在行政執(zhí)法過程中，文書送達(dá)的困境日益顯現(xiàn)，送達(dá)難在一定程度上影響了行政執(zhí)法工作的順利開展，尤其是在行政處罰案件，送達(dá)難的問題更加突出。實際執(zhí)法過程中突破送達(dá)難的僵局將對行政執(zhí)法特別是行政處罰案件的辦理有著重要的意義。筆者就行政處罰送達(dá)意義、行政處罰文書送達(dá)困難的原因及其解決的可能途徑作簡單的探討。
一、行政處罰案件需送達(dá)的執(zhí)法文書種類及其主要的送達(dá)方式
（一）根據(jù)《行政處罰法》第三十四條和第四十條的規(guī)定，行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)依法送達(dá)。同時《行政處罰法》第三十一條規(guī)定了在行政處罰作出之前，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。實際執(zhí)法過程中，行政處罰決定作出之前，行政機(jī)關(guān)會制作行政處罰告知書，根據(jù)案件的具體情況，告知相對人相應(yīng)的陳述申辯權(quán)利，如果達(dá)到告知聽證的法定情節(jié)時，行政機(jī)關(guān)一般會同時告知聽證權(quán)利，并將行政處罰告知書送達(dá)相對人作為完成告知程序的重要環(huán)節(jié)。
在部分行政處罰案件中存在行政強(qiáng)制程序，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十八條和第三十八條的規(guī)定，行政強(qiáng)制決定書、行政強(qiáng)制執(zhí)行催告書、行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書都應(yīng)當(dāng)依法送達(dá)。
綜上所述。在行政處罰程序中需要送達(dá)的文書種類主要有行政處罰告知書、行政處罰決定書、行政強(qiáng)制決定書、行政強(qiáng)制執(zhí)行催告書、行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書等。
（二）行政處罰執(zhí)法文書的主要送達(dá)方式
按照《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，除了直接送達(dá)優(yōu)先原則外其他的送達(dá)方式按照《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行送達(dá)，主要包含以下幾種送達(dá)方式：
1、直接送達(dá)：《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》關(guān)于送達(dá)的規(guī)定，都確立了直接送達(dá)優(yōu)先的原則，即應(yīng)當(dāng)先采取直接送達(dá)的方式送達(dá)，當(dāng)事人拒絕接收或者當(dāng)事人不在場的，才可以采取其他方式進(jìn)行送達(dá)。所謂的直接送達(dá)又稱交付送達(dá)，根據(jù)《民事訴訟法》八十五條的規(guī)定，文書送達(dá)應(yīng)該直接送交受送達(dá)人，本人不在交他同住的成年家屬簽收，受送達(dá)人或者其他組織的，應(yīng)該由法人或者法定代表人、其他組織的主要負(fù)責(zé)人或者該法人、組織負(fù)責(zé)收件的人簽收。
2、留置送達(dá)：根據(jù)《民事訴訟法》第八十六條的規(guī)定，留置送達(dá)是當(dāng)事人拒收送達(dá)文書時，送達(dá)人將送達(dá)文書留在當(dāng)事人住所的送達(dá)方式。
3、委托送達(dá)：是指行政機(jī)關(guān)直接送達(dá)文書有困難時委托當(dāng)事人所在地行政機(jī)關(guān)代為送達(dá)的方式。委托送達(dá)一般是在當(dāng)事人不在轄區(qū)內(nèi)，直接送達(dá)有困難的。
