摘 要：國土資源管理部門擁有行政審批權、執(zhí)法權、大額度資金的管理和支配權等，在土地使用權和礦業(yè)權審批、土地和礦業(yè)權交易市場建設、土地價格和礦業(yè)權價款評估、儲量詳審、地質災害危險性評估、礦山地質環(huán)境影響評價、行政執(zhí)法、重大項目資金使用等重點部門和關鍵環(huán)節(jié)的管理、制度建設和執(zhí)行上還存在多種權利運行風險點，涉土涉礦腐敗案件呈現出易發(fā)多發(fā)態(tài)勢。特別是國土資源管理部門領導干部的違法違紀案件，已嚴重影響國土資源管理部門的社會形象，嚴重損害政府機關的公信力。因此，要強化國土資源系統(tǒng)的管理體制、監(jiān)督體制和用人機制的建設，科學規(guī)范權利運行的各個環(huán)節(jié)，形成監(jiān)督制約的長效機制。
國土資源部黨組書記、部長、國家土地總督察徐紹史2010年3月31日在全國國土資源系統(tǒng)黨風廉政建設工作會議上強調：黨風廉政建設是國土資源管理事業(yè)的生命線。徐紹史指出，面對當前腐敗案件呈易發(fā)高發(fā)的嚴峻態(tài)勢，要“大喝一聲，猛擊一掌”，讓全系統(tǒng)警醒起來，統(tǒng)籌謀劃，切實采取強有力措施，堅決貫徹中央對國土資源領域黨風廉政建設和反腐倡廉建設的部署要求。認真分析國土資源系統(tǒng)黨風廉政建設的現狀及存在的突出問題，建立切實可行的懲治和預防腐敗體系，著力構建權力監(jiān)督制約機制，建設一支作風優(yōu)良、素質過硬、保障有力的國土資源隊伍，是提高當前國土資源系統(tǒng)機關作風和黨風廉政建設工作的迫切需要。
一、當前國土資源系統(tǒng)存在的違法違紀行為的特點
近年來，國土資源管理部門工作人員借對國土資源管理的監(jiān)督機制不健全和對土地征用、出讓等工作不夠規(guī)范之機，利用職務之便涉嫌從中貪污、賄賂、挪用公款等職務犯罪的現象較為突出。從國土資源系統(tǒng)發(fā)生的違法違紀行為的性質分析，主要表現形式有以下十種情形：一是利用職權，收受賄賂；二是玩忽職守、失職瀆職；三是無視法律，挪用公款；四是設卡設點，強行收費；五是坐收坐支，貪污公款；六是虛報冒領，貪贓枉法；七是違反政策，生育二胎；八是道德敗壞，通奸嫖娼；九是尋釁滋事，打架斗毆；十是違反紀律，上班炒股。其主要特點有以下六點。
1.“一把手”崗位是案件高發(fā)崗位
隨著土地供求矛盾日益突出，掌握國土資源管理大權的“一把手”是各類腐敗分子的集中攻擊對象。權錢交易，以權謀私，加之監(jiān)督匱乏，手段簡單，力度不夠，極易造成“一把手”權力失控，出現貪污受賄、以權謀私現象。國土資源部原部長田鳳山，受賄436萬元被判處無期徒刑；河南南陽市國土資源局原局長馬鳳鳴，貪污、受賄、私分國有資產罪涉案金額約200萬元，被判處有期徒刑18年；常熟市國土資源局原局長李金保，涉案金額近25萬元，被判處有期徒刑8年。
2.單位權力部門化，部門權力個人化
涉嫌職務犯罪的人員多為手中有實權的科（股）室所負責人或業(yè)務骨干，他們熟悉有關資料、程序、環(huán)節(jié)等，具有一定的建議權、審核權和決定權。他們在辦理各項業(yè)務過程中，濫用職權，利用職務之便貪污受賄或者謀取其他不正當利益。今年1至4月，江西國土資源廳原副廳長李江華、許建斌因受賄分別被判處無期和15年，另一落馬副廳長陳愛民尚未判決。隨后江西國土系統(tǒng)掀起反腐風暴，一年來已經有13名縣處級以上官員落馬。
3.違法違紀案件多發(fā)于關鍵重要崗位
