2019年12月，自然資源部部署申報(bào)全域土地綜合整治試點(diǎn)工作，將浙江“千村示范、萬(wàn)村整治”的全域土地綜合整治的經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)予以推廣。筆者結(jié)合為地方申報(bào)試點(diǎn)的經(jīng)歷，對(duì)全域土地綜合整治工作做了初步探析，認(rèn)為全域土地綜合整治是助力鄉(xiāng)村振興的主要抓手，是提升土地節(jié)約集約利用和保護(hù)耕地的重要手段，也是解決農(nóng)村土地問(wèn)題特別是規(guī)范農(nóng)村宅基地管理、促進(jìn)農(nóng)村宅基地有序退出的有效途徑。
一、全域土地綜合整治要干什么事情
全域土地綜合整治的內(nèi)容主要包括農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治和生態(tài)修復(fù)。按照土地整治的發(fā)展歷程，現(xiàn)在的全域土地綜合整治是2000年以來(lái)實(shí)施土地整理項(xiàng)目、2007年前后開(kāi)始土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、棚戶區(qū)改造、2008年廣東省開(kāi)展三舊改造等的建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)的升級(jí)版本，這期間還包括全國(guó)開(kāi)展的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)田建設(shè)等提升農(nóng)田生產(chǎn)水平的工作，內(nèi)容從單一型整治為主逐漸發(fā)展到為解決區(qū)域性的土地問(wèn)題而開(kāi)展全面的整治提升，包括農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治以及生態(tài)修復(fù)等在內(nèi)的多要素、多形式的綜合整治。用一句簡(jiǎn)單而通俗的話說(shuō)：在一定區(qū)域范圍內(nèi)，凡是國(guó)土范圍內(nèi)需要進(jìn)行整理、實(shí)施的工作內(nèi)容都可以而且應(yīng)該納入整治范圍，也就是山水林田湖草生命共同體的系統(tǒng)把脈治理。
試點(diǎn)的目的是用三年的時(shí)間在各省區(qū)域范圍內(nèi)總結(jié)一套適合各省的全域土地綜合整治的經(jīng)驗(yàn)，研究更多的政策創(chuàng)新和突破，為下一步的全面鋪開(kāi)全域土地綜合整治奠定政策基礎(chǔ)。
二、全域土地綜合整治能解決什么問(wèn)題
十分珍惜和合理利用每一寸土地，嚴(yán)格保護(hù)耕地是我國(guó)一項(xiàng)基本國(guó)策，核心要義就是要提升土地的節(jié)約集約利用水平。這個(gè)節(jié)約集約利用，包括了建設(shè)用地的節(jié)約集約利用即單位建設(shè)用地產(chǎn)出水平考量為重點(diǎn)的建設(shè)用地節(jié)約集約利用考評(píng)；也包括農(nóng)用地的節(jié)約集約利用即現(xiàn)有農(nóng)用地是否存在丟荒撂荒現(xiàn)象、是否支撐大規(guī)模現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等；還包括以礦山恢復(fù)治理、海岸線海島整治修復(fù)等為重要內(nèi)容的生態(tài)修復(fù)。通過(guò)全域土地綜合整治，將區(qū)域范圍內(nèi)的各項(xiàng)整治活動(dòng)充分協(xié)調(diào)協(xié)同，如將拆舊復(fù)墾和農(nóng)用地小田并大田結(jié)合，提高農(nóng)用地的連片程度，從而實(shí)現(xiàn)整治活動(dòng)效果的疊加，實(shí)現(xiàn)整治資金1+1>2的效果?？傊欢▍^(qū)域范圍內(nèi)的土地節(jié)約集約利用水平的提升是衡量和推進(jìn)全域土地綜合整治的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是全域土地綜合整治應(yīng)該帶來(lái)的社會(huì)效應(yīng)。
筆者在試點(diǎn)申報(bào)方案編制過(guò)程中，從另一個(gè)視角看全域土地綜合整治，認(rèn)為全域土地綜合整治是解決區(qū)域范圍內(nèi)各項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施落地的重要手段。鄉(xiāng)村振興背景下，很多地方組織編制了鄉(xiāng)村旅游專項(xiàng)規(guī)劃、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等，為全面鄉(xiāng)村振興描繪了一個(gè)美好藍(lán)圖。但是囿于沒(méi)有做好與土地利用規(guī)劃、現(xiàn)狀的協(xié)調(diào)，很多項(xiàng)目落地存在或多或少的問(wèn)題，比如鄉(xiāng)村旅游配套設(shè)施需占用或調(diào)整基本農(nóng)田；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展受限于耕地質(zhì)量或連片程度不高，或水源、交通等條件難以滿足生產(chǎn)需求等?；诖耍ㄟ^(guò)全域土地綜合整治能夠有效解決這些實(shí)際問(wèn)題，為規(guī)劃順利落地和鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)。
