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“一帶一路”自然災(zāi)害防治與應(yīng)急管理國(guó)際合作

作者：馬海韻

《光明日?qǐng)?bào)》（ 2023年07月13日 14版）

中國(guó)救援隊(duì)在土耳其地震重災(zāi)區(qū)哈塔伊省安塔基亞市的哈塔伊體育館外設(shè)立營(yíng)地，搭建了指揮、通信、醫(yī)療、庫(kù)房、住宿等設(shè)施，建立了救援行動(dòng)營(yíng)區(qū)。新華社發(fā)

中國(guó)政府防洪專家組在巴基斯坦南部信德省首府卡拉奇與巴方人員交流防災(zāi)減災(zāi)工作。新華社發(fā)

?【環(huán)球視野】

??“一帶一路”建設(shè)相關(guān)國(guó)家眾多,覆蓋地域廣闊,相應(yīng)地,自然災(zāi)害種類也較多,頻次較高，造成的危害很大。自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理方面的國(guó)際合作因此成為“一帶一路”合作的重要組成部分。在“一帶一路”倡議提出10周年之際，階段性地回顧并探討如何促進(jìn)“一帶一路”自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)國(guó)際合作的發(fā)展，必將有助于進(jìn)一步增強(qiáng)“一帶一路”國(guó)際公共產(chǎn)品和國(guó)際合作平臺(tái)的功能。

同舟共濟(jì) 加強(qiáng)合作

??“一帶一路”倡議以尊重不同國(guó)家的差異性和發(fā)展階段為前提，積極向國(guó)際社會(huì)提供多元化的公共產(chǎn)品，致力于打造包容平等的國(guó)際合作平臺(tái)。“一帶一路”成員國(guó)在堅(jiān)持共商共建共享原則的基礎(chǔ)上，攜手應(yīng)對(duì)各類挑戰(zhàn)，拓展發(fā)展新空間，積極構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系和人類命運(yùn)共同體。自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國(guó)際合作是“一帶一路”建設(shè)的重要內(nèi)容，是踐行“一帶一路”倡議的生動(dòng)寫(xiě)照，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)參與全球開(kāi)放合作、改善全球?yàn)?zāi)害治理體系、促進(jìn)全球共同發(fā)展繁榮的應(yīng)有之舉。

??“一帶一路”相關(guān)各國(guó)政府積極開(kāi)展高層對(duì)話協(xié)商，積極制定自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃、構(gòu)建自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)合作機(jī)制。目前，中國(guó)倡導(dǎo)的“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國(guó)際合作機(jī)制是“一帶一路”自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)國(guó)際合作的主要機(jī)制之一。該機(jī)制已通過(guò)《“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國(guó)際合作北京宣言》并積極與聯(lián)合國(guó)等國(guó)際機(jī)構(gòu)及組織對(duì)接，參加聯(lián)合國(guó)舉辦的世界減災(zāi)大會(huì)，響應(yīng)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程、氣候變化《巴黎協(xié)定》和《2015-2030年仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》等國(guó)際倡議。同時(shí)，中國(guó)深化與東盟的戰(zhàn)略合作并舉辦中國(guó)—東盟災(zāi)害管理部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，推動(dòng)建立東盟—中日韓災(zāi)害管理合作機(jī)制、中國(guó)—中東歐應(yīng)急管理合作機(jī)制、中歐高級(jí)別減災(zāi)和應(yīng)急管理對(duì)話機(jī)制，分別與白俄羅斯、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦等國(guó)發(fā)布有關(guān)加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)合作的聯(lián)合聲明。

