一PPP的內(nèi)涵與模式
PPP（Public-Private Partnership），即公私合作伙伴關(guān)系，是指為了完成某個(gè)公共事業(yè)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府同私人部門之間形成的相互合作關(guān)系。根據(jù)我國(guó)實(shí)際，應(yīng)將PPP進(jìn)一步擴(kuò)充為政府同一切社會(huì)資本（包括國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等各種類型資本）之間相互合作完成某個(gè)公共項(xiàng)目的一種融資方式。PPP的主要優(yōu)點(diǎn)包括：一是能夠引入社會(huì)資本，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資，減輕政府投資壓力，增加公共服務(wù)的供給；二是通過發(fā)揮社會(huì)資本的專業(yè)管理和創(chuàng)新能力等優(yōu)勢(shì)，能夠提高建設(shè)效率和服務(wù)質(zhì)量；三是在政府與社會(huì)資本之間分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，最大化發(fā)揮各自風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。
（一）PPP的基本特征
第一，PPP是一種政府與社會(huì)資本的長(zhǎng)期合作關(guān)系
PPP項(xiàng)目的合同期限一般是根據(jù)項(xiàng)目的壽命、投資回收期等因素來確定的，考慮到基礎(chǔ)設(shè)施壽命和投資回收期一般都較長(zhǎng)，因此PPP合同期限通常較長(zhǎng)，可達(dá)20～30年，甚至50年。
第二，在PPP合作中，政府和社會(huì)資本分工明確
在PPP模式下，社會(huì)資本全資或部分控制（視政府是否參股而定）的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)，而政府部門的主要角色則是監(jiān)管者和合作者，政府不再直接參與微觀事務(wù)管理，主要負(fù)責(zé)發(fā)展戰(zhàn)略制定、市場(chǎng)秩序監(jiān)管、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估等，通過政府和社會(huì)資本共同合作，確?；A(chǔ)設(shè)施提供的公共服務(wù)高質(zhì)高效。
第三，政府和社會(huì)資本合作關(guān)系靈活多樣
政府和社會(huì)資本之間的合作關(guān)系可以分為橫向合作關(guān)系和縱向合作關(guān)系兩類（如圖1所示），其中橫向合作關(guān)系主要是指政府資本同社會(huì)資本共同投資入股項(xiàng)目公司，從而形成的政府與社會(huì)資本合作關(guān)系；縱向合作關(guān)系是指某個(gè)社會(huì)資本獨(dú)資或不同社會(huì)資本共同出資成立項(xiàng)目公司，政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而形成的合作關(guān)系，根據(jù)具體運(yùn)作方式的不同，又可分為BOT、BOO、TOT、ROT等模式。
（二）PPP的主要操作模式分類
按照政府和社會(huì)資本之間的合作方式可將PPP分為三類，即政府同企業(yè)共同出資、政府授權(quán)社會(huì)資本單獨(dú)出資并擁有項(xiàng)目所有權(quán)、政府授權(quán)社會(huì)資本單獨(dú)出資但不擁有項(xiàng)目所有權(quán)，具體見表1。
表1 PPP操作模式的分類
序號(hào)
分類方式
說明
1
政企共同出資
由政府或代表政府的機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本共同出資成立項(xiàng)目公司，擁有項(xiàng)目所有權(quán)，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等
2
政府特許社會(huì)資本單獨(dú)出資經(jīng)營(yíng)
社會(huì)資本擁有項(xiàng)目所有權(quán)
主要操作方式為BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）。經(jīng)政府授權(quán)，社會(huì)資本投資、建設(shè)并擁有和運(yùn)營(yíng)某公共設(shè)施，在政府同社會(huì)資本所簽訂的合同中明確保證公益性的約束條款，運(yùn)營(yíng)過程受政府監(jiān)督。
3
社會(huì)資本不擁有項(xiàng)目所有權(quán)
主要操作方式為BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）等。政府賦予社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，負(fù)責(zé)工程融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等，項(xiàng)目公司依靠所提供公共服務(wù)的收費(fèi)及相關(guān)政府補(bǔ)貼取得收益，特許經(jīng)營(yíng)期滿后將設(shè)施移交給政府。
（三）一般運(yùn)作流程
雖然PPP有多種運(yùn)作模式，但完成一個(gè)PPP項(xiàng)目一般包括3個(gè)階段，即項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、招標(biāo)階段和實(shí)施階段。項(xiàng)目準(zhǔn)備階段包括項(xiàng)目選擇、確定PPP模式、項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)準(zhǔn)備等；招標(biāo)階段包括準(zhǔn)備招標(biāo)文件、評(píng)出候選中標(biāo)者、詳細(xì)談判、簽訂合同等；實(shí)施階段包括項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和移交等。具體見圖2所示。
二PPP有關(guān)政策分析
十八屆三中全會(huì)明確提出允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，之后國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部等先后出臺(tái)了系列政策文件（見表2），建立了較為全面的PPP項(xiàng)目運(yùn)作規(guī)范。
（一）PPP模式可廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，多數(shù)水利項(xiàng)目適用
表2 PPP有關(guān)政策文件
發(fā)布時(shí)間
發(fā)布單位
文件名稱
2014年11月
國(guó)務(wù)院
國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）
2015年4月
國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行
基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（發(fā)展改革委令2015年第25號(hào)）
