李德林
“議長制止議員發(fā)言，系剝奪他人言論自由，殊屬不合?！保ㄗ?）1910年10月17日下午，四川省諮議局議會現(xiàn)場，四川官廳議會委員饒鳳藻突然站起來打斷了諮議局議長蒲殿俊的話，頓時整個會場“聲浪大作”，不少議員站起來圍觀饒鳳藻。
饒鳳藻，四川總督趙爾巽的心腹幕僚。1910年8月，在憲政編查館未擬定各省會議廳規(guī)劃以前，鑒于諮議局彈劾官吏，干涉軍政，心懷忌憚的趙爾巽成立了四川官廳會議，自任議長，下設(shè)參事、審查二科，提出諮議局的議案，審查諮議局的決議，以提高總督處理政務(wù)的獨斷權(quán)力。饒鳳藻正是趙爾巽在官廳會議鉗制諮議局的干將。
10月17日是咨議局按照正常程序召開年度會議，趙爾巽帶領(lǐng)饒鳳藻旁聽，按照諮議局議事規(guī)則，旁聽的官廳會議委員無權(quán)發(fā)言。當(dāng)?shù)谌h案“各議員次第發(fā)言之后，議長認(rèn)為討論已畢，就宣布停止發(fā)言。當(dāng)時忽有一個議員要求再說，被議長制止，議員都無異議”。饒鳳藻“忽于旁坐起立發(fā)言”，抨擊蒲殿俊剝奪議員言論自由。
蒲殿俊以諮議局議事規(guī)則同饒鳳藻理論，饒鳳藻態(tài)度蠻橫，揚言是“代表總督發(fā)言糾正”。饒鳳藻話音未落，議員們憤怒地群起而攻之，斥責(zé)饒鳳藻“不應(yīng)干涉議長權(quán)限”。饒鳳藻毫不收斂，“竟然氣勢洶洶，大聲呵斥議員”。坐在一旁的趙爾巽眼見會場秩序混亂，“一再制止”，希望饒鳳藻與議員們克制，沸騰的會場已然失控，“猶復(fù)未已”（注2）。
咨議局全體議員認(rèn)為饒鳳藻干涉咨議局內(nèi)部之事，“實屬違法越權(quán)，氣侮辱咨議局”。諮議局全體議員當(dāng)場要求趙爾巽查辦饒鳳藻?？绅堷P藻是官廳會議獻(xiàn)策創(chuàng)立者，“敢于狐假虎威，當(dāng)趙爾之巽面，自稱代表總督，糾正議長行動，實欲顯示官權(quán)壓力之大”。趙爾巽一直想用官廳議會壓制咨議局，公然袒護(hù)饒鳳藻，對諮議局的抗議不予理睬。
同時，北京資政院預(yù)備國會現(xiàn)場，度支部特派員婁思誥突然沖到議臺，高聲陳述度支部對河南印花稅案的意見。議員們立即指責(zé)婁思誥違背資政院議事規(guī)則，“不應(yīng)發(fā)言”。沒想到在臺下的度支部特派員李景銘突然高聲朗讀《資政院院章》第十九條，批駁議員們的指責(zé)，爭辯婁思誥的陳述合法。頓時，“議場大嘩”（注3）。
無獨有偶，資政院預(yù)備國會現(xiàn)場發(fā)生沖突的也是第三議案。
第三議案是核議河南試辦印花稅案。在資政院的議事日程中，看上去河南印花稅案是一個相當(dāng)普通的議案，卻事關(guān)財政改革成敗。河南印花稅案同禁煙有著密切關(guān)系，禁煙后鴉片稅消失，1909年春天度支部要求各省匯總禁煙后鴉片稅損失，度支部最后統(tǒng)計鴉片稅損失2800多萬兩（注4）。英國駐華公使朱爾典向倫敦提交的報告估算，“中國每年從洋藥中的收入計五百七十一萬一千七百十一兩，土藥則十倍之，是所征收之稅約四千五百萬兩”（注5）。
朱爾典提示滿清執(zhí)政集團(tuán)注意鴉片稅的財政抵補。禮部副部級侍郎吳郁生提出以印花稅收入來抵補鴉片稅收，“竊思印花稅一法，行于東西各國，凡戶婚田土、商民交易之事，皆以此為納稅之總機關(guān)?！倍戎Р苛⒓床捎昧藚怯羯慕ㄗh，下令各省試辦印花稅（注6）。北京的命令發(fā)到各地督撫，“各省阻抗”，“間有奉行，稅收亦鮮”。1909年6月，度支部強行推動印花稅，印刷了大量的印花票，敕令各省“將印花票陸續(xù)領(lǐng)去”（注7）。