??“一帶一路”相關(guān)國(guó)家自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的常見(jiàn)合作方式有國(guó)際救援、科研合作、資源共享等。2023年，中國(guó)、巴基斯坦、俄羅斯和菲律賓等50個(gè)“一帶一路”相關(guān)國(guó)家共計(jì)派出超2300多名救援人員進(jìn)行土耳其地震國(guó)際救援，累計(jì)營(yíng)救超60名幸存者。目前，“一帶一路”國(guó)際科學(xué)組織聯(lián)盟（ANSO）已在相關(guān)國(guó)家和地區(qū)部署了100多個(gè)科教合作項(xiàng)目。2017年，中國(guó)科學(xué)院?jiǎn)?dòng)“中巴經(jīng)濟(jì)走廊自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與減災(zāi)對(duì)策”研究項(xiàng)目以推動(dòng)中巴經(jīng)濟(jì)走廊防災(zāi)減災(zāi)工作。2019年，中國(guó)科學(xué)院與巴基斯坦高等教育委員會(huì)聯(lián)合成立中國(guó)-巴基斯坦地球科學(xué)研究中心。2021年，應(yīng)泰國(guó)地理信息與空間技術(shù)發(fā)展局請(qǐng)求，中國(guó)科技部國(guó)家遙感中心啟動(dòng)中國(guó)GEO災(zāi)害數(shù)據(jù)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，為泰國(guó)嚴(yán)重洪澇災(zāi)害提供災(zāi)情數(shù)據(jù)與信息。

發(fā)展成就與主要挑戰(zhàn)

??為擴(kuò)大“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國(guó)際合作的范圍和深度，增強(qiáng)提升“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國(guó)際合作的動(dòng)力和層次，中國(guó)已經(jīng)與許多國(guó)家、國(guó)際組織簽署多份關(guān)于自然災(zāi)害領(lǐng)域應(yīng)急管理國(guó)際合作文件，通過(guò)簽訂協(xié)議、發(fā)表聯(lián)合聲明等合作形式，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略層面的應(yīng)急管理國(guó)際合作。近年來(lái)，中國(guó)與東盟為共同規(guī)劃中國(guó)-東盟未來(lái)災(zāi)害管理合作，批準(zhǔn)《中國(guó)-東盟災(zāi)害管理工作計(jì)劃（2021-2025）》，建立中國(guó)-東盟災(zāi)害管理部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議機(jī)制，共同提升自然災(zāi)害防治能力，為推動(dòng)構(gòu)建亞洲和人類命運(yùn)共同體作出積極貢獻(xiàn)；瀾湄六國(guó)（即中國(guó)、柬埔寨、老撾、緬甸、泰國(guó)、越南）災(zāi)害管理部門發(fā)布關(guān)于在瀾滄江－湄公河合作框架下深化災(zāi)害管理合作的聯(lián)合聲明，探索成立瀾湄災(zāi)害管理合作機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、早期預(yù)警預(yù)報(bào)和監(jiān)測(cè)、預(yù)防和減輕、備災(zāi)和響應(yīng)、韌性恢復(fù)等領(lǐng)域深化合作，促進(jìn)中國(guó)—東盟災(zāi)害管理合作取得更多成果、助推各國(guó)落實(shí)《2015-2030年仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》；中國(guó)與白俄羅斯、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦等國(guó)在“一帶一路”框架下不斷深化應(yīng)急管理領(lǐng)域合作，在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、安全綠色生產(chǎn)和應(yīng)急救援等領(lǐng)域攜手提升應(yīng)急管理水平。

??近年來(lái)，為提升“一帶一路”相關(guān)國(guó)家和地區(qū)防范化解自然災(zāi)害的能力，中國(guó)與多國(guó)開(kāi)展項(xiàng)目合作并協(xié)助建設(shè)高科技預(yù)警系統(tǒng)，有效提升了沿線國(guó)家和地區(qū)自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警的精準(zhǔn)度。2016年，中國(guó)廣東省地震局牽頭實(shí)施“一帶一路”東南亞地區(qū)地震監(jiān)測(cè)臺(tái)網(wǎng)項(xiàng)目，向泰國(guó)、老撾、緬甸、馬來(lái)西亞援助了地震臺(tái)網(wǎng)中心，有效提升東南亞地區(qū)地震監(jiān)測(cè)能力，促進(jìn)了中國(guó)與東盟國(guó)家的防震減災(zāi)合作；中國(guó)與莫桑比克開(kāi)展電信運(yùn)營(yíng)商項(xiàng)目合作并向該國(guó)提供風(fēng)云氣象衛(wèi)星產(chǎn)品，借助高頻觀測(cè)的衛(wèi)星數(shù)據(jù)，莫桑比克對(duì)自然災(zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)警效率得以提高。為打破氣象數(shù)據(jù)壁壘，中國(guó)已向121個(gè)國(guó)家和地區(qū)提供風(fēng)云氣象衛(wèi)星，以此實(shí)時(shí)向國(guó)內(nèi)外用戶免費(fèi)開(kāi)放數(shù)據(jù)，為全球氣象預(yù)報(bào)、自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)提供了有力的技術(shù)支持。

