案例回放
某單位委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)就一辦公電腦項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，采用綜合評(píng)分法，有5個(gè)電腦品牌的代理供應(yīng)商（A、B、C、D、E）前來(lái)投標(biāo)。開(kāi)標(biāo)結(jié)束后，經(jīng)采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格審查，5家供應(yīng)商全部進(jìn)入下一步的評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)。
經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審，A供應(yīng)商被推薦為中標(biāo)候選人。
在采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)公告采購(gòu)結(jié)果的第二天，B供應(yīng)商就向采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提起質(zhì)疑，稱(chēng)A供應(yīng)商和D供應(yīng)商所投的電腦產(chǎn)品是同一制造商M的兩個(gè)不同品牌，應(yīng)當(dāng)只允許A或D供應(yīng)商中的一家進(jìn)入，否則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定兩家公司是串通投標(biāo)，要求取消A供應(yīng)商的中標(biāo)候選資格并重新招標(biāo)。
采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)接到質(zhì)疑后，答復(fù)稱(chēng)87號(hào)令第三十一條的處理規(guī)定，限制的是相同品牌產(chǎn)品的不同投標(biāo)人參加同一合同項(xiàng)下投標(biāo)的情形，而本案中兩家投標(biāo)人所投產(chǎn)品雖屬同一制造商M，但系不同品牌，不屬于87號(hào)令第三十一條所限制的情形，且未發(fā)現(xiàn)A供應(yīng)商和D供應(yīng)商存在串通投標(biāo)的行為，因此維持原中標(biāo)結(jié)果不變。
B供應(yīng)商對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿，向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)提起了投訴。
問(wèn)題引出
1.同一制造商的不同品牌是否允許參與同一合同項(xiàng)下的競(jìng)爭(zhēng)？
2.實(shí)踐中如何應(yīng)對(duì)同一制造商不同品牌投標(biāo)的問(wèn)題？
專(zhuān)家點(diǎn)評(píng)
關(guān)于同一品牌同一型號(hào)產(chǎn)品只能有一家投標(biāo)人的限制性規(guī)定，早在2003年財(cái)政部向河北省財(cái)政廳請(qǐng)示的復(fù)函中（財(cái)辦庫(kù)【2003】38號(hào)）就已經(jīng)明確；最新實(shí)施的87號(hào)令，在第三十一條中進(jìn)一步將這一情形的限制投標(biāo)范圍由“同品牌同型號(hào)”擴(kuò)大到“同品牌”，為實(shí)踐中解決同品牌參加同一合同項(xiàng)下投標(biāo)的問(wèn)題提供了直接依據(jù)。但是，類(lèi)似本案例中的同一制造商的不同品牌能否參與同一合同項(xiàng)下的競(jìng)爭(zhēng)呢？對(duì)此87號(hào)令第三十一條也沒(méi)給出答案。在此，我們結(jié)合本案例來(lái)分析。
首先，能限制同一制造商的不同品牌參與同一項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)嗎？——沒(méi)有法律依據(jù)
財(cái)政部在向河北省財(cái)政廳《關(guān)于多家代理商代理一家制造商的產(chǎn)品參加投標(biāo)如何計(jì)算供應(yīng)商家數(shù)的復(fù)函》（財(cái)辦庫(kù)【2003】38號(hào)）中寫(xiě)道：“……政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)是指符合采購(gòu)人采購(gòu)需求的不同品牌或者不同生產(chǎn)制造商之間的競(jìng)爭(zhēng)，原則上同一品牌同一型號(hào)產(chǎn)品只能有一家投標(biāo)人……”