度支部向各省督撫函電：印花票已經(jīng)裝箱封固，因系有價紙票，未便逕交驛遞，除另將票數(shù)咨達(dá)外，希先由貴省派員到部承領(lǐng)，以期妥速。在給督撫們的函電中，度支部急切之心溢于言表，“飛咨各直省將軍、督撫一體欽遵辦理”（注8）。各省督撫們接到度支部函電后，相互觀望，不少地方商會提出“今欲增稅印花，必先急減苛細(xì)捐”，“明定國家稅與地方稅之區(qū)別，以定蠲除苛雜及重疊之捐稅為主”，方能配合印花稅的試點。
河南巡撫寶棻，蒙古正藍(lán)旗人，秀才文憑，在北京官場混了21年后外放，出任過山西、江蘇兩省巡撫。1909年，寶棻開始出任河南巡撫，沒想到一到河南就接到了度支部試辦印花稅的函電。寶棻欲執(zhí)行度支部之命，正值河南省諮議局第一次議事會，因度支部明文印花稅將“以一二成分各省作為行政經(jīng)費”，河南省諮議局決定審議印花稅試辦案。
印花稅在河南商場官場爭議巨大，民眾“僉疑此項稅則貨必有稅，物必有捐”，對滿清執(zhí)政集團(tuán)“種種之苛稅，索取錙銖”（注9）早已不滿，印花稅試辦消息一出，“群肆攻訐”。官場內(nèi)部也有人質(zhì)疑，外國客商稅費很少，國內(nèi)商民苛捐雜稅多如牛毛，如此“內(nèi)重外輕，內(nèi)國工商何自而興，國家元氣因之戕損，國民感情得毋益益渙散乎”！
河南省諮議局以“民窮財盡”為由，審議時否決了印花稅在河南試辦議案。寶棻初到河南，作為滿清執(zhí)政集團(tuán)最信任的疆臣之一，豈能忤逆度支部的命令？寶棻要強行試辦印花稅，河南諮議局以巡撫侵奪權(quán)限，違背法律之名，同寶棻的對抗不斷升級。寶棻將情況匯報到度支部，河南諮議局將寶棻告到資政院，希望資政院給出一個公正的答復(fù)。
印花稅事關(guān)大清財稅收入，一旦河南諮議局否決河南巡撫試辦印花稅，各省諮議局會紛紛仿效，拒絕試辦印花稅。度支部異常緊張，禁煙后大清財政每年少了千萬財稅，印花稅再推行不下去，沒錢的憲政改革將寸步難行。而滿清執(zhí)政集團(tuán)的高層精英們更緊張，廣西諮議局集體請辭事件之后，各省諮議局動輒以全體請辭相威脅，令攝政王載灃在國際上樹立的改革形象盡毀。
更為要命的是河南人民已經(jīng)行動起來了。在各省諮議局代表組成的國會請愿團(tuán)進(jìn)京之際，河南省憲政改革激進(jìn)分子鼓動各界向巡撫寶棻請愿。10月16日，開封各界群眾3000余人開請愿大會，要求河南巡撫寶棻代奏速開國會請愿書。開封請愿團(tuán)向巡撫遞交請愿書后，浩浩蕩蕩游行至諮議局，警告河南政府當(dāng)局：“此次請愿如仍不得請，學(xué)則停課，商則罷市，工則休作，諮議局亦不許開會?！?/p>
寶棻將河南請愿情況向北京匯報，現(xiàn)在河南省諮議局正以印花稅試辦案同巡撫對抗，一旦諮議局議員借機向民眾煽動稅費問題，河南的工商學(xué)政將全面停擺。接到寶棻的電報后，滿清執(zhí)政集團(tuán)將河南印花稅試辦案升級到廣西諮議局集體請辭案的高度，下令資政院從快核議河南印花稅試辦案。為了確保河南印花稅試辦案在資政院預(yù)備國會審議通過，度支部特派以李景銘為首的一幫法律專家到場答辯。
