摘要：水作為一種自然資源和環(huán)境要素，其形成和運動具有明顯的地理特征，它是以流域為單元構成的統一體。流域是具有層次結構和整體功能的復合系統，地表水與地下水相互轉換，上下游、干支流、左右岸、以及水量水質相互關聯，相互影響，流域水循環(huán)不僅構成經濟社會發(fā)展的資源基礎，生態(tài)環(huán)境的控制因素，同時也是諸多生態(tài)問題的共同癥結所在。
關鍵詞：中國流域綜合管理
水作為一種自然資源和環(huán)境要素，其形成和運動具有明顯的地理特征，它是以流域為單元構成的統一體。流域是具有層次結構和整體功能的復合系統，地表水與地下水相互轉換，上下游、干支流、左右岸、以及水量水質相互關聯，相互影響，流域水循環(huán)不僅構成經濟社會發(fā)展的資源基礎，生態(tài)環(huán)境的控制因素，同時也是諸多生態(tài)問題的共同癥結所在。因此，以流域為單元，對水資源實行綜合管理，順應了水資源的自然運動規(guī)律和經濟社會特征，可以使流域水資源的整體功能得以充分發(fā)揮。目前，由于缺少流域綜合管理，中國的江河流域均不同程度地出現了嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，而且這些問題呈現出越來越明顯的跨地區(qū)的流域性特征。因此，推行流域綜合管理勢在必行，它是水資源和水環(huán)境管理的基本趨勢，是落實科學發(fā)展觀的重要舉措，是實現經濟、社會與環(huán)境全面協調可持續(xù)發(fā)展的有力保證，是維持河流健康生命，實現人與自然和諧的迫切需要。
1、中國流域水資源管理體制現狀及其弊端
目前，中國流域水資源管理體制的特點是多部門、多層次，多元化，即以條條為主，條塊分割的管理體制。我國現行的流域管理機構主要有兩類：第一類是水利部所屬的流域水行政管理機構，為水利部的派出機構，代表水利部行使所在流域的水行政主管職能。第二類是國家環(huán)境保護總局和水利部共同管理的流域水資源保護機構，管理范圍與上述水利部直屬流域機構相同。
由于中國流域水資源問題的復雜性以及管理體制的約束，流域水資源管理還存在諸多問題，尚不能完全滿足流域經濟社會可持續(xù)發(fā)展對水資源管理的需求。
1．1“多龍管水”的格局仍未根本改變
中國現行水管理體制仍然沒有根本改變“多龍治水”、“群龍無首”的局面，目前水資源分地區(qū)、分部門的管理體制中，由于權屬管理部門與開發(fā)利用部門相互關系職責不清，流域水資源統一管理的有機整體被人為分割，形成部門分割、城鄉(xiāng)分割、地表水與地下水分割、地區(qū)間分割。導致部門之間職能交叉和職能錯位的現象并存。地表水與地下水的統一管理體制仍未理順；管水、供水、用水、排水管理體制很不協調；水污染的防治、水資源的保護、水土保持以及防洪減災、城鄉(xiāng)供水、水量和水質的管理體制沒有有機結合起來等等，水利、建設、國土資源、環(huán)保、市政、規(guī)劃、農業(yè)、衛(wèi)生等部門均與水有關，各部門往往只從局部利益出發(fā)考慮問題，難以對水資源實施統一管理和優(yōu)化配置、合理利用。嚴重違背了水資源循環(huán)規(guī)律，難以按照價值規(guī)律，建立統一完整的水價格體系，造成競爭性開發(fā)、掠奪式利用、粗放型管理，使用水矛盾突出，水資源浪費、水污染嚴重，引發(fā)許多生態(tài)和環(huán)境問題。從而導致效益低下、惡性循環(huán)，這種現行的管理體制和機制，不利于江河防洪的統一規(guī)劃、統一調度、統一指揮;不利于水資源統一調度，統籌解決缺水問題;不利于地表水、地下水統一調蓄，加劇了地下水的過量開發(fā);不利于解決城市缺水問題;不利于統籌解決水污染問題;不利于水資源的綜合效益發(fā)揮和可持續(xù)利用;更不利于生產力的發(fā)展。