可以看出，財(cái)政部將政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)定性為兩個(gè)方面，一是不同品牌甚至是不同型號(hào)之間的競(jìng)爭(zhēng)，二是不同制造商之間的競(jìng)爭(zhēng)。但無(wú)論是在該復(fù)函中，還是在87號(hào)令第三十一條中，財(cái)政部均只針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)方面作出回應(yīng)，即不同品牌競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，沒(méi)有對(duì)同一制造商的不同品牌參與同一項(xiàng)目投標(biāo)的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。在當(dāng)前的政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)中，也沒(méi)有對(duì)這種情況作出相關(guān)表述和規(guī)定。
所以嚴(yán)格從法律法規(guī)角度來(lái)講，不能限制同一制造商的不同品牌參與同一合同項(xiàng)下的競(jìng)爭(zhēng)。也就是說(shuō)本案例中，A、D兩家供應(yīng)商的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)按兩家來(lái)計(jì)數(shù)。并且因?yàn)?7號(hào)令第三十七條規(guī)定的六種視為串通投標(biāo)的具體情形不包括同一制造商不同品牌投標(biāo)的問(wèn)題，因此如果沒(méi)有證據(jù)認(rèn)定兩家供應(yīng)商存在圍標(biāo)串標(biāo)行為，并影響到最終的中標(biāo)結(jié)果，也不能認(rèn)定此次采購(gòu)的中標(biāo)結(jié)果無(wú)效。
可能會(huì)有業(yè)界同行認(rèn)為在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）第七十四條中可以找到認(rèn)定同一制造商不同品牌代理經(jīng)銷(xiāo)商參與同一項(xiàng)目投標(biāo)屬于串通投標(biāo)的依據(jù)，因?yàn)楸緱l第（四）項(xiàng)規(guī)定“屬于同一集團(tuán)、協(xié)會(huì)、商會(huì)等組織成員的供應(yīng)商按照該組織要求協(xié)同參加政府采購(gòu)活動(dòng)”的屬于惡意串通。實(shí)際上《條例》七十四條與87號(hào)令第三十七條在認(rèn)定串通投標(biāo)上有本質(zhì)不同。87號(hào)令第三十七條屬于直接判定，即只要出現(xiàn)所述的六種情形，不管是否是主觀蓄意，都認(rèn)定為圍標(biāo)串標(biāo)情形。而《條例》第七十四條屬間接判定，還需要通過(guò)調(diào)查取證來(lái)加以核實(shí)，譬如要對(duì)“屬于同一集團(tuán)、協(xié)會(huì)、商會(huì)等組織成員的供應(yīng)商有沒(méi)有按照該組織要求協(xié)同參加政府采購(gòu)活動(dòng)”做調(diào)查核實(shí)后，才能認(rèn)定屬于同一集團(tuán)、協(xié)會(huì)、商會(huì)等組織成員的供應(yīng)商是否串通投標(biāo)。也就是說(shuō)，如果依據(jù)《條例》第七十四條第四項(xiàng)，還需要對(duì)本案例中A、D供應(yīng)商是否有按照制造商M的要求協(xié)同參加政府采購(gòu)活動(dòng)的行為作出判定，如果有，才能認(rèn)定A、D供應(yīng)商串通投標(biāo)；否則不能認(rèn)定。
其次，同一制造商的多品牌投標(biāo)多見(jiàn)于哪些項(xiàng)目？——電腦、汽車(chē)等
現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在某家制造商擁有數(shù)個(gè)不同品牌產(chǎn)品的情況，尤其多出現(xiàn)于電腦設(shè)備和汽車(chē)類(lèi)以及家電等產(chǎn)品的采購(gòu)項(xiàng)目中，比如聯(lián)想收購(gòu)IBM的部分PC業(yè)務(wù)后，聯(lián)想電腦就擁有了lenove和Thinkpad兩個(gè)品牌；吉利收購(gòu)沃爾沃后，吉利擁有了吉利和沃爾沃兩個(gè)汽車(chē)品牌；上海通用汽車(chē)有別克、雪佛蘭、五菱等品牌；海爾集團(tuán)的電視產(chǎn)品有海爾、統(tǒng)帥和?？ㄈ齻€(gè)品牌……