4、郵寄送達(dá)：根據(jù)《民事訴訟法》第八十八條的規(guī)定，直接送達(dá)文書有困難時，可以郵寄送達(dá)，并以回執(zhí)上注明的收件日期為送達(dá)日期。
5、轉(zhuǎn)交送達(dá)：根據(jù)《民事訴訟法》第八十九條到第九十一條的規(guī)定，受送達(dá)人如果是軍人的，通過其所在部隊團(tuán)以上單位的政治機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交；受送達(dá)人被監(jiān)禁的，通過其所在監(jiān)所轉(zhuǎn)交；受送達(dá)人被采取強(qiáng)制性教育措施的，通過其所在強(qiáng)制性教育機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交。同時規(guī)定了代為轉(zhuǎn)交的機(jī)關(guān)、單位收到訴訟文書后，必須立即交受送達(dá)人簽收，以在送達(dá)回證上的簽收日期，為送達(dá)日期。
6、公告送達(dá)：根據(jù)《民事訴訟法》第九十二條規(guī)定受送達(dá)人下落不明?；蛘哂帽竟?jié)規(guī)定的其他方式無法送達(dá)的，公告送達(dá)。自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過六十日，即視為送達(dá)。
二、行政處罰執(zhí)法文書送達(dá)的意義
行政處罰執(zhí)法文書的送達(dá)是指行政機(jī)關(guān)依法定的程序和方式將行政處罰執(zhí)法文書送交當(dāng)事人的行為。是行政機(jī)關(guān)的單方行為，送達(dá)必須按照法律規(guī)定的程序和方式進(jìn)行。
（一）依法送達(dá)是行政處罰產(chǎn)生法定效力的必經(jīng)程序
《行政處罰法》第四十條明確規(guī)定，行政處罰決定必須依法送達(dá)；第四十一條更是規(guī)定行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前未依法告知當(dāng)事人行政處罰的事實、理由和依據(jù)的，行政處罰決定不成立。也就是說行政處罰決定未經(jīng)合法送達(dá)將不產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力。
（二）依法送達(dá)是行政相對人知曉行政處罰內(nèi)容、依據(jù)、結(jié)果及其相關(guān)程序性權(quán)利的法定途徑，是行政相對人履行義務(wù)、開展救濟(jì)程序的前提
首先，通過法定送達(dá)程序行政處罰相對人得以知悉處罰內(nèi)容、履行方式及履行時間，這是及時履行行政處罰決定，改正行政違法行為的前提，也是提高行政相對人對于行政處理決定的信服度和信賴度的基礎(chǔ)。其次，《行政處罰法》第三十一條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。這其中包括了行政相對人依法享有的救濟(jì)權(quán)利，通過合法的送達(dá)程序，相對人可以準(zhǔn)確的了解自己的違法事實以及處罰依據(jù)，同時也明確自己的救濟(jì)途徑，行政相對人可以通過選擇是否啟動行政復(fù)議或者行政訴訟程序，維護(hù)自己的權(quán)益，最終影響行政處罰行為的結(jié)果。最后，行政相對人通過送達(dá)程序，最大程度上的保障了自己的知情權(quán)和參與權(quán)，并在必要時得到合理的救濟(jì)。
（三）合法送達(dá)程序是行政救濟(jì)程序順利開展的基礎(chǔ)
