393個(gè)，面積3.8萬(wàn)畝，新增耕地面積5.8萬(wàn)畝，總投資3.5億元。實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目31個(gè)，獲取掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)7200畝。土地綜合整治為土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了有利條件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2012年底，全市農(nóng)用地流轉(zhuǎn)總面積47.6萬(wàn)畝，占承包耕地面積的23%。50畝以上規(guī)模流轉(zhuǎn)15.87萬(wàn)畝。500畝以上規(guī)模流轉(zhuǎn)大戶65個(gè)，面積6.21萬(wàn)畝。土地綜合整治的功能又不只如此。“這個(gè)抓手實(shí)際上解決了工業(yè)化城鎮(zhèn)化缺地、新農(nóng)村建設(shè)缺錢、耕地保護(hù)缺動(dòng)力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)缺抓手這四個(gè)問(wèn)題?！毕蚶^輝認(rèn)為。土地綜合整治發(fā)揮的多重功能，很大程度上是因?yàn)檎紊婕稗r(nóng)村一種特殊的集體建設(shè)用地即宅基地。像全國(guó)其他地方一樣，蕪湖市也存在建設(shè)用地“雙增加”的現(xiàn)象——農(nóng)民進(jìn)城后，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加；從村宅基地不退，符合分戶條件的，又申請(qǐng)新的宅基地，沒(méi)有建設(shè)用地指標(biāo)的就形成違法用地，宅基地總量不減少反而增加。通過(guò)土地綜合整治退出來(lái)的宅基地，既可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部使用，分配給滿足申請(qǐng)資格的農(nóng)民使用，也可以通過(guò)增減掛鉤項(xiàng)目把指標(biāo)拿到城里使用。記者點(diǎn)評(píng)：“雙增加”現(xiàn)象的根源在于，宅基地作為農(nóng)民的一種福利，只有使用權(quán)，價(jià)值無(wú)法體現(xiàn)。建立退出機(jī)制，有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地的有效管理，有助于維護(hù)農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)。據(jù)蕪湖市國(guó)土局的調(diào)研，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基于合法繼承形成的一戶多宅現(xiàn)象并不少見(jiàn)，這個(gè)群體對(duì)于宅基地有償退出有強(qiáng)烈的意愿（也是這個(gè)群體，對(duì)于通過(guò)宅基地低壓貸款獲得更多財(cái)產(chǎn)性收入意愿較為強(qiáng)烈）。然而，目前盤活宅基地主要依靠增減掛鉤項(xiàng)目，沒(méi)有項(xiàng)目作為載體，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)就沒(méi)法用。盤活農(nóng)村宅基地能否不局限于增減掛鉤項(xiàng)目？蕪湖提出一種想法——允許農(nóng)村宅基地的自我占補(bǔ)平衡。所謂宅基地自我占補(bǔ)平衡，是指農(nóng)村一些年代比較久遠(yuǎn)的宅基地可能不符合規(guī)劃，需要按照新的規(guī)劃來(lái)建，原來(lái)的榨季第要復(fù)耕。在耕地不減少、建設(shè)用地總量不增加的前提下，允許農(nóng)民自己調(diào)整宅基地的位置。復(fù)墾后將節(jié)約的零星指標(biāo)集中統(tǒng)一使用，指標(biāo)收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。提起宅基地管理，程晉華想說(shuō)的話太多?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)用不能解決合法住房需求的，只能通過(guò)增減掛鉤項(xiàng)目來(lái)解決，但是增減掛鉤項(xiàng)目指標(biāo)就那么多，一些農(nóng)民因?yàn)闆](méi)有被納入項(xiàng)目區(qū)對(duì)國(guó)土部門很不理解，而國(guó)土部門只能給他們反復(fù)做解釋?！?o:p>在上報(bào)國(guó)土資源部的蕪湖市農(nóng)村土地使用制度綜合改革試點(diǎn)方案中，蕪湖市的思路是以市場(chǎng)方式促進(jìn)就是鼓勵(lì)宅基地有償退出，對(duì)退出宅基地的給予補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。農(nóng)民放棄拆基地后，不影響其農(nóng)村集體土地承包權(quán)益，不影響其作為農(nóng)民身份享有的原有政策待遇。在保證耕地不減少質(zhì)量有提高、建設(shè)用地不增加的前提下，允許村集體經(jīng)濟(jì)組織在本村范圍內(nèi)對(duì)建設(shè)用地布局進(jìn)行調(diào)整。探索宅基地“有償退出”，而非宅基地“流轉(zhuǎn)”，更非宅基地“入市”，這正是國(guó)土資源部在宅基地使用制度改革上的一貫提法。