??在“一帶一路”自然災(zāi)害防治與應(yīng)急管理國(guó)際合作框架下，中國(guó)積極組織參與聯(lián)合救災(zāi)演習(xí)、參加國(guó)際人道主義救援實(shí)戰(zhàn)。中國(guó)先后承辦、參加了上海合作組織聯(lián)合救災(zāi)演習(xí)、東盟地區(qū)論壇聯(lián)合救災(zāi)演習(xí)等，通過(guò)要素完整、高度逼真的自然災(zāi)害緊急救援場(chǎng)景模擬，演練、展示、評(píng)估、提升多國(guó)合作中聯(lián)合指揮、密切配合、高度協(xié)同、高效救援的能力和水平。中國(guó)國(guó)際救援隊(duì)多次趕赴阿爾及利亞、伊朗、印度尼西亞、巴基斯坦、尼泊爾和土耳其等國(guó)進(jìn)行自然災(zāi)害實(shí)地救援，這不僅是“一帶一路”相關(guān)各國(guó)開(kāi)展自然災(zāi)害防治與應(yīng)急管理國(guó)際合作的生動(dòng)體現(xiàn)，也是踐行人道主義精神和人類命運(yùn)共同體理念的有力彰顯。

??與此同時(shí)，我們必須看到，“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國(guó)際合作還面臨著很多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。尤其是在百年變局加速演進(jìn)的國(guó)際形勢(shì)下，大國(guó)政治博弈加劇使國(guó)際合作環(huán)境復(fù)雜多變。以美國(guó)為首的政治集團(tuán)泛政治化和泛安全化問(wèn)題嚴(yán)重，借威脅地緣政治安全等名義采取的軍事行動(dòng)和制裁措施客觀上對(duì)“一帶一路”相關(guān)國(guó)家自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)合作造成阻礙。今年2月地震重災(zāi)區(qū)敘利亞西北部在震前就有90%的人口需要人道主義援助，美國(guó)的長(zhǎng)期制裁不僅嚴(yán)重削弱了敘利亞救災(zāi)賑災(zāi)能力，還阻礙其他國(guó)家救援隊(duì)伍和物資的進(jìn)入，使其無(wú)法及時(shí)得到國(guó)際援助。

??構(gòu)建自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的國(guó)際法治體系已成為當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前，“一帶一路”相關(guān)國(guó)家自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)國(guó)際合作的文件多為不具備國(guó)際法意義上法律約束力的宣言、聲明以及諒解備忘錄。類似規(guī)范自然災(zāi)害應(yīng)急合作行動(dòng)的《東盟災(zāi)害管理和應(yīng)急響應(yīng)協(xié)議》等具有實(shí)際法律約束力的文件出臺(tái)較少，一定程度上影響了各國(guó)權(quán)利義務(wù)劃分、行動(dòng)程序設(shè)計(jì)以及矛盾沖突處理的法源依據(jù)效用?！耙粠б宦贰标P(guān)于自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)合作的司法需求和司法政策研究整體不足，各國(guó)國(guó)內(nèi)法體系內(nèi)尚缺乏相應(yīng)的司法解釋和案例指導(dǎo)，國(guó)際間具有較高認(rèn)可度的執(zhí)行判例也明顯不足。相關(guān)各國(guó)法系不同、審判模式存在差異，難以應(yīng)對(duì)跨境自然災(zāi)害應(yīng)急管理合作可能產(chǎn)生的締約國(guó)不履行援助義務(wù)、違規(guī)調(diào)動(dòng)國(guó)家間救援力量等司法問(wèn)題。因此，亟須構(gòu)建“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國(guó)際合作專門司法機(jī)構(gòu)和司法程序，在國(guó)際法框架及準(zhǔn)則體系內(nèi)予以妥善依規(guī)處置。