以筆者實(shí)地調(diào)研的兩個(gè)項(xiàng)目為例。其中一個(gè)項(xiàng)目的鎮(zhèn)政府?dāng)M通過(guò)發(fā)展種植與加工一體化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目拉動(dòng)三產(chǎn)融合，帶領(lǐng)農(nóng)民致富，涉及種植面積約3000畝，種植基地加田間地頭的生產(chǎn)基地，需要通過(guò)全域土地綜合整治實(shí)現(xiàn)小田并大田、農(nóng)田高質(zhì)量建設(shè)以及精品農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，并通過(guò)點(diǎn)狀供地保障項(xiàng)目配套設(shè)施落地等；同時(shí)該項(xiàng)目創(chuàng)新了宅基地管理的方式，采取“拆舊復(fù)墾+安居建設(shè)”模式，為拆舊后的村集體相對(duì)集中建新房統(tǒng)一安排宅基地并預(yù)留一定的發(fā)展用地（包括根據(jù)人口增長(zhǎng)測(cè)算需要的宅基地和村集體發(fā)展建設(shè)用地），結(jié)余的指標(biāo)可進(jìn)行交易，在獲得了群眾支持的同時(shí)使地方獲得交易收益。這個(gè)項(xiàng)目將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)范管理和全域土地綜合整治密切結(jié)合起來(lái)，是一個(gè)將“人、地、產(chǎn)業(yè)和資金”全面統(tǒng)籌的很好范例。另一個(gè)項(xiàng)目主要是依托當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)的自然資源本底，在新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)上發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，擬通過(guò)全域土地綜合整治將旅游規(guī)劃涉及的停車場(chǎng)用地、旅游服務(wù)性用地落地；將拆舊復(fù)墾、墾造水田和農(nóng)田建設(shè)與鄉(xiāng)村旅游中的特色農(nóng)業(yè)種植結(jié)合，滿足特色農(nóng)業(yè)種植規(guī)?；l(fā)展的要求；同時(shí)將旅游規(guī)劃路線上的廢棄礦山進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，成為鄉(xiāng)村旅游中的一個(gè)特殊景點(diǎn)。這兩個(gè)項(xiàng)目都是為保障相關(guān)的規(guī)劃落地而將全域土地綜合整治和產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合的典型代表，可以預(yù)想效果是能夠達(dá)到土地綜合整治的預(yù)期。
結(jié)合全域土地綜合整治試點(diǎn)申報(bào)方案編制工作，筆者發(fā)現(xiàn)，全域土地綜合整治也是解決農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的重要手段，通過(guò)全域土地綜合整治調(diào)整建設(shè)用地布局、增減掛鉤解決建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)源問(wèn)題、通過(guò)拆舊復(fù)墾的指標(biāo)交易為農(nóng)民房建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)提供資金支持補(bǔ)助，多個(gè)政策利好疊加從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地依法依規(guī)。
三、全域土地綜合整治有哪些政策基礎(chǔ)和突破
一直以來(lái)，土地整治領(lǐng)域出臺(tái)了很多的政策，包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村宅基地拆舊復(fù)墾、“三舊”改造、墾造水田以及耕地提質(zhì)改造等。全域土地綜合整治的重點(diǎn)是將這些政策進(jìn)行疊加和綜合運(yùn)用，進(jìn)一步協(xié)調(diào)這些相關(guān)政策在綜合整治中發(fā)揮更大的作用。