“看世界大勢所趨，我中國印花稅將來是應(yīng)行的，不過就現(xiàn)今時勢論，實有不可不從緩者?！弊h員陳善同擔(dān)心現(xiàn)在“民、商、登記等法均未訂定，稅法又不統(tǒng)一，民間財產(chǎn)貨物權(quán)利之轉(zhuǎn)移”難以調(diào)查，這個時候推行印花稅，“租稅復(fù)雜，焉得不擾”？在沒有明確的管理方法的情況下，如何確保“商民不漏報，官吏不騷擾”？更為重要的是，各種承攬字據(jù)、期票、借款字據(jù)，“關(guān)涉于貧民小民者，居其大多數(shù)”，“河南民窮財盡較各省尤甚”（注10），一旦開征印花稅，對于貧苦小民來說將苦不堪言。
議員王佐良對通行各國的印花稅并不排斥，可“中國現(xiàn)時稅法未定，國家稅與地方稅并未劃分”，各省督撫們“因辦新政，今日籌款，明日加捐，激逼民變，層見疊出”。沒錯，現(xiàn)在民眾對新政名目下的苛捐雜稅已經(jīng)忍無可忍，安徽、江蘇、山東、湖南等地都發(fā)生了萬人起義，如果現(xiàn)在“再行印花，難免不又生事端”。王佐良認(rèn)為，“此事不但河南諮議局不承認(rèn)”，“即河南巡撫，問心能否自安”？
易宗夔議員實在壓不住心中的怒火，批評資政院審議河南印花稅簡直就是浪費時間，要想解決河南問題，必須“由根本上之解決”，因為印花稅不止是河南一省所辦的，“是關(guān)系全國問題”。問題的關(guān)鍵在資政院預(yù)備國會開會半月，“預(yù)算案尚未交出，歲入若干、歲出若干，通不得知，何能懸揣印花稅之必要”？
諮議局沒有權(quán)力決議印花稅。
易宗夔言論一出整個會場嘩然?！皣鴷撮_，人民無直接選舉之權(quán)?！币鬃谫绲脑捔詈芏嘧h員一頭霧水，印花稅作為一個新稅種，需要立法機關(guān)進(jìn)行決議是全球通行之例，怎么突然扯到選舉權(quán)上來了？“我們是諮議局間接所選者，不是人民直接所選者，準(zhǔn)諸不出代議士不納租稅之通例?！币鬃谫鐝馁Y政院議員的法屬權(quán)限提出，正式國會沒有召開之前，預(yù)備國會的議員們“不能代表人民承諾新租稅”（注11）。
議員們開始圍繞印花稅的審議權(quán)限爭論不休，各省試辦印花稅，意味著各省諮議局有權(quán)力按照《諮議局章程》審議本省稅法，所以全國各地在印花稅試辦階段是“群言龐雜，莫衷一是”。更為糟糕的是，河南印花稅案將各地諮議局與資政院推到了對立面，形成了中央議會機構(gòu)同地方機構(gòu)打架的局面，作為憲政改革的權(quán)威機關(guān)，任何一方作出的決議一旦無效，都事關(guān)法律的權(quán)威與尊嚴(yán)，更關(guān)乎憲政改革的命運。
資政院作為議決全國稅法機關(guān)，對印花稅這種全球通行的良稅，只有對“窒礙難行之處”提出修正案，絕無否決的理由。一旦資政院預(yù)備國會決議河南諮議局的決議無效力，“則諮議局之章程壞矣”；如果河南諮議局的決議有效力，“則資政院之章程又壞矣”。議員們指責(zé)河南印花稅案根源在制定全國稅法機關(guān)的度支部，居然連印花稅到底是國家稅，還是地方稅都沒有劃分清楚。
一直沒有發(fā)言的度支部特派員婁思誥沖到議臺上，陳述度支部的意見。資政院預(yù)備國會開議以來，從未發(fā)生過政府特派員未經(jīng)議長許可擅自發(fā)言的先例。議員們指責(zé)政府特派員違背《資政院院章》，不應(yīng)該擅自發(fā)言，學(xué)習(xí)法律出生的度支部員外郎李景銘不甘示弱，高聲朗讀《資政院院章》，同議員們爭辯，整個“議場大嘩”。