跟同品牌投標(biāo)一樣，同一制造商的不同品牌參與同一合同項(xiàng)下的競(jìng)標(biāo)，也極易發(fā)生圍標(biāo)串標(biāo)行為，如通過(guò)操控一個(gè)品牌的報(bào)價(jià)，提高另一品牌中標(biāo)的幾率。比如假設(shè)本案例中，A和D兩家電腦供應(yīng)商分別代理聯(lián)想的lenove和Thinkpad兩個(gè)品牌，而另外3家通過(guò)資格預(yù)審的供應(yīng)商分別是惠普、戴爾、同方或是其他品牌電腦，這時(shí)候A和D兩家供應(yīng)商可能在制造商組織下有計(jì)劃地參與投標(biāo)，所以即便目前沒(méi)有法律法規(guī)明確限制同一制造商的不同品牌參與同一合同項(xiàng)下的競(jìng)標(biāo)，實(shí)踐中采購(gòu)人對(duì)這種情形也還是心存顧慮的。
再次，實(shí)踐中遇到同一制造商的不同品牌競(jìng)標(biāo)該怎么處理？——事前阻止、事后防范。
通過(guò)上述分析，目前的法律法規(guī)框架下將同一制造商的不同品牌算作1家投標(biāo)人缺乏依據(jù)，但如果算作兩家或更多家的話，毋庸置疑會(huì)存在巨大的圍標(biāo)串標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，不利于采購(gòu)人的權(quán)益保障。那么實(shí)踐中碰到同一制造商的不同品牌參與同一合同項(xiàng)下競(jìng)標(biāo)時(shí)，該如何應(yīng)對(duì)呢？業(yè)界專(zhuān)家認(rèn)為，可以考慮從事前阻止和事后把關(guān)兩個(gè)層面來(lái)采取措施。
事前如何阻止？——四項(xiàng)措施
所謂事前阻止，就是通過(guò)采購(gòu)文件設(shè)定條件，將同一制造商不同品牌投標(biāo)的情況消滅在開(kāi)評(píng)標(biāo)之前。
一是，慎用廠家授權(quán)。
避免出現(xiàn)類(lèi)似案例中的同一制造商的不同品牌投標(biāo)的現(xiàn)象，不少業(yè)界人士認(rèn)為首先要謹(jǐn)慎使用廠家授權(quán)。政府采購(gòu)戰(zhàn)線上的“老兵”、湖北省荊門(mén)市財(cái)政局政府采購(gòu)管理辦公室副主任宋軍認(rèn)為，廠家授權(quán)很容易成為采購(gòu)人與供應(yīng)商串通營(yíng)造特定競(jìng)爭(zhēng)范圍或排斥其他供應(yīng)商的手段。實(shí)踐中，如果經(jīng)過(guò)市場(chǎng)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)采購(gòu)標(biāo)的存在同一制造商有不同品牌投標(biāo)的情況，不要求所謂的“授權(quán)”，不要求有“授權(quán)”才能提供后期服務(wù)保障等要求，以避免同一制造商通過(guò)操縱授權(quán)達(dá)到自身不同品牌中標(biāo)的目的。
二是，在采購(gòu)需求上把關(guān)。
本案例沒(méi)有要求廠家授權(quán)，但出現(xiàn)了同一制造商的多個(gè)品牌前來(lái)投標(biāo)的現(xiàn)象，可能最主要的原因要?dú)w根于采購(gòu)需求的問(wèn)題。宋軍及眾多業(yè)界人士都認(rèn)為，避免這種情況發(fā)生，需要采購(gòu)人在編制采購(gòu)需求時(shí)，一定要充分調(diào)查市場(chǎng)，制定的參數(shù)要兼顧精確性、廣泛性和競(jìng)爭(zhēng)性，不指定品牌或“技術(shù)性”指定品牌，避免因?yàn)樾枨髤?shù)不公正、不明確導(dǎo)致只有特定一個(gè)廠家或品牌能滿足的情況發(fā)生。如果經(jīng)論證所要采購(gòu)的標(biāo)的確為唯一性、配套性的采購(gòu)需求，可以直接采用單一來(lái)源方式采購(gòu)。
三是，在招標(biāo)文件中約定。
對(duì)于政府采購(gòu)法律法規(guī)或相關(guān)規(guī)章制度未作具體規(guī)定的事宜，建議在不違背相關(guān)法律法規(guī)精神的前提下，在招標(biāo)文件中作細(xì)化規(guī)定。
如對(duì)于同一制造商不同品牌投標(biāo)的問(wèn)題，可以在招標(biāo)文件中規(guī)定視同相同品牌投標(biāo)并參照87號(hào)令第三十一條來(lái)處理。