隨著土地供需矛盾日趨突出，市場競爭激烈，一些掌握審報、管理、處罰、重點工程建設項目等權力的重要崗位（如建設用地項目審報、土地確權發(fā)證和采礦證辦理、土地整理工程項目承包、土地違法查處等崗位），直接關系土地的用途和受益，對相關利益方具有舉足輕重的作用，處于這些崗位上的工作人員極易成為不良分子拉攏腐蝕的對象，是違法違紀案件的多發(fā)
區(qū)。
4.財務制度不健全，落實不到位
挪用公款，虛報冒領，坐收坐支等現象較為嚴重。在涉及財務案件中，違法違紀分子作案手段隱蔽多樣。例如偽造單據、虛報冒領、侵吞公款、制假造假、虛報冒領等。
5.違法違紀人員年齡趨于中年化
這部分人大多數有豐富的工作經驗和社會閱歷，有廣泛的社會關系網，社會交往較為復雜，正處于家庭生活、經濟負擔相對較重的年齡段。社會上的各種不良分子時刻盯著他們手中的權力，在金錢利益的誘惑之下，一旦迷失，就會被拉下水。
6.社會危害性大，影響惡劣
土地是國家的生命線。國土資源系統(tǒng)工作人員的腐敗直接導致土地審批的不規(guī)范，執(zhí)法不到位，造成亂占用土地現象蔓延和國土資源、國有資產流失。不僅如此，個別工作人員欺下瞞上，利用職務之便，私自提高收費標準，甚至亂設名目收費，私設小金庫，侵害群眾利益。這些違紀違法行為損害了黨和政府的威望，敗壞了國土資源部門的社會形象。
二、國土資源系統(tǒng)權力運行廉政風險源點及分析
1.排查出的32個權力運行廉政風險源點
結合國土資源管理整體形勢，筆者對土地和礦產資源領域易發(fā)生權力運行風險點現象的情形進行了認真研究分析，共排查出32個權力運行風險點。
（1）在土地審批環(huán)節(jié)中，容易產生的7個權力運行風險點。一是用地審批環(huán)節(jié)較多，部分用地單位和個人苦于“門路”不熟、程序不清，往往借助懂“門路”的人員跑手續(xù)。少數國土系統(tǒng)內部工作人員，利用職務上的便利，為其謀取利益，導致產生權力運行風險點。二是土地作為經濟發(fā)展的宏觀調控手段，用地計劃指標的稀缺，導致在計劃指標分配上，出現權力與用地指標的交易，產生權力運行風險點。三是土地利用總體規(guī)劃在一定范圍內可適當調整，一些用地單位則以正?；蚍钦Ｊ侄?，通過政府以發(fā)展經濟為名將土地調整到其期望利用狀態(tài)，其中也給一些不法分子以可乘之機，產生權力運行風險點。四是在土地審批過程中，只注重審查程序合法，不注重審查實體合法，或部門間串通一氣，暗箱操作，從中撈取不義之財，產生權力運行風險點。五是在土地使用性質改變上，受利益驅動擅自改變土地利用性質，或改變用地性質需補交地價款而不補交，其中不乏權力運行風險點現象的發(fā)生。六是未達到法律規(guī)定和合同約定投資開發(fā)條件，擅自批準轉讓國有土地使用權，從而產生權力運行風險點。七是以處理歷史遺留問題為名，用過期政策、過時規(guī)定處理現實用地問題，產生權力運行風險點。
在土地出讓環(huán)節(jié)中，容易產生的7個權力運行風險點。一是設定出讓條件進行偽出讓。國土系統(tǒng)內部工作人員與政府相關人員在土地出讓過程中，按用地單位的要求設定出讓條件，進行假出讓，產生權力運行的風險點。二是設定出讓條件進行零地價出讓?；驅⒉疬w成本打入土地出讓金、或將征地成本打入出讓金，以土地零地價掛牌出讓。其結果將可能會導致拿到土地的單位克扣被征地、被拆遷群眾的利益。拿到土地的單位就有一定的資金用來進行賄賂行為，導致產生權力運行的風險點。三是土地出讓金空轉或“免”、“緩”繳土地出讓金，為個別操作此事的政府官員和國土資源系統(tǒng)內部工作人員造成權力運行的風險點。四是突破政策、法規(guī)規(guī)定，對經營性項目用地實行協(xié)議出讓或劃拔供地，導致權力運行風險點產生。五是用地單位不按合同約定的期限繳納土地出讓金，管理單位聽之任之，不履行追繳義務，造成國有資產流失；或者造成群眾因購買開發(fā)商建設的房屋而不能分割發(fā)放土地證后果，其中對涉及到的人員也可能造成權力運行風險點的產生。六是不按規(guī)定公布國有土地使用權出讓計劃，不按法定要求在指定媒體上公布土地出讓信息，未按法定要求期限進行公示，降低透明度，進行暗箱操作，將土地使用權出讓給關系單位，產生權力運行風險點。七是確定國有土地使用權底價不經過集體研究確定，或將出讓底價泄露給相關單位和個人，導致產生權力運行風險點。