進(jìn)一步扎實(shí)推進(jìn)國(guó)際合作

??加強(qiáng)“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理的基礎(chǔ)建設(shè)、機(jī)制建設(shè)、法治建設(shè)、信任建設(shè)和人才建設(shè)是國(guó)際合作大勢(shì)所趨。

??加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)。一是推動(dòng)應(yīng)急基礎(chǔ)合作，各國(guó)應(yīng)充分發(fā)揮基礎(chǔ)建設(shè)和技術(shù)設(shè)備的不同優(yōu)勢(shì)，向相關(guān)國(guó)家提供防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，通過(guò)投資重大工程項(xiàng)目帶動(dòng)相關(guān)國(guó)家配套建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施，倡導(dǎo)相關(guān)國(guó)家開(kāi)展韌性城市建設(shè)以提升承災(zāi)能力和恢復(fù)能力。二是推動(dòng)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)合作，可聯(lián)合各國(guó)建設(shè)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)國(guó)際示范基地、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)國(guó)際集聚區(qū)，打造應(yīng)急產(chǎn)業(yè)區(qū)域性創(chuàng)新中心和成果轉(zhuǎn)化中心，加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定、完善和銜接，通過(guò)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)國(guó)際交流、應(yīng)急產(chǎn)品合作研發(fā)、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)國(guó)際投融資等形式推動(dòng)相關(guān)國(guó)家應(yīng)急產(chǎn)業(yè)合作。三是推動(dòng)應(yīng)急科教合作，可積極推動(dòng)相關(guān)國(guó)家應(yīng)急文化交流，推動(dòng)加強(qiáng)文化與防治自然災(zāi)害關(guān)系的研究，在尊重多元文化基礎(chǔ)上倡導(dǎo)科學(xué)應(yīng)急觀念的宣傳普及；推動(dòng)搭建“一帶一路”地質(zhì)和氣候觀測(cè)科技合作國(guó)際平臺(tái)，推動(dòng)重點(diǎn)國(guó)家開(kāi)展孕災(zāi)環(huán)境與災(zāi)害基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查以全面評(píng)估災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)助其根據(jù)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研判結(jié)果討論和制定防災(zāi)和備災(zāi)策略。

??加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)。一是盡快細(xì)化制定具體配套政策，可進(jìn)一步深入推進(jìn)“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國(guó)際合作機(jī)制，完善合作機(jī)制章程、落實(shí)實(shí)體化運(yùn)作框架；推動(dòng)各國(guó)制定基于《“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國(guó)際合作北京宣言》的操作指南和行動(dòng)方案，完善細(xì)化在災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害響應(yīng)及災(zāi)后重建各環(huán)節(jié)的具體合作方式與內(nèi)容。二是充分運(yùn)用機(jī)制協(xié)調(diào)國(guó)際合作，可盡快完善并充分運(yùn)用“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國(guó)際合作機(jī)制章程、運(yùn)作框架和協(xié)調(diào)人會(huì)議制度，與其他現(xiàn)有合作機(jī)制形成合作和補(bǔ)充關(guān)系，打造自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國(guó)際合作總平臺(tái)。加強(qiáng)相關(guān)國(guó)家應(yīng)急管理戰(zhàn)略、規(guī)劃、機(jī)制對(duì)接并推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則互認(rèn)，協(xié)調(diào)重大自然災(zāi)害減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)合行動(dòng)、跨境災(zāi)害信息共享、國(guó)際救援，協(xié)調(diào)沿線各國(guó)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、民間應(yīng)急力量合作，推動(dòng)亞投行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)建立“一帶一路”自然災(zāi)害應(yīng)急基金。