如果不視同相同品牌的來(lái)處理，宋軍建議在招標(biāo)文件中規(guī)定視同2個(gè)或2個(gè)以上品牌的規(guī)則。比如同一制造商不同品牌的同一產(chǎn)品，如果兩者之間沒(méi)有發(fā)生技術(shù)參數(shù)方面的升級(jí)或變化，規(guī)定視同同一品牌來(lái)對(duì)待，并按87號(hào)令第三十一條執(zhí)行；如果同一制造商不同品牌的同一產(chǎn)品，兩者之間的技術(shù)參數(shù)（包括型號(hào)、外觀等）有明顯更新迭代，可視為不同代產(chǎn)品，并視為兩個(gè)不同的品牌來(lái)對(duì)待。其實(shí)，同一廠家的不同品牌是有區(qū)別的，不然市場(chǎng)不會(huì)接受。
四是，使用核心產(chǎn)品“撒手锏”。
如果是在非單一產(chǎn)品采購(gòu)中出現(xiàn)同一制造商的不同品牌參與同一合同項(xiàng)下競(jìng)爭(zhēng)的情況，多位業(yè)界人士建議啟用核心產(chǎn)品這個(gè)“撒手锏”。
上海百通項(xiàng)目管理咨詢有限公司副總工程師張志軍認(rèn)為，對(duì)于這種情況，依據(jù)87號(hào)令第三十一條第三款規(guī)定，在編制采購(gòu)文件時(shí)，就應(yīng)當(dāng)先確定1個(gè)核心產(chǎn)品，在后期招標(biāo)時(shí)，只要是核心產(chǎn)品的品牌相同的，就視為一家來(lái)看待，進(jìn)而根據(jù)第三十條第一款和第二款來(lái)分別對(duì)待和相應(yīng)處理，即最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的，核心產(chǎn)品同品牌中報(bào)價(jià)最低者參與評(píng)標(biāo)；綜合評(píng)分法的，其中得分最高的獲中標(biāo)（成交）推薦資格。
事后如何把關(guān)？——評(píng)審留意+驗(yàn)收強(qiáng)化
所謂事后把關(guān)，就是同一制造商不同品牌順利參與了整個(gè)項(xiàng)目的開(kāi)評(píng)標(biāo)，考慮這時(shí)候該采取什么措施保障采購(gòu)人的權(quán)益。
如果事前沒(méi)有對(duì)同一制造商的不同品牌投標(biāo)進(jìn)行限制，而恰恰最終又是該同一制造商的不同品牌之一中標(biāo)或成交，就如本案例出現(xiàn)的這種情形，那就只能在專(zhuān)家評(píng)審環(huán)節(jié)和履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)格外留心了。
評(píng)審環(huán)節(jié)：例如本案例中，評(píng)審專(zhuān)家在評(píng)標(biāo)時(shí)可以將A、D兩公司投標(biāo)文件中各項(xiàng)要素一一對(duì)比，嚴(yán)格對(duì)照87號(hào)令第三十七條關(guān)于圍標(biāo)串標(biāo)的認(rèn)定情形對(duì)號(hào)入座。比如可以查看兩家公司的投標(biāo)文件是否出自同一單位或同一人所編制，是否委托同一單位或個(gè)人辦理投標(biāo)事宜，投標(biāo)文件是否異常一致或投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異，是否出現(xiàn)投標(biāo)文件相互混裝以及投標(biāo)保證金是否從同一單位或個(gè)人的賬戶轉(zhuǎn)出等。一旦發(fā)現(xiàn)情形的蛛絲馬跡，經(jīng)調(diào)查確認(rèn)后，立即認(rèn)定為圍標(biāo)串標(biāo)行為。
驗(yàn)收環(huán)節(jié)：在嚴(yán)格依照法定程序完成開(kāi)評(píng)標(biāo)后，這時(shí)候唯一能做的就是在履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)了。要嚴(yán)格對(duì)照招標(biāo)文件中的各項(xiàng)要求及供應(yīng)商的承諾，對(duì)照驗(yàn)收單上的項(xiàng)目逐項(xiàng)驗(yàn)收，確保供應(yīng)商所交付的是投標(biāo)文件中所承諾的產(chǎn)品。
法規(guī)鏈接
《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》
第七十四條有下列情形之一的，屬于惡意串通，對(duì)供應(yīng)商依照政府采購(gòu)法第七十七條第一款的規(guī)定追究法律責(zé)任，對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)及其工作人員依照政府采購(gòu)法第七十二條的規(guī)定追究法律責(zé)任：