1．2現行流域管理仍存在諸多弊端
現有的流域管理機構職能單一，管理政策法規(guī)不健全，管理手段不完善，管理體制不順、缺乏履行職能所必須的自主管理權、經濟實力、制約手段和流域水資源統一管理、有效監(jiān)測的機制，以及充分的信息溝通渠道，使流域管理機構的地位虛化；流域管理與區(qū)域管理、行業(yè)管理與統一管理的關系沒有理順，職責權限交叉不清，互相牽制，矛盾重重。流域水行政管理機構和水資源保護機構的并存，水資源的量與質兩個方面的管理被人為地分割；流域內大型供水及引水工程分屬不同地區(qū)和部門管理，尚未形成流域統一管理和區(qū)域管理相結合的管理體制，利益相關方參與不足，用水戶之間缺乏橫向聯系，沒有形成權威的流域協商決策和協調議事的機制，公眾權益得不到保障。目前流域水資源競相開發(fā)、分散管理的問題較為嚴重，流域機構缺乏強有力的約束機制和管理手段，難以對流域水資源的開發(fā)利用實行有效的監(jiān)督管理，不能對全流域水資源實施全方位的統一管理，也沒有將水資源的管理納入到流域經濟社會的發(fā)展之中。
2．域綜合管理的基本內涵及主要目標
流域綜合管理包括流域環(huán)境管理、資源管理、生態(tài)管理以及流域經濟和社會活動管理等一切涉水事務的統一管理，它是以流域為基本單元，把流域內的生態(tài)環(huán)境、自然資源和社會經濟視為相互作用、相互依存和相互制約的統一完整的生態(tài)社會經濟系統，以水資源管理為核心，以生態(tài)環(huán)境保護為主導，以維持江河健康生命為總目標，以科學發(fā)展觀統領流域的各項管理工作，采取行政、法律、經濟、科技、宣傳教育等綜合手段，統籌協調社會、經濟、環(huán)境和生產、生活、生態(tài)用水等各方面的關系，使流域的社會經濟發(fā)展與水資源環(huán)境的承載能力相適應，以供定需，以水定發(fā)展，在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護，全面建設節(jié)約型社會，大力發(fā)展循環(huán)經濟，認真制定并嚴格執(zhí)行流域長遠規(guī)劃，實行統一管理、依法管理、科學管理，規(guī)范人類各項活動，綜合開發(fā)、利用和保護水、土、生物等資源，充分發(fā)揮流域的各項功能，最大限度地適應自然經濟規(guī)律，力爭流域綜合效益的最大化，維持江河健康生命，使人與自然和諧共處，實現流域社會經濟和環(huán)境全面協調可持續(xù)發(fā)展，確保流域防洪安全、水資源安全，生態(tài)環(huán)境安全、飲水安全、糧食安全。
3．化流域綜合管理的主要對策
3．1建立新型的流域綜合管理體制
體制是制度的基礎和重要決定因素，而機制則是通過制度來設立與規(guī)范的，集中反映體制的功能并受體制的制約。只有立足于體制的變革才是治本之法。事實證明，目前的流域管理體制已遠遠不適應社會經濟形勢發(fā)展的需求。所有這些都需從體制上進行變革與創(chuàng)新，才能解決流域管理中存在的深層次問題。
本世紀初以來，國際水資源管理體制上出現了三種主要的流域管理形式，即流域管理局、流域協調委員會和綜合流域機構。其中流域管理局是屬于政府的一個機構，直接對中央政府負責，法律授予其高度的自治權，對經濟和社會的發(fā)展具有廣泛的權力，其任務大大超出水資源管理的范圍。流域協調委員會是河流流經的地區(qū)政府和有關部門之間的協調組織，主要負責流域水資源的綜合協調和規(guī)劃。綜合流域機構是目前世界上較為流行的一種模式，其職權既不像流域管理局那樣廣泛，也不像流域協調委員會那樣單一，它具有廣泛的水管理職責和控制水污染的職權。