2015年5月
國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展發(fā)改委人民銀行
《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）
2014年9月
財(cái)政部
關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）
2014年11月
財(cái)政部
關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）
2014年12月
國(guó)家發(fā)改委
國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）
2014年12月
財(cái)政部
財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》的通知（財(cái)庫〔2014〕215號(hào)）
2015年3月
國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部
關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號(hào)）
2015年4月
財(cái)政部
關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的通知（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）
（二）擬采用PPP方式需編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，經(jīng)有關(guān)部門嚴(yán)格審查、審定后方可實(shí)施
政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，或者社會(huì)組織的項(xiàng)目建議，開展項(xiàng)目采用PPP方式的可行性研究，提出PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，在方案中明確項(xiàng)目概況、投資回報(bào)測(cè)算、可行性分析、運(yùn)作方式、對(duì)社會(huì)資本的條件要求及選擇方式、政府承諾和保障、社會(huì)資本退出方式等內(nèi)容。實(shí)施方案經(jīng)發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、水利等相關(guān)部門審查后報(bào)本級(jí)政府或其授權(quán)部門審定，審定后明確項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施工作。
（三）PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本時(shí)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式公開選擇
為了規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中社會(huì)資本的選擇流程，財(cái)政部專門出臺(tái)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》。PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購(gòu)。主要環(huán)節(jié)包括資格預(yù)審、確認(rèn)采購(gòu)方式、發(fā)布采購(gòu)公告、現(xiàn)場(chǎng)考察或答疑會(huì)、評(píng)審、確認(rèn)談判、結(jié)果公示、中標(biāo)或成交結(jié)果公告、簽訂合同等。采購(gòu)工作可由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)或委托政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)辦理。
（四）社會(huì)資本可通過使用者付費(fèi)、政府股權(quán)收益讓渡、政府補(bǔ)助、政府賦予相關(guān)的其他開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益等方式實(shí)現(xiàn)收益
項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)可通過向用戶收費(fèi)等方式取得收益，無法通過使用者付費(fèi)產(chǎn)生收益的或者收費(fèi)不足以覆蓋成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，或者授予社會(huì)資本PPP項(xiàng)目相關(guān)的其他開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益。政府可在合作協(xié)議中就防止不必要的同類競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目建設(shè)、必要合理的財(cái)政補(bǔ)貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容做出承諾，但不得承諾固定投資回報(bào)。PPP項(xiàng)目爭(zhēng)端解決微信公眾號(hào)持續(xù)關(guān)注PPP項(xiàng)目熱點(diǎn)問題。
（五）政府應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目選擇、社會(huì)資本收益取得、公共利益維護(hù)、績(jī)效評(píng)估等方面加強(qiáng)管理
政府在PPP項(xiàng)目中的主要職責(zé)包括：科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目采用PPP模式的必要性與可行性，建立項(xiàng)目庫，及時(shí)向社會(huì)公開有關(guān)項(xiàng)目需求信息，確保社會(huì)資本選擇過程的公開、公平、公正。按照約定提供必要的政府補(bǔ)貼，履行各項(xiàng)政府承諾，為項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)建立良好的外部環(huán)境。嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)要求對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，保障公共利益。及時(shí)跟蹤評(píng)估項(xiàng)目績(jī)效，并根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，及時(shí)調(diào)整項(xiàng)目?jī)r(jià)格和補(bǔ)貼措施。
三水利行業(yè)運(yùn)用PPP模式的方式選擇