（一）供應(yīng)商直接或者間接從采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)處獲得其他供應(yīng)商的相關(guān)情況并修改其投標(biāo)文件或者響應(yīng)文件；
（二）供應(yīng)商按照采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的授意撤換、修改投標(biāo)文件或者響應(yīng)文件；
（三）供應(yīng)商之間協(xié)商報(bào)價(jià)、技術(shù)方案等投標(biāo)文件或者響應(yīng)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容；
（四）屬于同一集團(tuán)、協(xié)會(huì)、商會(huì)等組織成員的供應(yīng)商按照該組織要求協(xié)同參加政府采購(gòu)活動(dòng)；
（五）供應(yīng)商之間事先約定由某一特定供應(yīng)商中標(biāo)、成交；
（六）供應(yīng)商之間商定部分供應(yīng)商放棄參加政府采購(gòu)活動(dòng)或者放棄中標(biāo)、成交；
（七）供應(yīng)商與采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)之間、供應(yīng)商相互之間，為謀求特定供應(yīng)商中標(biāo)、成交或者排斥其他供應(yīng)商的其他串通行為。
《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）
第三十一條采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的采購(gòu)項(xiàng)目，提供相同品牌產(chǎn)品的不同投標(biāo)人參加同一合同項(xiàng)下投標(biāo)的，以其中通過(guò)資格審查、符合性審查且報(bào)價(jià)最低的參加評(píng)標(biāo)；報(bào)價(jià)相同的，由采購(gòu)人或者采購(gòu)人委托評(píng)標(biāo)委員會(huì)按照招標(biāo)文件規(guī)定的方式確定一個(gè)參加評(píng)標(biāo)的投標(biāo)人，招標(biāo)文件未規(guī)定的采取隨機(jī)抽取方式確定，其他投標(biāo)無(wú)效。
使用綜合評(píng)分法的采購(gòu)項(xiàng)目，提供相同品牌產(chǎn)品且通過(guò)資格審查、符合性審查的不同投標(biāo)人參加同一合同項(xiàng)下投標(biāo)的，按一家投標(biāo)人計(jì)算，評(píng)審后得分最高的同品牌投標(biāo)人獲得中標(biāo)人推薦資格；評(píng)審得分相同的，由采購(gòu)人或者采購(gòu)人委托評(píng)標(biāo)委員會(huì)按照招標(biāo)文件規(guī)定的方式確定一個(gè)投標(biāo)人獲得中標(biāo)人推薦資格，招標(biāo)文件未規(guī)定的采取隨機(jī)抽取方式確定，其他同品牌投標(biāo)人不作為中標(biāo)候選人。
非單一產(chǎn)品采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目技術(shù)構(gòu)成、產(chǎn)品價(jià)格比重等合理確定核心產(chǎn)品，并在招標(biāo)文件中載明。多家投標(biāo)人提供的核心產(chǎn)品品牌相同的，按前兩款規(guī)定處理。
第三十七條有下列情形之一的，視為投標(biāo)人串通投標(biāo)，其投標(biāo)無(wú)效：
（一）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制；
（二）不同投標(biāo)人委托同一單位或者個(gè)人辦理投標(biāo)事宜；
（三）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件載明的項(xiàng)目管理成員或者聯(lián)系人員為同一人；
（四）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異；
（五）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝；
（六）不同投標(biāo)人的投標(biāo)保證金從同一單位或者個(gè)人的賬戶轉(zhuǎn)出。
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