中國的流域綜合管理必須依據本國的國情和流域的具體特點，既要健全流域統一管理的機制，又要解決好流域管理與行政區(qū)域管理的關系，中央統管部門、分管部門、協同管理部門和各級地方管理的關系，使集權與分權相結合，各方責、權、利明確，經濟、行政、法律、科技等多種手段并舉，形成中央政府各部門、流域各省市區(qū)政府和其他有關方面共同參與的流域管理機構，從體制上保障流域綜合管理的實施，充分發(fā)揮流域管理機構科學規(guī)劃決策、有效配置調節(jié)和有力控制監(jiān)督的作用。
構建流域綜合管理體制應遵循統一管理、權威高效、協調和諧、公眾參與及民主決策、準市場運作、統籌兼顧、綜合治理，可持續(xù)發(fā)展等基本原則。在借鑒世界先進水管理機構體制的基礎上，針對我國現行流域管理體制的弊端，擬從以下三個層面上構建我國新型的流域綜合管理體制：
3．1．1在國家層面上，成立國家水務管理指導委員會，全面協調、指導全國的一切涉水事務。
１９９８年國務院機構改革后，強化了水利部水資源統一管理的職能，水利部的職責涵蓋了水資源統一管理、水資源保護、水土保持、防洪抗旱、河道管理、水工程管理等方面，但每一項具體事務都涉及到與其他部門的職責協調和交叉，如地下水管理涉及到水利部與國土資源部門的協調，水土保持涉及到與農業(yè)、林業(yè)等部門的協調，防洪抗旱更是涉及方方面面的協調，河道管理涉及與交通、土地部門的協調，水工程管理涉及到與電力等部門的協調。此外，所有事務都涉及到中央和地方的協調。水管理工作是一項系統工程，涉及各個部門、方方面面，千頭萬緒，錯綜復雜，難免出現諸多矛盾，亟待加強綜合管理。因此，建議在現有國家防汛總指揮部的基礎上，成立國家水務管理指導委員會，主要由國家發(fā)改委、水利、環(huán)保、城建、國土資源、交通、農業(yè)等相關部委的負責人組成，由國務院主管領導兼任主任，其辦事機構設在水利部，統籌協調包括流域綜合管理等在內的水資源優(yōu)化配置及開發(fā)利用、水環(huán)境保護、水土保持與經濟發(fā)展等相關重大問題，研究制定大江大河管理的法規(guī)、政策、戰(zhàn)略與規(guī)劃等，解決國家、部門和地方在處理重大流域性問題上的沖突。統一負責全國的水資源管理、水環(huán)境管理、水生態(tài)管理、防洪抗旱等一切涉水事務。
3．1．2在流域層面上，設立流域管理委員會，統一負責協調監(jiān)督、管理流域內的一切涉水事務
在國家水務管理指導委員會的領導下，各大江河流域分別成立由各省、自治區(qū)、直轄市政府，中央有關部委、流域內各行業(yè)的涉水大戶和流域機構負責人等方面代表組成的流域管理委員會，它是流域范圍內各項涉水事務的統一管理機構，亦即決策層，為非常設機構，其日常辦事機構設在現有的流域管理機構，亦即執(zhí)行層，并接受流域內用水戶組織、社會公眾等各方面的監(jiān)督，亦即監(jiān)督層，形成完善的流域管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系和信息共享反饋機制。流域管理委員會在所管轄的范圍內統一負責流域規(guī)劃、河道管理、防洪抗旱、水資源管理、水土保持、水環(huán)境保護和水工程管理等，確定流域治理開發(fā)治理目標并制定實施流域治理開發(fā)的重大方針和政策；研究重大開發(fā)治理建設項目；統一管理和協調流域治理開發(fā)建設中的重大問題、利益分配及有關事項；負責流域機構內部和外部的協調工作。根據工作需要，可在地方下設一級或二級派出機構，不受地方行政機構的干預，依法監(jiān)督管理區(qū)域機構對水資源的開發(fā)、利用、排放、治污、工程建設等工作。
3．1．3在地方區(qū)域層面上，建立水務一體化的水務局，依法行使本行政區(qū)內流域的水管理