?。?span lang="EN-US">3）土地整理環(huán)節(jié)中，容易產生的6個權力運行風險點。一是收取土地開墾費行為不規(guī)范，有的政府
要求對重點工程開墾費緩繳或免繳，有的隨意占用開墾費，導致產生權力運行風險點。二是開發(fā)復墾整理招投標工作不規(guī)范，程序不合法，導致產生權力運行風險點。三是開發(fā)整理復墾資金撥付使用不規(guī)范，在工程款多少和撥付時間上存在隨意性較大的問題，也容易產生權力運行風險點。四是不按規(guī)定支出使用經費，超范圍使用；或不按合同約定支付工程款；或以假合同虛報工程量，騙取工程款，產生權力運行風險點。五是開發(fā)復墾整理帳目管理上沒有統(tǒng)一規(guī)范要求，有的從中渾水摸魚，產生權力運行風險點。六是對一些工程量較小的開發(fā)復墾整理工程項目，以工程量小為由，不采取公開招投標方式，而是隨意確定工程施工隊伍，從而產生權力運行風險點。
?。?span lang="EN-US">4）征地補償環(huán)節(jié)中，容易產生的2個權力運行風險點。一是在征地補償過程中，故意混淆被征地主體，造成征地補償層層被截留，甚至有基層工作人員截留補償費，造成權力運行風險點產生。二是在征地補償過程中，對補償費的發(fā)放監(jiān)督不力，造成權力運行風險點產生。
（5）土地執(zhí)法環(huán)節(jié)中，容易產生的5個權力運行風險點。一是以罰代批，迫于國家土地政策的日益嚴謹和地方經濟發(fā)展的用地需要，一些地方以對違法用地查處，來代替用地審批，相關權力運行風險點應運而生。二是返還罰款，一些地方對違法用地處罰后，以獎勵招商引資等各類名目變相返還，產生權力運行風險點。三是在測量違法用地面積上，少數國土系統(tǒng)內部工作人員私自拉隊伍測量，隨意減少違法用地面積，與違法用地單位勾結，從中索取好處費，產生權力運行風險點。四是少數基層工作人員與違法用地單位勾結，以臨時用地等手段隱瞞違法用地事實，并隨意收取管理費，產生權力運行風險點。五是在違法用地處罰標的上隨意性較大，沒有細化處罰情形，一些不法分子從中撈取好處，造成權力運行風險點發(fā)生。
（6）采礦權審批環(huán)節(jié)中，容易產生的4個權力運行風險點。一是在礦產資源使用費收取上，不按規(guī)定標準收取，有的只出具管理費票據，管理上不規(guī)范，也會導致產生權力運行風險點。二是對于少數無證開采的，有些基層工作人員也按管理費標準收取相關費用，收費不規(guī)范，也將會產生權力運行風險點。三是在采礦權招投標過程中，由于歷史原因，沒有形成有形市場，少數工作人員在與礦主接觸中，不能嚴格落實廉政規(guī)定，出現權力運行風險點。四是在采礦權價款支付上，存在著不及時返還的現象和不按規(guī)定返還的現象，導致權力運行風險點發(fā)生。
?。?span lang="EN-US">7）礦產資源綜合整治環(huán)節(jié)中，容易滋生權力運行風險點。實施單位與監(jiān)理單位串通降低標準，國土資源管理工作人員聽之任之，產生權力運行風險點。
2.產生權力運行風險點的原因分析
國土資源管理領域發(fā)生權力運行風險點的原因是多方面的，既有資源稀缺的客觀原因，也有管理體制機制方面的原因及工作人員的主觀原因，主要有以下五個方面：