行政處罰告知書、行政處罰決定書、行政強(qiáng)制決定書等法律文書是行政處罰文書的重要組成部分，具體記錄了整個行政處罰行為的過程和結(jié)果，其制作的主體和文書本身承載的法律效力和法律意義是構(gòu)成行政復(fù)議和行政訴訟的行政爭議基礎(chǔ)，對于相對人的救濟(jì)權(quán)利的起算時間具有重要意義。以行政處罰決定書為例，行政相對人的行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)期間是從行政處罰決定書送達(dá)之日起起算，一旦行政處罰決定書無法依法送達(dá)將直接影響到行政相對人的救濟(jì)程序的啟動。正是由于送達(dá)程序送達(dá)的文書所承載的法律意義和法律效力，才使得送達(dá)程序不僅僅停留在技術(shù)性活動的范疇，具有更重要的意義。
三、行政處罰文書送達(dá)難的表現(xiàn)及其原因
（一）行政處罰文書送達(dá)難的主要表現(xiàn)
1、直接送達(dá)方面存在的困難
《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》送達(dá)程序均規(guī)定了直接送達(dá)優(yōu)先原則，一旦行政相對人惡意逃避送達(dá)程序，那么最直接的影響就是直接送達(dá)方式受阻。對此按照《民事訴訟法》第八十五條的規(guī)定，受送達(dá)人本人不在，交其同住的成年家屬簽收，也視為送達(dá)；相對人是法人或者其他組織的，應(yīng)當(dāng)由法人的法定代表人、其他組織的主要負(fù)責(zé)人或者該法人、其他組織收發(fā)室負(fù)責(zé)收件的人簽收。但是，直接送達(dá)給自然人的家屬必須滿足同住、成年兩個條件；直接送達(dá)法人則必須是主要負(fù)責(zé)人或收發(fā)室負(fù)責(zé)簽收的人。在現(xiàn)實的執(zhí)法環(huán)境，由于行政機(jī)關(guān)的職能定位以及部分行政相對人的抵觸心態(tài)，行政機(jī)關(guān)取證證明簽收人為同住的成年家屬、法人主要負(fù)責(zé)人、簽發(fā)室負(fù)責(zé)簽收的人并不容易。一旦無法證明以上條件，直接送達(dá)程序就無法順利完成，一旦進(jìn)入行政復(fù)議或者行政訴訟程序，行政機(jī)關(guān)的送達(dá)程序就可能存在瑕疵。
2、留置送達(dá)方面存在的困難
根據(jù)《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，當(dāng)直接送達(dá)不能順利完成的時候，可以根據(jù)《民事訴訟法》關(guān)于送達(dá)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行送達(dá)。根據(jù)《民事訴訟法》第八十六條的規(guī)定，對行政執(zhí)法文書留置送達(dá)筆者作如下理解：首先，采取留置送達(dá)的前提是相對人或者同住的成年家屬拒絕簽收行政執(zhí)法文書；其次，采取留置送達(dá)必須符合以下條件：一是將文書送達(dá)到相對人的住處、二是邀請相對人所在地的基層組織或所在單位代表在場或者采用拍照、錄像等方式記錄送達(dá)過程、三是把文書留置在住處。所以留置送達(dá)必須有嚴(yán)格的程序性操作才能完成。
在現(xiàn)實執(zhí)法過程中，一方面由于人口的流動性增大、住所不固定以及相對人的惡意逃避等原因，對于住所的認(rèn)定存在困難。另一方面，相對人所在的基層組織或者所在單位因害怕承擔(dān)法律責(zé)任不愿派出代表作為見證人，或者是派出人員不愿作為見證人進(jìn)行簽字確認(rèn)。雖然針對留置送達(dá)的問題，最高人民法院關(guān)于《使用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》中對留置送達(dá)作出了補(bǔ)充規(guī)定：“受送達(dá)人拒絕接受訴訟文書，有關(guān)基層組織或者所在單位的代表及其他見證人不愿在送達(dá)回證上簽名或蓋章的，由送達(dá)人在送達(dá)回執(zhí)上記明情況，把訴訟文書留在受送達(dá)人的住所，即視為送達(dá)。”但是，在行政復(fù)議和行政訴訟中舉證證明相對人拒收、見證人不愿簽名或蓋章的事實是存在困難的，同時，該司法解釋是否能用于行政執(zhí)法文書的送達(dá)仍需進(jìn)一步明確。