流域管理必須與行政區(qū)域管理相結合,要充分發(fā)揮和調動地方的積極性，流域機構不可能也沒有那么多的人財物和時間去管理每個行政區(qū)域的水務，應該把各行政區(qū)域的水管理作為流域管理的組成部分,區(qū)域管理應服從流域的統一管理。區(qū)域內可由地方管的盡量讓地方去管，流域內縣級以上地方人民政府要建立完善水務一體化管理的水務局,以對本行政區(qū)域內的防洪抗旱、除澇、蓄水、供水、節(jié)水、水資源保護、污水處理及其回用、地下水回灌等一切涉水事務，實行統一管理,并依法行使所轄行政區(qū)內流域的水管理，涉及上下游、左右岸與毗鄰地區(qū)有關的水管理工作，由流域機構負責協調和監(jiān)督管理，必要時也可以設立管理機構。
3．2進一步明確流域管理的主體地位和職責權限
為了加強流域綜合管理，必須以法律的形式，確立流域管理的主體地位，進一步明確流域管理的職權范圍：一是規(guī)劃計劃權.即負責制定江河流域綜合規(guī)劃、水資源開發(fā)利用的規(guī)劃與計劃、水資源保護規(guī)劃、納污總量控制計劃、水污染防治計劃、供水計劃等。二是行政審批處罰權。包括取水許可、沿江河設置排污口許可、污物排放許可等，明確劃分流域機構與區(qū)域管理的管理權限。同時，對違反有關法規(guī)并造成損害的給予行政處罰。三是監(jiān)督檢查權.即監(jiān)督檢查流域規(guī)劃的實施和流域內各行政區(qū)域的水資源綜合開發(fā)利用與保護等工作.檢查重點工程對江河流域水資源的影響，檢查各項制度的實施情況并提出相應的意見和建議。四是獲取信息權。即流域內各行政區(qū)對所轄河段水資源開發(fā)利用及排污申報，指定重點工程、重點區(qū)域、重點單位定期匯報，根據具體情況要求個別部門和單位進行不定期匯報等。五是監(jiān)測權。具體負責所轄江河流域的水文、水質監(jiān)測、水土保持監(jiān)測及?。ㄊ小^(qū)）界水質變化情況監(jiān)測。六是糾紛調解處理權。包括對跨流域的水污染、用水等水事糾紛的調解處理權.
國家應通過法律授權和行政授權賦予流域機構以下水行政管理職責：一是流域性立法和執(zhí)法。二是流域規(guī)劃的編制和管理。三是統一管理流域水資源環(huán)境保護，包括地表水和地下水、水污染防治等。四是流域防洪抗旱管理和防汛抗旱調度管理。五是流域控制性水工程的建設管理，包括水電開發(fā)等。六是河道管理。七是流域水土保持管理，包括濕地保護等。八是水利國有資產的運營和監(jiān)督管理等。
3．3加強流域規(guī)劃管理，促進人與自然的和諧
流域規(guī)劃是推行流域綜合管理的重要依據和基礎，流域綜合管理機構有權制定流域綜合規(guī)劃和流域專業(yè)規(guī)劃，并應與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃相協調，兼顧各地區(qū)、各行業(yè)的需要。流域機構應以科學發(fā)展觀為指導，統一編制具有整體性、科學性、綜合性、權威性的流域綜合規(guī)劃，針對各流域特點與治理開發(fā)現狀，在分析總結經驗教訓和存在問題的基礎上，研究確定流域的治理開發(fā)原則、方針和任務，提出流域治理開發(fā)目標和總體規(guī)劃方案。并將原流域水資源保護規(guī)劃與水污染防治規(guī)劃統一合并為流域水資源環(huán)境保護規(guī)劃，同時將原水功能區(qū)劃和水環(huán)境功能區(qū)劃統一合并為流域水功能綜合區(qū)劃。保證水體的生態(tài)用水量，確定水體納污量，提出水總量控制意見和污染物總量控制計劃，對取水和排污者實施許可證管理。