議員雷奮實在看不下去，批評李景銘不懂《資政院院章》及《議事細(xì)則》，河南印花稅案是河南巡撫和諮議局異議，將議案送到資政院核議，這個議案不是政府提出，而政府特派員在未經(jīng)議長許可的情況下陳明意見，違背了《資政院院章》及《議事細(xì)則》。沒等雷奮說完，李景銘與婁思誥同聲發(fā)飆，對雷奮的嘲諷相當(dāng)?shù)膽嵖?，用《議事細(xì)則》同雷奮爭辯，整個會場陷入混亂之中。
議長溥倫坐看度支部特派員同議員們爭辯到下午六點，雙方并沒有停下來的意思，溥倫不得不叫停爭論，宣布散會。到了10月19日資政院預(yù)備國會再度開會，資政院收到了各省諮議局陳請速開國會的說貼，資政院作“為議院之基礎(chǔ)，必有與議院對待之內(nèi)閣，而資政院無對待之內(nèi)閣”，“議院為獨立之機關(guān)而資政院非獨立機關(guān)，是不可為基礎(chǔ)”（注12）。印花稅事關(guān)民眾利益，豈能讓不獨立的資政院作出決議？
“中國當(dāng)此危急存亡之秋，除開國會無救亡之法?！币恢苯ㄗh延緩審議河南印花稅案的易宗夔痛心疾首，日本侵占朝鮮后，“東亞之風(fēng)云日惡，政府袞袞諸公尚在醉生夢死中”。易宗夔提議按照《議事規(guī)則》改定議事日表，開議速開國會這樣的重大問題，對于河南印花稅這樣的“枝枝節(jié)節(jié)之問題可以從緩議”。
10月19日主持預(yù)備國會的是副議長沈家本，他立即意識到會議一開始已然失控。10月7日，各省赴京國會請愿團(tuán)到攝政王府遞交請愿書，兩個憲政激進(jìn)分子割肉血書，攝政王載灃收下請愿書后，一直沒有明確表態(tài)。資政院的絕大多數(shù)議員都收到了各省代表的陳請書，他們絕大多數(shù)都來至于地方諮議局，自然站到請愿團(tuán)一邊，在攝政王、軍機大臣們沒有意見之前，沈家本立即否決了易宗夔的提議，“事體重大，不能倉促開議”。
議員們對沈家本的堅決態(tài)度相當(dāng)不滿，齊聲請沈家本命秘書官朗讀陳請?zhí)嶙h速開國會說貼。沈家本無奈讓秘書官朗讀說貼，議員們紛紛站起來，整個會場“聲浪嘈雜”，議員們“主張即行討論”。沈家本堅持要將議案登入議事日表后再行討論。羅杰議員援引《資政院院章》第二十七條反駁沈家本，“資政院于人民陳請事件，若該管各股議員多數(shù)認(rèn)為合例可采者，得將該件提議作議案”，現(xiàn)在的速開國會陳請書得到多數(shù)議員認(rèn)可，“即可作為議案，何必另編議案？”
修訂律法大臣出身的沈家本立即抓住羅杰援引的《資政院院章》及《議事細(xì)則》，警告議員們，要遵循《資政院院章》及《議事細(xì)則》，無論討論什么議案，絕不能起哄，一定要按照程序規(guī)則進(jìn)行審議，一旦議員們起哄搞得議場聲浪大作，“議場秩序總要整頓，以后必須一人發(fā)言后他一人再發(fā)言，務(wù)要分個前后次序，說話之間還須徐言為要”。
沈家本的法律功底是那些留洋海外的法律科班生議員難望其項背的，作為滿清執(zhí)政集團(tuán)欽選的資政院副議長，在沒有得到滿清執(zhí)政集團(tuán)明確意思表示前，沈家本用議事規(guī)則反擊議員的用意相當(dāng)明確，用議事規(guī)則來約束議員們的言論，決不容忍議員們集體逼宮審議速開國會陳請案這樣的事情再次出現(xiàn)。沈家本運用規(guī)則反擊議員同時，試圖轉(zhuǎn)移議場爭論的焦點，淡化速開國會這一敏感話題，將議事日程拉回到河南印花稅案。
