導(dǎo)讀
以前自然保護(hù)區(qū)劃界時(shí)，一些地方存在“貪多求大、劃而不管”的政績(jī)沖動(dòng)，未經(jīng)科考、論證就盲目申報(bào)建立自然保護(hù)區(qū)，致使自然保護(hù)區(qū)內(nèi)大量原住民干擾生態(tài)、核心區(qū)緩沖區(qū)隨意進(jìn)入、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)多等問題頻發(fā)。隨著生態(tài)紅線日趨嚴(yán)格，劃進(jìn)去容易退出來難，這些地方陷入經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)無法兼顧的兩難處境，自然保護(hù)區(qū)也陷入難以嚴(yán)格保護(hù)的尷尬境地。
半月談?dòng)浾哒{(diào)查發(fā)現(xiàn)，時(shí)下部分自然保護(hù)區(qū)因劃得過寬過大，區(qū)內(nèi)原住民較多，人類活動(dòng)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)頻繁，且生產(chǎn)生活對(duì)自然資源依賴度高，直接干擾破壞生態(tài)環(huán)境，存在“普遍違法”現(xiàn)象。
在西部某國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)，一名村民正裝修老房子辦民宿。他說：“這里雖偏僻，但山好水好，我養(yǎng)中蜂、黃牛，上山挖野生藥材，一年有三四萬元收入。等民宿辦起來，日子會(huì)更好?！?/p>
這個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)涉及10多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，里面有3萬多常住人口，村民多以傳統(tǒng)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)為生。可相關(guān)法律規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止放牧、采藥等，核心區(qū)禁入，緩沖區(qū)只準(zhǔn)科研。
該村村支書說：“雖然村民這種謀生方式是明令禁止的，但他們祖祖輩輩生活在這里，一直‘靠山吃山’，土地等生產(chǎn)資料都在山上，都不愿異地搬遷?！?/p>
為了規(guī)避這一“普遍違法”現(xiàn)象，一些地方擬削減當(dāng)?shù)刈匀槐Ｗo(hù)區(qū)面積，留足經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。而環(huán)保檢查正瞄準(zhǔn)這一動(dòng)向。
2018年6月，生態(tài)環(huán)境部約談中西部部分市縣黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志，針對(duì)廣西某市約談重點(diǎn)是“為建設(shè)風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目和人工經(jīng)濟(jì)林，擅自將大面積生態(tài)公益林和天然林調(diào)出自然保護(hù)區(qū)范圍，擬使該自然保護(hù)區(qū)面積削減87.7%”。
該市自然資源局工作人員說，針對(duì)問題整改，自治區(qū)有關(guān)廳局、市縣多次調(diào)研，先后草擬6個(gè)確界方案，計(jì)劃將這個(gè)自然保護(hù)區(qū)描述范圍內(nèi)的人工林大部分納入確界范圍，但引起林農(nóng)不滿。
該自然保護(hù)區(qū)描述范圍與某鎮(zhèn)行政區(qū)域完全重疊，含鎮(zhèn)駐地，包括1個(gè)社區(qū)12個(gè)村民委員會(huì)，共計(jì)5萬多人，人口密度每平方公里251人，屬人口稠密地區(qū)。
當(dāng)?shù)馗刹咳罕娬f，自然保護(hù)區(qū)確界，劃入大量林地，生態(tài)補(bǔ)償金大概20元/畝，而經(jīng)營(yíng)一畝林地一年的收益可達(dá)補(bǔ)償金的數(shù)百倍，更不用提工程項(xiàng)目占用林地，一畝補(bǔ)償七八萬元。
某造林大戶告訴半月談?dòng)浾撸诋?dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)林地2300多畝，簽了30年租賃合同，種了桉樹、香杉、荔枝等。如今，桉樹長(zhǎng)了10年，已經(jīng)成林，但劃入保護(hù)區(qū)后一棵都不能砍。
不少基層干部直言，當(dāng)前部分自然保護(hù)區(qū)內(nèi)原住民較多，很難做到“核心區(qū)禁入”“緩沖區(qū)只準(zhǔn)科研”等要求。而且，一些自然保護(hù)區(qū)在劃界之前就有村鎮(zhèn)、旅游景區(qū)、工礦企業(yè)、交通設(shè)施等，實(shí)施產(chǎn)業(yè)退出、移民搬遷難度較大。
過去，受歷史條件、技術(shù)手段所限，部分自然保護(hù)區(qū)在劃定時(shí)帶有一定盲目性和隨意性，有的目的是為了爭(zhēng)取更多的生態(tài)補(bǔ)償資金。