經國務院批準的水資源環(huán)境保護規(guī)劃是流域水資源保護和水污染防治的基本依據，各地、各部門必須遵照貫徹執(zhí)行。地方各級人民政府應按照流域規(guī)劃，制定本地區(qū)的水資源環(huán)境保護規(guī)劃實施計劃，經流域管理委員會審查后上報國家水務管理指導委員會批準，批準后要嚴格執(zhí)行。在制定規(guī)劃時，要進行水資源綜合科學考察和調查評價，把水量配置、水環(huán)境容量配置作為制定流域規(guī)劃的基礎工作，應將投資政策、技術政策、經濟政策貫穿其中，確定流域的生態(tài)環(huán)境目標，如森林、草場、自然保護區(qū)、濕地等基本生態(tài)指標，妥善處理資源開發(fā)與環(huán)境保護的關系，協調河流的經濟功能與生態(tài)功能，以可持續(xù)的方式開發(fā)水利水電資源，并對流域總體規(guī)劃進行獨立、公開的環(huán)境影響評價。進一步加強自然科學、工程技術以及決策與管理方面的軟科學研究成果在規(guī)劃制定及其他方面中的實際應用，提高制定規(guī)劃的科技含量。并通過立法明確規(guī)定和充實流域機構規(guī)劃類職權的權限范圍，與地方政府權責的分工，所制定規(guī)劃的效力以及制定規(guī)劃的具體程序等。
3．4加強流域水行政許可管理，規(guī)范流域管理秩序
流域機構代表國家享有法定的水權，水權的統一管理是流域機構按有關法律法規(guī)及授權履行水資源統一管理的法定職責，是保障流域規(guī)劃的實施，調整水資源不合理開發(fā)利用，有效保護流域和采取經濟、行政、法律措施的重要依據。水權的管理包括水的所有權管理和水的使用權管理。流域機構負責落實國家水資源開發(fā)利用戰(zhàn)略和政策，統一管理、許可和審批區(qū)域水資源的開發(fā)和利用，實現水資源的可持續(xù)利用和國家利益的最大化。各級地方政府涉水部門和其他用水戶向流域機構申請水權，根據流域機構許可，負責本地區(qū)水資源的開發(fā)利用工作，服務本地區(qū)經濟社會的發(fā)展。不論是干流支流、上中下游、地方都應堅決服從流域機構代表國家行使的水權統一管理。
流域機構應將實施取水許可的審批制度作為流域水行政審批職權中的核心工作，做好流域范圍內較公平合理的水量分配，并強化流域范圍內取水許可的統一管理工作，實現用水總量控制和定額管理相結合的用水管理制度,把節(jié)約用水、計劃用水和水資源環(huán)境保護放在突出的位置。同時，通過建立水權交易市場，探索流域水權的分配、轉讓以及水市場的運行機制、操作規(guī)則等，調節(jié)水資源配置和需求之間的矛盾，以及水資源使用權和排污權的配置。并建立科學的水價形成機制，根據水資源供求關系，制定合理的動態(tài)水價，充分利用經濟杠桿，建立用戶節(jié)約用水、效率用水的激勵機制和效率水價制度。采用季節(jié)價、累進價、基本水費制等。提高水資源的配置和利用效率。另外，鑒于水資源承載能力和水環(huán)境承載能力的相輔相成和緊密聯系性，建議改變我國取水許可和排污許可分離發(fā)放的制度，改由水資源管理部門統一發(fā)放，以有利于流域水質和水生態(tài)環(huán)境的統一管理，
新水法明確規(guī)定水工程建設必須符合流域綜合規(guī)劃，并建立了流域管理機構對水工程建設的審查并簽署意見的制度。流域機構要加強對流域內水工程建設的統一管理和調度，嚴格實行水資源論證制度和環(huán)境影響評價制度，盡量避免水工程建設對環(huán)境的影響。同時，加強河道管理，及時劃定河道管理范圍，堅決查處違章建筑和違法案件，加大河道清障力度，建立清障長效機制，給洪水以空間，保證河道行洪順暢。
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