自然資源部在試點(diǎn)申報(bào)的通知中，對(duì)于永久基本農(nóng)田調(diào)整和增減掛鉤指標(biāo)可以省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，是對(duì)全域土地綜合整治政策的補(bǔ)充和完善，因?yàn)樵谝枣?zhèn)區(qū)為單位的范圍內(nèi)大規(guī)模土地整治行為必然會(huì)涉及到基本農(nóng)田的調(diào)整。這一政策支持，可以保障全域土地綜合整治范圍內(nèi)的實(shí)施可以“放開(kāi)拳腳”，增減掛鉤指標(biāo)的省域范圍流轉(zhuǎn)也保障了土地整治項(xiàng)目的資金來(lái)源多了一個(gè)途徑。
四、全域土地綜合整治需要新的突破
現(xiàn)有土地政策工具包足以支撐全域土地綜合整治的開(kāi)展，但是在各個(gè)政策的協(xié)調(diào)和實(shí)際運(yùn)用中還需要有新的形式的創(chuàng)新。
（一）土地利用總體規(guī)劃（空間規(guī)劃）調(diào)整、基本農(nóng)田的調(diào)整、拆舊復(fù)墾指標(biāo)的收益利用、增減掛鉤指標(biāo)的對(duì)應(yīng)利用。如通過(guò)全域土地綜合整治實(shí)施實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地規(guī)模的交易，拆舊復(fù)墾指標(biāo)交易的收益分成與引進(jìn)社會(huì)資金掛鉤，歷史廢棄礦區(qū)的建設(shè)用地可以進(jìn)行復(fù)墾并進(jìn)行指標(biāo)交易從而解決歷史形成礦區(qū)的復(fù)墾復(fù)綠資金來(lái)源難題。
（二）嘗試突破增減掛鉤的“先拆舊、后建新”的規(guī)定，爭(zhēng)取“先建新后拆舊”或至少是“拆舊建新”同步，通過(guò)資金監(jiān)管的形式保證拆舊進(jìn)度。
拆舊復(fù)墾和水田指標(biāo)交易也可以采取同樣的形式。
（三）適度放寬水田墾造的管理形式。試點(diǎn)范圍以外的水田墾造仍然由省建設(shè)工集團(tuán)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，試點(diǎn)范圍內(nèi)的水田墾造項(xiàng)目可以由全域土地綜合整治的企業(yè)或是地方財(cái)政資金組織開(kāi)展，以提高地方全域土地綜合整治實(shí)施的積極性。
（四）建立全域土地綜合整治監(jiān)管系統(tǒng)。充分運(yùn)用遙感航拍和地理信息技術(shù)，建立全域土地綜合整治項(xiàng)目“一個(gè)庫(kù)”，建立指標(biāo)與資金管理“一本賬”，收集整理與全域土地綜合整治相關(guān)的數(shù)據(jù)，如現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)類數(shù)據(jù)，最終形成全域土地綜合整治管理所需的“一張圖”，并以此為數(shù)據(jù)支撐，建立全域土地綜合整治監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“落圖落地”，實(shí)現(xiàn)全域土地綜合整治項(xiàng)目從項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施到竣工驗(yàn)收全過(guò)程的項(xiàng)目管理、項(xiàng)目監(jiān)測(cè)、整治成效綜合評(píng)價(jià)和項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)，提高全域土地綜合整治管理水平和決策分析支持。
部門(mén)簡(jiǎn)介：
土地整治事業(yè)部，目前擁有60余人的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，由土地資源管理、地理信息、環(huán)境工程、城鄉(xiāng)規(guī)劃、水文與水資源、水利水電、工程造價(jià)等多個(gè)專業(yè)的人才組成。一直以來(lái)，整治事業(yè)部秉持“客戶為上”、“服務(wù)創(chuàng)新”的理念，持續(xù)深耕國(guó)土整治，積極探索生態(tài)修復(fù)?？沙薪痈邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、墾造水田、增減掛鉤、拆舊復(fù)墾、耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)等單項(xiàng)或綜合整治業(yè)務(wù)；同步拓展礦山、水、林等生態(tài)修復(fù)，為客戶提供精準(zhǔn)服務(wù)。目前已在開(kāi)展多個(gè)市縣的國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)專題研究、全域綜合整治與生態(tài)修復(fù)總體規(guī)劃、項(xiàng)目策劃及工程設(shè)計(jì)、礦山生態(tài)修復(fù)規(guī)劃及上述各類整治設(shè)計(jì)等技術(shù)服務(wù)工作。
聯(lián)系客服