不少基層干部反映，某些地方曾經(jīng)為爭(zhēng)取生態(tài)補(bǔ)償資金而隨意圈劃保護(hù)區(qū)，導(dǎo)致“過去劃進(jìn)去容易，如今想退出來很難”。多年前，南方某地在一年內(nèi)設(shè)了17個(gè)自然保護(hù)區(qū)，多數(shù)是為了爭(zhēng)取生態(tài)補(bǔ)償資金倉促劃定的，并無保護(hù)價(jià)值。
還有的在論證之初，沒有充分聽取專家意見，沒有審慎研究，沒有細(xì)致考慮劃定區(qū)域人口分布、城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，確界時(shí)更沒到現(xiàn)場(chǎng)探查，將一些保護(hù)價(jià)值不大的區(qū)域也劃入自然保護(hù)區(qū)。
有些地方甚至連保護(hù)對(duì)象都沒搞清楚或在沒有保護(hù)對(duì)象的情況下，就爭(zhēng)設(shè)自然保護(hù)區(qū)。南方沿海一儒艮自然保護(hù)區(qū)成立于1986年，1992年升級(jí)為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。30多年來，保護(hù)區(qū)內(nèi)沒有發(fā)現(xiàn)一只儒艮，也沒有儒艮的照片和尸體、糞便等證據(jù)。當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)專家說：“盡管這么多年沒有儒艮這一保護(hù)對(duì)象出現(xiàn)，但該保護(hù)區(qū)一個(gè)研究專項(xiàng)就有2000多萬元支持?！薄?/p>
基層干部還透露，有的自然保護(hù)區(qū)就是干部直接在地圖上圈劃出來的，甚至鬧出“鉛筆太粗，把隔壁區(qū)縣甚至外省區(qū)域劃進(jìn)去了”的荒唐事。
如今，面臨各級(jí)環(huán)保檢查壓力，一些地方自然保護(hù)區(qū)確界“走向另一極端”。西南某地自然保護(hù)區(qū)面積減少6.9%，保護(hù)區(qū)邊界不清、管理不嚴(yán)問題普遍存在，被中央環(huán)保督察專門指出來。為完成整改，一省級(jí)自然保護(hù)區(qū)確界方案上報(bào)4次，最終確界面積約是第一次上報(bào)面積的4倍。
當(dāng)?shù)馗刹空f：“我們把村莊、水田、集體用地都劃進(jìn)去，以確保劃的面積與上級(jí)部門要求基本一致。但劃入了保護(hù)區(qū)，就不能再有人類活動(dòng)，所以公示時(shí)群眾都不肯簽字。”
中辦、國(guó)辦近日印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，明確提出合理調(diào)整自然保護(hù)地范圍并勘界立標(biāo)、分類有序解決歷史遺留問題等改革舉措，構(gòu)建統(tǒng)一的自然保護(hù)地分類分級(jí)管理體制?；鶎痈刹咳罕娖谂?，加快推進(jìn)改革，在科學(xué)有效實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的同時(shí)，對(duì)一些誤劃地區(qū)進(jìn)行調(diào)整，為當(dāng)?shù)厝罕娏舫霭l(fā)展空間。
“及時(shí)開展自然保護(hù)區(qū)的大體檢?！蔽髂洗髮W(xué)生命科學(xué)院副院長(zhǎng)鄧洪平表示，自然保護(hù)區(qū)從建立到管好需要一個(gè)過程，在我國(guó)當(dāng)前全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)背景下，建議加快完善自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)制，既要從嚴(yán)追責(zé)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)破壞行為，又要對(duì)符合調(diào)規(guī)條件的自然保護(hù)區(qū)科學(xué)優(yōu)化空間布局。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，應(yīng)科學(xué)辯證看待我國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展過程中出現(xiàn)的歷史遺留問題，在嚴(yán)厲打擊惡意破壞自然保護(hù)區(qū)違法行為的同時(shí)，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)精細(xì)管理，統(tǒng)籌解決好群眾生產(chǎn)生活問題?？煽紤]支持核心區(qū)群眾分批次搬遷，在產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療、教育等方面給予特殊政策，妥善安置移民搬遷群眾。
不少基層干部群眾呼吁，通過租賃、贖買等方式將自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體或個(gè)人權(quán)屬土地逐步收歸國(guó)有，并進(jìn)行試點(diǎn)，優(yōu)先解決核心區(qū)土地權(quán)屬問題，從根源上化解保護(hù)和發(fā)展的矛盾。
來源：《半月談》2019年第14期
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