資政院議員有民選、各部院衙門官、王公貴胄三類，滿清執(zhí)政集團(tuán)欽定的各部司衙門議員同王公貴胄議員很多時候都站在執(zhí)政集團(tuán)的立場，同各省諮議局的民選議員發(fā)生立場沖突毫不稀奇，身為主持會議的副議長，沈家本的言論令議員們相當(dāng)失望。雷奮議員立即跳出來質(zhì)問沈家本，河南印花稅核議案議員與政府特派員辯論本來就有一連串的疑義，現(xiàn)在沈家本突然拋出言辭激烈的限制議員言論自由的言論，“到底是決定前日事還是解釋《資政院院章》與《議事細(xì)則》？”
沈家本駕輕就熟地開始跟議員們爭辯《資政院院章》及《議事細(xì)則》，非常明確地告訴羅杰，自己是在通過河南印花稅案解釋《資政院院章》，河南印花稅案屬于核議案，“無所謂初讀、再度、三讀，說明主旨后就可發(fā)議，一發(fā)議即是討論。因為當(dāng)時秘書長說明河南印花稅核議案主旨后，“諸君就討論起來”，沈家本質(zhì)問議員們，“豈能禁政府特派員不許討論？”（注13）沈家本強調(diào)，無論是《資政院院章》，還是《議事細(xì)則》，對于核議案“政府特派員無論何時均可發(fā)議”。
四川諮議局的狗血劇情在資政院上演，整個議場一片混亂。
以易宗夔為首的憲政激進(jìn)分子一直站在請愿團(tuán)一邊，現(xiàn)在全國上下“人心不能安定”，財政紊亂，“不開國會，何從解決“？天真的民選議員們試圖通過資政院預(yù)備國會的決議，迫使?jié)M清執(zhí)政集團(tuán)作出速開國會的決議。當(dāng)情緒激動的議員們紛紛站起來督促沈家本即行討論速開國會議案，沈家本為了拖延審議速開國會陳請案，用資政院的章程、規(guī)則來約束議員們自發(fā)的集體逼宮。如此小兒科的轉(zhuǎn)移矛盾的手段居然讓議員們方寸大亂，毫無議會經(jīng)驗的議員們很快陷入了規(guī)則之爭，速開國會這樣的大事淹沒在規(guī)則爭辯之中。
沈家本深知議員們在資政院最在意的是言論自由，議員們一定會將整頓議場秩序視為限制言論自由。果然，議員們對沈家本的警告視為對議員言論自由的挑戰(zhàn)，“議場秩序務(wù)須整齊，各人言論自由，有理僅可辯駁，不能常作叱聲，禁人發(fā)議”，議員們警告沈家本，“各國無此法，請議長注意。”整個“議場騷然，聲浪大作”，有議員嘲諷沈家本，以后資政院預(yù)備國會開會，如果議長沒有認(rèn)定可以討論，“無論何人不能在審查以前說話”。
有議員一直沒有說法，終于回過神來?！案魑蛔h員因前日之事糾纏章程規(guī)則，再四辯駁，喋喋不休，殊屬耽擱光陰。”劉澤熙議員畢業(yè)于日本法政大學(xué)，同四川諮議局議長蒲殿俊是校友，他提議沈家本中止議員們沒完沒了的辯駁?！八匍_國會、責(zé)任內(nèi)閣是最重要問題，大家若徒爭執(zhí)此事，將最寶貴之光陰概為虛擲，可惜孰甚！” 江蘇諮議局總辦、二品官議員許鼎霖提議民選議員、欽選議員、政府特派員要和衷共濟(jì)，“不然一天光陰又輕易過了”（注14）。
雷奮對劉澤熙他們的冷靜不以為然，速開國會確實事關(guān)憲政改革的成敗，作為國會基礎(chǔ)的資政院如果不能按照律法進(jìn)行審議議案，未來的國會豈能真正做到民主決議？雷奮希望議員們不要小看《資政院院章》及《議事細(xì)則》賦予的法律作用，議員們在審議任何議案，“從法律上著想即至公”，無論是議員、軍機大臣、各部行政大臣、政府特派員，“都要存一個神圣不可侵犯之意思”，對《資政院院章》及《議事細(xì)則》“不可不敬謹(jǐn)遵奉”。