??加強(qiáng)法治建設(shè)。一是推動(dòng)建立“一帶一路”國(guó)際應(yīng)急合作法治平臺(tái)，可推動(dòng)相關(guān)國(guó)家聯(lián)合成立“一帶一路”國(guó)際應(yīng)急合作法治協(xié)調(diào)對(duì)話機(jī)制與平臺(tái)，積極主導(dǎo)推動(dòng)相關(guān)法律規(guī)則的討論和制定，在不同法系與法律規(guī)則之間謀求最大公約數(shù)，共同完善自然災(zāi)害國(guó)際援助、應(yīng)急軍隊(duì)力量和資金調(diào)動(dòng)等方面的通行程序，加快出臺(tái)與“一帶一路”自然災(zāi)害應(yīng)急合作相關(guān)、具有國(guó)際法效力的應(yīng)急合作條約和協(xié)議。二是推動(dòng)成立“一帶一路”國(guó)際應(yīng)急法庭，深入研究“一帶一路”自然災(zāi)害應(yīng)急合作中的法律需求和司法準(zhǔn)則，分析研判相關(guān)司法實(shí)踐的共同點(diǎn)與普適性，加快制定各國(guó)普遍認(rèn)可、接受、遵行的應(yīng)急合作司法程序，注重國(guó)際糾紛調(diào)解與裁決、民商事糾紛仲裁等通行糾紛解決機(jī)制的運(yùn)用與推廣，促進(jìn)應(yīng)急合作中矛盾糾紛化解，提供更好的法律服務(wù)和司法保障。

??加強(qiáng)信任建設(shè)。一是加強(qiáng)國(guó)際對(duì)話溝通，各國(guó)亟須倡導(dǎo)新型安全觀、加強(qiáng)官方對(duì)話溝通、推動(dòng)商簽合作文件，增強(qiáng)政治互信，降低地緣政治風(fēng)險(xiǎn)對(duì)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)合作的負(fù)面影響?？沙浞诌\(yùn)用亞太經(jīng)合組織備災(zāi)工作組聯(lián)合主席平臺(tái)，積極參加亞太部長(zhǎng)級(jí)減災(zāi)大會(huì)、上海合作組織成員國(guó)緊急救災(zāi)部門領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、中日韓災(zāi)害管理部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議等國(guó)際會(huì)議，深度推動(dòng)“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國(guó)際合作機(jī)制與聯(lián)合國(guó)減災(zāi)辦、國(guó)際民防組織、亞洲備災(zāi)中心、上海合作組織、金磚國(guó)家、東盟-中日韓災(zāi)害管理合作機(jī)制、中歐高級(jí)別減災(zāi)和應(yīng)急管理對(duì)話機(jī)制等國(guó)際地區(qū)組織、平臺(tái)、機(jī)制間對(duì)話溝通。二是增進(jìn)民間交流互信，積極開(kāi)拓層次多樣、形式豐富的國(guó)際媒體宣介，增強(qiáng)各國(guó)民眾對(duì)“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國(guó)際合作機(jī)制互惠規(guī)范的信任；積極搭建民間交往平臺(tái)，培養(yǎng)民間外交組織，吸納更多民間主體參與“一帶一路”自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)合作。

??加強(qiáng)人才建設(shè)。一是推動(dòng)人才培養(yǎng)國(guó)際合作，可聯(lián)合相關(guān)國(guó)家構(gòu)建“一帶一路”自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)人才培養(yǎng)高校聯(lián)盟，加強(qiáng)應(yīng)急學(xué)科建設(shè)、技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)，推動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)等專業(yè)的留學(xué)生、交換生、聯(lián)合辦學(xué)等項(xiàng)目，搭建跨國(guó)（境）救援能力等各種應(yīng)急人才培訓(xùn)基地和交流平臺(tái)。二是推動(dòng)人才使用國(guó)際合作，可聯(lián)合相關(guān)國(guó)家構(gòu)建“一帶一路”自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)人才數(shù)據(jù)庫(kù)，保持人才數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，把握區(qū)域自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的整體人才需求及缺口，推動(dòng)開(kāi)放國(guó)際或區(qū)域組織就業(yè)通道，促進(jìn)各國(guó)應(yīng)急人才信息資源互通和精準(zhǔn)配置。三是推動(dòng)人才發(fā)展國(guó)際合作，可聯(lián)合相關(guān)國(guó)家設(shè)立“一帶一路”自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)人才國(guó)際職業(yè)榮譽(yù)體系，提升嘉獎(jiǎng)層次、顯化官方認(rèn)可、形成國(guó)際氛圍；打造自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理合作國(guó)際人才高地及人才集散地，全方位優(yōu)化應(yīng)急人才發(fā)展的增長(zhǎng)級(jí)和生態(tài)圈。

??（作者：馬海韻，系南京工業(yè)大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院教授）

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