?。?span lang="EN-US">1）個別人思想不夠端正。表現在忽視政治學習，放松世界觀的改造，法制觀念淡薄，責任意識差；受社會不良風氣影響，認為不撈白不撈，對某件事情擅自處理，玩忽職守；思想觀念轉變不到位，仍習慣于停留在舊的體制和思維上，辦事效率低下，不給好處不辦事，給了好處亂辦事的現象時有發(fā)生；宗旨意識淡薄，價值取向錯位，把市場經濟等價有償規(guī)則引入公務活動，追求回報，“一切向錢看”、“有權不用，過期作廢”成為處事信條；存在趨利心理和僥幸心理，認為我為他人服務了，服務對象給我搞點報酬無可厚非，一舉多利，天經地義。
管理體制不夠完善。目前，國土資源體制改革基本完成，編制問題也明確到位，但系統(tǒng)內部管理機制、監(jiān)督機制不很健全。國土系統(tǒng)垂直管理后，一些關系沒有完全理順，缺乏行之有效的監(jiān)管手段。對國土資源管理的職能，在政府與部門之間沒有區(qū)分清晰，出現了地方黨委政府管不著或不想管，上級部門想管離得遠的局面。少數地方政府官員受不正確政績觀的影響，過多干預國土資源管理，政令暢通與法令暢通存在一定的矛盾。
（3）監(jiān)督機制不夠到位。個別干部對待監(jiān)督，在思想認識上有偏差，存有消極抵觸情緒，認為上級監(jiān)督是“不信任”、群眾監(jiān)督是“找茬子”，“同級監(jiān)督是不團
結”，在個別重要環(huán)節(jié)和部位出現“上級監(jiān)督不到，同級監(jiān)督不力，群眾監(jiān)督不了”的局面。由于自由裁量權一定程度的存在，致使個人或少數人說了算。監(jiān)督形式單一，措施單調，主動監(jiān)督、下訪監(jiān)督不夠，監(jiān)督監(jiān)察工作不規(guī)范。一旦出現問題，手忙腳亂。
?。?span lang="EN-US">4）用人機制不夠健全，工作崗位缺乏流動性。某些重要崗位長期由同一人任職，有些工作從開始準備到最后驗收都是相對固定的一批人，這一人事管理上的弊端導致某些違法犯罪活動不能及時發(fā)現。有些基層所長長期不流動，在一個崗位上一干幾年，甚至十幾年，極易造成各種問題的發(fā)生。
?。?span lang="EN-US">5）土地資源的稀缺性，導致土地使用者千方百計獲取開發(fā)使用權利，甚至利用不正當的手段加以獲取。市場機制不夠健全，市場化程度不高，以計劃經濟手段干預市場運作的現象依然存在。
三、建立健全權力結構和運行機制，構建國土系統(tǒng)懲治和預防腐敗體系
胡錦濤總書記在十七屆中央紀委第五次全體會議上講到“要把推動貫徹落實科學發(fā)展觀作為黨風廉政建設的重要內容”。黨的十七大報告指出：“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制”。推行權力運行內控機制建設是貫徹科學發(fā)展，從源頭上構建預防腐敗體系的一項重要舉措。中共中央在《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》中進一步明確要求“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制，切實把防治腐敗的要求落實到權力結構和運行機制的各個環(huán)節(jié)”。