另一方面，2012年8月31日，第十一屆全國人大常務(wù)委員會第二十八次會議審議通過了關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定，明確規(guī)定了對于留置送達(dá)可以采用拍照、錄像等方式記錄送達(dá)過程，以解決留置送達(dá)的見證難的問題。但是，該規(guī)定具體操作流程以及作為證明送達(dá)過程的錄像、照片等資料如何入卷作為證據(jù)材料等都有待進(jìn)一步規(guī)范。
3、郵寄送達(dá)方面的困難
郵寄送達(dá)是指行政機(jī)關(guān)直接送達(dá)有困難時，將送達(dá)文書交郵局用掛號信寄當(dāng)事人的送達(dá)方法。在實踐過程中，郵寄送達(dá)存在兩個方面的突出問題，首先，郵政局送達(dá)行為不規(guī)范，目前法律對郵政局不履行或者不完全履行送達(dá)責(zé)任并未作出規(guī)定，法律文書送達(dá)和普通郵件投遞采取同樣的處理方式，在實踐中，郵政局不正確履行或者怠于履行送達(dá)職責(zé)的，例如出現(xiàn)代簽郵件等情況，行政機(jī)關(guān)是無法準(zhǔn)確判斷文書是否真實送達(dá)。其次，相對人一旦惡意拒簽執(zhí)法文書時，郵政局是只能將執(zhí)法文書送還行政機(jī)關(guān)，無法真正實現(xiàn)對文書的送達(dá)。
4、公告送達(dá)方面的困難
公告送達(dá)是指行政機(jī)關(guān)以公告的方式，將需要送達(dá)文書的有關(guān)內(nèi)容告知當(dāng)事人的送達(dá)方式。無論當(dāng)事人是否知悉公告內(nèi)容，經(jīng)過法定的公告期限，即視為已經(jīng)送達(dá)。但是現(xiàn)階段最突出的矛盾就是公告的方式，即是否一定要在公開發(fā)行的報紙上進(jìn)行公告，能否通過網(wǎng)絡(luò)或者是行政機(jī)關(guān)自己的公告欄進(jìn)行公告，以及公告的費用、公告時間等沒有具體的規(guī)范進(jìn)行明確，這增加了公告送達(dá)的操作難度。
（二）行政處罰文書送達(dá)難的主要原因
1、行政處罰執(zhí)法文書送達(dá)程序規(guī)范方面的原因
《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》對于行政處罰程序中文書的送達(dá)基本表述為行政執(zhí)法文書“應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)當(dāng)事人，當(dāng)事人拒絕接受或者無法直接送達(dá)當(dāng)事人的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定送達(dá)?！边@樣的條文表述屬于準(zhǔn)用性規(guī)則。一方面，由于對于行政處罰程序中執(zhí)法文書送達(dá)的行為模式并沒有進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，所以，現(xiàn)階段行政處罰等具體行政行為的送達(dá)多參照司法文書的送達(dá)規(guī)范，基本上沒有形成統(tǒng)一的可操作性的行政處罰執(zhí)法文書送達(dá)模式，在實際操作中大部分需要借鑒司法裁判的送達(dá)規(guī)定，然司法裁判送達(dá)與具體行政行為送達(dá)還是存在一定的區(qū)別。針對司法裁判文書送達(dá)的司法解釋是否同樣適用于具體行政行為的送達(dá)也還存在爭議。另一方面，各行政執(zhí)法部門的內(nèi)部執(zhí)法文書規(guī)范對于行政處罰文書送達(dá)的規(guī)定也并不統(tǒng)一，這也在一定程度上增加了執(zhí)法部門送達(dá)的困難。缺少具有針對性的統(tǒng)一的送達(dá)規(guī)范增加了行政處罰執(zhí)法文書的送達(dá)難度。