部政策法規(guī)司四張王守智認(rèn)為，這也符合十八屆三中全會(huì)改革完善宅基地制度的原則，即謹(jǐn)慎穩(wěn)妥。“在農(nóng)村土地使用制度改革進(jìn)程中，農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)不能作為一種個(gè)體性、自發(fā)性的流轉(zhuǎn)，而應(yīng)該放到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過(guò)程這個(gè)大的平臺(tái)和視野中。緊扣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這個(gè)主題，通過(guò)建立農(nóng)民多余空閑宅基地的有償退出激勵(lì)機(jī)制，達(dá)到保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、增加耕地面積，提升城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用效率的多重目的?！?o:p>“十八屆三中全會(huì)《決定》將宅基地明確為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是這種財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他的財(cái)產(chǎn)權(quán)并不一樣”，王守智認(rèn)為，“宅基地是農(nóng)民依據(jù)自己的農(nóng)民身份劃撥而來(lái)的，在宅基地制度改革中一定要強(qiáng)調(diào)宅基地對(duì)于農(nóng)民生存立命之本的特殊意義?！?o:p>記者點(diǎn)評(píng)：對(duì)于農(nóng)民零散的宅基地，既要改善居住條件，又要保障農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，對(duì)于農(nóng)民閑置的宅基地，既要能夠收回來(lái)，使其流動(dòng)起來(lái)，又要保障農(nóng)民宅基地權(quán)利，在技術(shù)上，確實(shí)是個(gè)比較棘手的難題。十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、轉(zhuǎn)讓等。在確保農(nóng)民住有所居前提下，賦予農(nóng)民宅基地更完整的權(quán)能，這正是未來(lái)改善完善宅基地制度的方向。向繼輝認(rèn)為，就增減掛鉤項(xiàng)目本身來(lái)講，本著充分體現(xiàn)農(nóng)民節(jié)余的指標(biāo)只能在本縣域內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，如能允許跨縣在更大范圍內(nèi)使用，將能更加充分顯化指標(biāo)的極差收益。當(dāng)然，跨縣域流轉(zhuǎn)的前提和原則是指標(biāo)收益必須確保返給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。事實(shí)上，在國(guó)務(wù)院2010年1月批準(zhǔn)實(shí)施的《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》中，示范區(qū)獲得了一項(xiàng)特殊的土地政策：“允許城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤只包在示范區(qū)內(nèi)調(diào)劑使用?！笔徍鳛槭痉秴^(qū)的核心城市之一，呼吁這項(xiàng)政策能夠盡快落實(shí)。指標(biāo)限定在縣域內(nèi)使用，制度設(shè)計(jì)者的主要初衷是為了保證中小城市的用地需求，促進(jìn)中小城市發(fā)展，跨縣域流轉(zhuǎn)可能造成建設(shè)用地指標(biāo)向大城市過(guò)度集中。這種擔(dān)憂確實(shí)有其合理性。在制度設(shè)計(jì)上，也許有辦法避免這種情況。例如，蕪湖市規(guī)定，土地整治取得的建設(shè)用地指標(biāo)除滿足項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民建房、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)外，預(yù)留不少于10%指標(biāo)用于項(xiàng)目區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)。“類似這種思路，可以規(guī)定掛鉤指標(biāo)必須留存一定的比例用于本縣”，向繼輝建議。記者點(diǎn)評(píng)：增減掛鉤實(shí)質(zhì)是通過(guò)對(duì)土地利用格局的優(yōu)化，為突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維下土地資源配置方式尋得一條出路，出于多種考慮，政策上進(jìn)行了諸多限制，隨著實(shí)踐的發(fā)展，一些過(guò)細(xì)、過(guò)于僵化的環(huán)節(jié)有必要做出調(diào)整。實(shí)施增減掛鉤，應(yīng)講監(jiān)管的重點(diǎn)聚焦在指標(biāo)收益的去向，不論是跨縣，抑或是在更廣闊區(qū)域內(nèi)使用，都必須保證指標(biāo)收益最終歸農(nóng)民所有。