一般認(rèn)為，投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、具有一定市場(chǎng)化程度的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用PPP模式。當(dāng)前，大規(guī)模水利建設(shè)正在推進(jìn)，僅靠政府財(cái)政投入無法滿足建設(shè)資金需求，此外水利行業(yè)長(zhǎng)期存在的運(yùn)行管護(hù)水平不高等問題也亟待解決，引入社會(huì)資本是解決這兩個(gè)問題的重要手段，政府有較強(qiáng)烈的需求。同時(shí)，水利產(chǎn)品和服務(wù)有著穩(wěn)定可靠的社會(huì)需求，政府扶持力度較大，若收益水平能夠達(dá)到一定要求，將是社會(huì)資本樂于進(jìn)入的優(yōu)質(zhì)領(lǐng)域。水利工程項(xiàng)目一般的政府和社會(huì)資本合作模式如圖3。
（一）政府和社會(huì)資本共同出資：適用于部分規(guī)模較大、投資回收期長(zhǎng)，或受益群體明確的準(zhǔn)公益性工程
對(duì)于骨干水源工程、引調(diào)水工程和灌區(qū)工程等準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，由于投資規(guī)模較大、投資回報(bào)率較低、成本回收期較長(zhǎng)等原因，難以吸引到社會(huì)資本單獨(dú)出資完成工程投資，因此可采取政府與社會(huì)資本共同出資的方式，這種方式可進(jìn)一步細(xì)分為三種：一是政府和社會(huì)資本共同出資成立項(xiàng)目法人；二是社會(huì)資本僅出資參與工程中經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的一部分，其他部分由政府出資；三是由政府負(fù)責(zé)骨干工程建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，受益群體共同出資組成股份公司作為項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)田間和配套工程建設(shè)運(yùn)行。
（二）政府授權(quán)社會(huì)資本通過BOT、TOT等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目：適用于通過水價(jià)調(diào)整等措施能夠?qū)崿F(xiàn)合理投資收益的部分準(zhǔn)公益性項(xiàng)目
對(duì)于通過一定措施可以利用使用者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)合理投資回報(bào)的準(zhǔn)公益性工程，可以采用BOT、TOT等方式吸引社會(huì)資本進(jìn)入。
（三）政府授權(quán)社會(huì)資本通過BOO等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目：適應(yīng)于經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目
經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要包括水電項(xiàng)目、城市及工業(yè)區(qū)供水項(xiàng)目等。由于項(xiàng)目自身收益較高且能持續(xù)穩(wěn)定，對(duì)社會(huì)資本具有較強(qiáng)吸引力，因此政府應(yīng)向社會(huì)資本完全放開經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目市場(chǎng)，政府資金少介入或不介入，政府通過授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，運(yùn)推動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入本類項(xiàng)目領(lǐng)域。
（四）通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式吸引社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)：適用于公益性水利項(xiàng)目
公益性項(xiàng)目主要包括防洪、除澇、生態(tài)工程項(xiàng)目等。此類項(xiàng)目一般社會(huì)效益明顯、直接經(jīng)濟(jì)效益低，具有明顯的公共產(chǎn)品特征。
四政策建議
（一）出臺(tái)水利行業(yè)政府與社會(huì)資本合作模式操作指南，為社會(huì)資本投資水利項(xiàng)目提供指引
盡管國(guó)務(wù)院與有關(guān)部委已經(jīng)出臺(tái)系列文件，但是考慮到水利項(xiàng)目具有明顯的行業(yè)特征，有必要進(jìn)一步出臺(tái)水利行業(yè)政府與社會(huì)資本合作模式操作指南，為社會(huì)資本進(jìn)入水利領(lǐng)域提供更為明確的政策依據(jù)。指南中應(yīng)明確水利行業(yè)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的實(shí)施主體、項(xiàng)目范圍、操作模式、資質(zhì)要求、選擇流程、績(jī)效評(píng)價(jià)、退出機(jī)制等一般性要求，還應(yīng)面對(duì)不同水利工程項(xiàng)目的具體特點(diǎn)提出針對(duì)性的操作要求。
（二）加快水利市場(chǎng)化改革，為社會(huì)資本獲取合理收益創(chuàng)造條件
建立市場(chǎng)導(dǎo)向的水價(jià)形成機(jī)制，對(duì)于促進(jìn)節(jié)約用水、保障水利工程良性運(yùn)行都具有重要意義，同時(shí)也是吸引社會(huì)資本投入水利行業(yè)的重要條件。因此應(yīng)抓緊推動(dòng)水價(jià)形成機(jī)制改革，形成能夠反映供求狀況和資源稀缺程度并給予供水企業(yè)合理回報(bào)的水價(jià)體系。同時(shí)，應(yīng)建立水資源資產(chǎn)核算制度和水權(quán)交易制度，加快推進(jìn)水權(quán)確權(quán)，允許企業(yè)和個(gè)人開展水權(quán)交易，允許利用水資源資產(chǎn)進(jìn)行抵押，為社會(huì)資本進(jìn)入水利行業(yè)創(chuàng)造更好條件。
（三）推動(dòng)社會(huì)資本介入水利工程前期工作
長(zhǎng)期以來，我國(guó)水利項(xiàng)目從規(guī)劃、立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)都是由政府主導(dǎo)，如果僅僅推動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入水利工程的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)，而立項(xiàng)過程中的勘察設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)仍然由政府水利部門組織操辦，難以令社會(huì)資本放心介入。因此，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)水利工程前期工作機(jī)制改革，對(duì)于擬由社會(huì)資本投資組建項(xiàng)目法人的項(xiàng)目，應(yīng)由社會(huì)資本組織選擇有資質(zhì)的勘察設(shè)計(jì)企業(yè)，政府負(fù)責(zé)組織做好相關(guān)勘察設(shè)計(jì)成果的審查把關(guān)，實(shí)現(xiàn)吸引社會(huì)資本投資和保障工程質(zhì)量的雙重目的。
（摘自2015年《參閱報(bào)告》第14期-總第405期）