2、行政處罰文書送達(dá)難的行政相對人方面的原因
首先，與過去相比行政相對人關(guān)系更加復(fù)雜而多變，尤其是隨著改革開放的進(jìn)一步深入，流動人口隨之增多，地區(qū)間的人口流動、工作崗位變動更加頻繁，流動著的行政相對人增加了送達(dá)的不確定性。
其次，相對人的主觀惡意逃避實際上大大增加了文書送達(dá)的難度。與行政許可等其他具體行政行為相比，行政處罰和行政強(qiáng)制的施行都會在一定程度上對行政處罰或者行政強(qiáng)制相對人產(chǎn)生不利的影響，行政處罰、行政強(qiáng)制本身具有的損益性直接導(dǎo)致了行政相對人對文書送達(dá)的抗拒心理。通過逃避簽收義務(wù)來規(guī)避相應(yīng)的法律責(zé)任是相對人“趨利避害”的自然表現(xiàn)。在現(xiàn)實執(zhí)法過程中主動配合行政機(jī)關(guān)行政處罰行為的相對人并不多見。送達(dá)程序本身是需要被處罰人的配合才能順利開展的，由于被處罰人主觀上認(rèn)為可以通過拒絕簽收、拖延簽收、變更住址、假報住址等手段逃避行政執(zhí)法文書的送達(dá)，從而達(dá)到規(guī)避違法行為而產(chǎn)生法律責(zé)任的目的等原因，都給行政處罰執(zhí)法文書的送達(dá)帶來了實際困難。
四、完善行政處罰文書送達(dá)方式的幾點設(shè)想
筆者認(rèn)為行政處罰、行政強(qiáng)制等文書的送達(dá)難最突出的矛盾在于行政相對人惡意逃避送達(dá)的行為，通過明確送達(dá)人與受送達(dá)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，落實送達(dá)人不依法送達(dá)和受送達(dá)人惡意逃避的具體情節(jié)、法律責(zé)任等內(nèi)容將送達(dá)人和受送達(dá)人的權(quán)利義務(wù)加以規(guī)制，是行政處罰執(zhí)法文書送達(dá)法律關(guān)系的構(gòu)建的重要內(nèi)容。同時通過建立具有可操作性的行政處罰執(zhí)法文書送達(dá)制度，從根本上解決行政處罰程序中送達(dá)難的問題。
（一）直接送達(dá)的完善
《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》都確立了直接送達(dá)優(yōu)先的原則，行政處罰行為的管轄多為違法行為地縣級以上人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄，因違法行為發(fā)生地與行政機(jī)關(guān)所在地大多在同一地區(qū)，在行政執(zhí)法過程中直接送達(dá)是運(yùn)用比重最高的送達(dá)方式?！八瓦_(dá)難”最為突出的矛盾就體現(xiàn)在直接送達(dá)上。筆者認(rèn)為可以通過兩個渠道完善現(xiàn)階段的直接送達(dá)制度。
首先，擴(kuò)展送達(dá)地點。根據(jù)我國《民事訴訟法》的規(guī)定。就送達(dá)的地點一般是受送達(dá)人的住所地，然面對更具有流動性的相對人，他們的居住環(huán)境相對不固定，更有甚者居無定所，這給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)送達(dá)處罰文書帶來了極大的不便，必要的擴(kuò)充送達(dá)地點，如行政機(jī)關(guān)的辦公地、違法行為發(fā)生地等都可以作為送達(dá)地點，這對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)順利完成文書送達(dá)程序?qū)⒂兴妗?/span>