“議長為全院之主理，應(yīng)綜籌全局，調(diào)和意見，使議員與政府委員結(jié)成一體，以便維持危局。”議員陶峻抨擊沈家本，“故意袒護(hù)政府委員，以致一場騷動，將來議員設(shè)與政府委員生出意見，民選議員與欽選議員生出意見，彼此沖突，有議論而無成功，誰執(zhí)其咎？”資政院預(yù)備國會作為議決國家大事的法律機關(guān)，民主是憲政的基石，陶峻提醒資政院主持會議的議長，“維持大局”一定要以法律為準(zhǔn)繩，“勿存私見”。
“今天這件事就是議長一句話引出來的?！弊h員于邦華對沈家本聲東擊西，拖延審議速開國會案相當(dāng)不滿，不過議員們在議場規(guī)則方面達(dá)成了遵循法律的民主共識。沈家本按照《資政院院章》及《議事細(xì)則》，宣布繼續(xù)審議河南印花稅案，經(jīng)過無數(shù)次的激烈討論，預(yù)備國會的議員們一致認(rèn)為，印花稅作為國家稅，是憲政改革中財政改革至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)，諮議局無權(quán)干涉，資政院最終裁定河南諮議局違法（注15）。
無論是四川諮議局會場的喧囂，還是資政院議場的騷然，議員們可以拋卻速開國會這樣的頭等大事，喋喋不休地辯駁《資政院院章》及《議事細(xì)則》，將《資政院院章》及《議事細(xì)則》視為民主議會的生命，讓議會成為約束權(quán)力的籠子。滿清的憲政試驗田中，從四川到北京，嘈雜的議場現(xiàn)場，議會就是一個江湖，無論你是王公貴胄，還是政府高官，進(jìn)入議會現(xiàn)場的那一刻，權(quán)力只是至高無上的憲政民主議會的奴仆，必須像遵循江湖規(guī)矩那樣遵循議會的規(guī)則。
附，參考資料：
注1.《蜀報》第六冊 本省記事欄
注2.《蜀報》第六冊 本省記事欄
注3.《資政院議場會議速記錄》 李啟成 點校 上海三聯(lián)書店 2011年版
注4.《大公報》1909年4月3日
注5.《駐華英使朱爾典致英外部大臣葛雷公文》，《外交報》第223期，1906年11月1日
注6.《東方雜志》1907年5月7日
注7.《度支部清理財政處檔案》 清末鉛印本 中國社科院近代史圖書館藏
注8.《度支部來電》 中國第一歷史檔案館藏，《趙爾巽檔案全宗》 第81卷
注9.《前河南補用知縣應(yīng)秉鈞為呈進(jìn)印花稅條議事致度支部堂上稟文》 中國第一歷史檔案館藏 《清代兩次試辦印花稅史料》
注10.《資政院議場會議速記錄》 李啟成 點校 上海三聯(lián)書店 2011年版
注11.《資政院議場會議速記錄》 李啟成 點校 上海三聯(lián)書店 2011年版
注12.《資政院議場會議速記錄》 李啟成 點校 上海三聯(lián)書店 2011年版
注13.《資政院議場會議速記錄》 李啟成 點校 上海三聯(lián)書店 2011年版
注14.《資政院議場會議速記錄》 李啟成 點校 上海三聯(lián)書店 2011年版
注15.《資政院議場會議速記錄》 李啟成 點校 上海三聯(lián)書店 2011年版
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