其次，擴(kuò)充代收人的范圍。一般來說受送達(dá)人是法人或者其他組織的，要求法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行簽收并不符合實際情況，而許多的企業(yè)法人并未設(shè)立單獨的收發(fā)文件的機(jī)構(gòu)或者人員，行政機(jī)關(guān)在送達(dá)行政處罰文書時要證明法定代表人以外的簽收人為主要負(fù)責(zé)人、負(fù)責(zé)簽收的人員是有困難的。筆者認(rèn)為適當(dāng)?shù)挠袟l件放寬代收人的范圍。比方企業(yè)雇傭的員工、自然人的親屬等在滿足一定條件是可以考慮作為代收人簽收法律文書的，尤其是企業(yè)法定代表人無法親自簽收或者沒有設(shè)立專門收件人員的，或者自然人外出等原因不在送達(dá)城市無法實現(xiàn)直接送達(dá)的，筆者認(rèn)為有相應(yīng)的委托手續(xù)，是可以將文書送達(dá)給代收人，視為送達(dá)的。
（二）留置送達(dá)的完善
上文提到留置送達(dá)最大的困境就是“見證難”，雖然對此最高人民法院出臺了司法解釋解決“見證難”的問題。同時修訂后的《民事訴訟法》第八十六條規(guī)定了“可以把訴訟文書留在受送達(dá)人的住所，并采用拍照、錄像等方式記錄送達(dá)過程，即視為送達(dá)”。這種方式不但可解決了以往留置送達(dá)過程中證人不愿到場見證的難題，提高了留置送達(dá)的可操作性與可靠性，而且使留置送達(dá)更為簡便、快捷，實際解決了留置送達(dá)的突出問題。筆者認(rèn)為，在具體操作中，對于通過錄像、拍照等手段送達(dá)執(zhí)法文書的具體情節(jié)應(yīng)當(dāng)做更為明確的規(guī)定，以防止該送達(dá)方式的濫用。因此，細(xì)化可采該方式送達(dá)執(zhí)法文書的具體情節(jié)，并要求行政機(jī)關(guān)在采取該送達(dá)方式時應(yīng)當(dāng)將留置送達(dá)的法律文書、送達(dá)人、受送達(dá)人及其住所等拍攝為照片或者通過錄像體現(xiàn)整個送達(dá)過程，并附上情況說明一并入卷，作為留置送達(dá)的相關(guān)證據(jù)。
（三）郵寄送達(dá)的完善
郵寄送達(dá)也是現(xiàn)階段比較普遍使用的送達(dá)方式，根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定“直接送達(dá)文書有困難的，可以委托送達(dá)，或者郵寄送達(dá)?！?span lang="EN-US">2005年1月實施的最高人民法院《關(guān)于以法院專遞方式郵寄送達(dá)民事訴訟文書的若干問題的規(guī)定》對民事司法文書的郵寄送達(dá)制度進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范。該司法解釋明確規(guī)定了適用郵寄送達(dá)的具體情節(jié)、當(dāng)事人惡意不提供郵政地址的處理方式、以及當(dāng)事人拒絕簽收司法文書的法定后果等。對于郵寄送達(dá)方式中當(dāng)事人惡意拒收法律文書的情況進(jìn)行了有效規(guī)制。但是最高法的規(guī)定是否能直接適用于行政執(zhí)法尤其是行政處罰文書的送達(dá)并未明確規(guī)定，也就是說行政機(jī)關(guān)郵寄送達(dá)執(zhí)法文書的時候能否使用該規(guī)定還存在爭議。因此，通過相關(guān)制度設(shè)計將行政執(zhí)法文書送達(dá)納入到當(dāng)?shù)氐乃痉▽｀]的范疇，并對郵政局的法律權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)范，是解決行政執(zhí)法文書郵寄送達(dá)的有效方法。
（四）新型送達(dá)方式的適用問題
1、根據(jù)新修訂的《民事訴訟法》第八十七條規(guī)定，受送達(dá)人同意，人民法院可以采用傳真、電子郵件等能夠確認(rèn)其收悉的方式送達(dá)訴訟文書，但判決書、裁定書、調(diào)解書除外。采用前款方式送達(dá)的，以傳真、電子郵件等到達(dá)送達(dá)人特定系統(tǒng)的日期為送達(dá)日期。可以說這是利用新的通信手段進(jìn)行法律文書送達(dá)的一種有益探索，但是，該規(guī)定明確的僅適用于司法裁判文書，并且做了但書規(guī)定，將送達(dá)作為文書生效要件的判決書、裁定書、調(diào)解書排除在該類送達(dá)方式之外。雖然，該條款所規(guī)定的送達(dá)方式是否能直接運(yùn)用于行政處罰文書的送達(dá)還有待進(jìn)一步明確。但是，對于新型送達(dá)方式還是值得在今后的執(zhí)法過程中加以探索的，尤其是在對于行政處罰執(zhí)法文書是否也應(yīng)參照民事訴訟法律文書一樣做區(qū)分對待、以及采用此類送達(dá)方式的文書格式、操作程序等方面加以實踐，逐漸建立起一套適合行政處罰執(zhí)法文書送達(dá)的新型送達(dá)方式。
2、現(xiàn)階段，許多行政執(zhí)法單位開始采用一種新的送達(dá)方式，就是所謂的“公證送達(dá)”。筆者認(rèn)為這也是一種可以借鑒的送達(dá)方式。對于“公證送達(dá)”現(xiàn)在存在兩種觀點，觀點一認(rèn)為“公證送達(dá)”屬于“留置送達(dá)”的一種，是具有合法性和可操作性的送達(dá)方式。所謂“公證送達(dá)”主要是指執(zhí)法人員在送達(dá)行政處罰執(zhí)法文書的同時，邀請公證處兩名公證人員一同前往，一旦發(fā)生當(dāng)事人拒簽情形的，執(zhí)法人員在送達(dá)回證上載明當(dāng)事人拒簽的事實，并由公證人員在送達(dá)回證上簽字作證，而后將行政處罰執(zhí)法文書留置相對人，從而完成送達(dá)程序的一種送達(dá)方式。其核心內(nèi)容是公證人員現(xiàn)場作證以證明送達(dá)過程完成的事實。整個送達(dá)過程公證員其實是充當(dāng)了基層組織的“證明人”的作用。通過公證留置送達(dá)的整個過程，對提高行政執(zhí)法效率和時效性具有良好的效果。
另一種觀點則認(rèn)為，公證送達(dá)不具有合法性，通過公證以證明留置送達(dá)的真實性不是合法、有效的送達(dá)。原因主要是因為從公證范圍來看，我國的《公證法》的第二條規(guī)定“公證是公證機(jī)構(gòu)根據(jù)自然人、法人或其他組織的申請，依照法定程序?qū)γ袷路尚袨椤⒂蟹梢饬x的事實和文書的真實性、合法性予以證明的活動。”而行政處罰文書送達(dá)明顯不屬于民事法律行為和具有法律意義的文書?！豆C法》第十一條、第三十一條規(guī)定，公證所要證明的有法律意義的事實是諸如婚姻關(guān)系、親屬關(guān)系、收養(yǎng)關(guān)系等法律事實，且在申請公證前已經(jīng)是“無爭議的事實”，所以嚴(yán)格上來說行政處罰文書送達(dá)也不屬于《公證法》規(guī)定的有法律意義的事實，通過公證來證明送達(dá)過程沒有確實的法律依據(jù)。
筆者認(rèn)為，從實際執(zhí)法的可操作性角度出發(fā)，“公證送達(dá)”無異于解決了留置送達(dá)最核心的困難，也就是見證人難的問題，可以有效的解決行政相對人惡意拒簽行政執(zhí)法文書的行為，也不違反依法行政的基本原則和程序保障的價值理念，是對送達(dá)方式的一種有益的探索，但是不可否認(rèn)的。其法律依據(jù)的確存在瑕疵。但是，在今后行政執(zhí)法送達(dá)文書送達(dá)程序設(shè)計方面可以考慮建立一套公證方式用以解決留置送達(dá)方式中的見證難的問題。
在實際執(zhí)法過程中。送達(dá)難是一個不可忽視的實際問題，送達(dá)難已經(jīng)實際影響到了行政處罰工作順利開展，因此筆者認(rèn)為對現(xiàn)行的行政處罰送達(dá)規(guī)則進(jìn)行必要的完善、拓展，以期確立一套保障程序和提高效益的送達(dá)制度，從而合理的規(guī)范送達(dá)法律關(guān)系，最終實現(xiàn)行政處罰行為的進(jìn)一步規(guī)范。
(撰稿:廈門市法制局執(zhí)法監(jiān)督處楊嬋鋆 責(zé)任編輯 鄒家林)
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