權力是一柄雙刃劍，只有權力的設定結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效，才能造福百姓。決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的適度分解，使決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能由不同部門相對獨立行使，健全結構合理、配置科學、程序嚴格、制約有效的權力運行內控機制，著重理順權力運行機制，科學集權與分權，規(guī)范權力運行的各個環(huán)節(jié)。
1.規(guī)范決策權行使
一是分層決策，各負其責。一般而言，重要的決策產生的影響大、產生的效果也大，因此，重大事項的決策權應當由局黨組、局常務會來決策。如重大資金使用、人事調整、重大工程建設招投標等應由局高層領導集體研究決策；一般性的業(yè)務辦理決策權，應按照“集體領導，分工負責”的要求，由各分管領導決策，以此分配權力，形成以權制權的良好局面，以利于工作層次的分解和權力的相互協(xié)調與制約，緩解“一把手”行使權力的壓力。二是適度分離，形成制約。國土資源系統(tǒng)業(yè)務辦理程序繁雜，層次多，環(huán)節(jié)多，應當根據實際情況適當分離決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權，由分管局長決策、由分管部門執(zhí)行、由專門機構監(jiān)督，形成良好的制約關系。三是統(tǒng)一辦理，提高效能。決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權分離，有時會阻礙工作效能的提高，因此，必須采取有效手段，控制權力的運行。對某一事務的辦理應召集負責決策、執(zhí)行、監(jiān)督權行使的負責人進行集中承辦，同步推進，實現決策權與執(zhí)行權同步，執(zhí)行權與監(jiān)督權同步，減少環(huán)節(jié)，提高效能。四是結合實際，科學理權。要圍繞國土資源管理的“五級六權”（即“一把手”、班子成員、中層處室、基層所、各級涉及人財物的重要崗位五個層級，以及人事權、財務權、執(zhí)法權、審批權、決策權和監(jiān)督權等六種權力），理順工作關系。如供地方式的選擇、人事管理權、財務管理權，需要集中在較高管理層；而有的職能領域則需要更大的分權，如土地登記發(fā)證、違法用地調查等。
2.規(guī)范監(jiān)督權行使
要充分發(fā)揮國土資源監(jiān)察職能部門的作用，凡土地市場運作、干部調整、招錄人員、重大財務開支、大宗物品采購、工程招投標等，紀檢監(jiān)察室提前介入，全程參與跟蹤監(jiān)督。紀檢監(jiān)察室全程參與局業(yè)務集體會商，并從紀檢監(jiān)察的角度提出建設性的意見。堅持按照法定程序辦理，杜絕不依法辦事的現象發(fā)生。在業(yè)務監(jiān)督上，運用電子政務實現網上辦理，規(guī)范權力運行，進一步規(guī)范自由裁量權。拓展監(jiān)督渠道，構建監(jiān)督平臺，征詢社會各界人士的監(jiān)督意見。對重點項目、重要業(yè)務加強用地服務，先期介入，及時跟蹤服務到位。加強橫向聯(lián)系，借助監(jiān)督力量，聯(lián)合紀委、檢察院等對國土資源權力運行進
行有效監(jiān)督。
3.規(guī)范執(zhí)行權的行使
要進一步明確所屬各單位的工作職責，制定工作規(guī)則和工作流程。同時，隨著機構改革的不斷深入，要對各單位職能不斷充實完善。要實行供地方式確定、簽訂土地出讓合同與土地市場交易、土地使用權招、拍、掛等具體操作分離；行政處罰與行使土地違法調查權分離；受理現場測繪地籍確權與登記發(fā)證分離；辦公用品、物資采購保管與結算分離，有效規(guī)范執(zhí)行權的行使。
4.加強權力運行的協(xié)調
一是加強權力運行的內部協(xié)調，加強決策權與執(zhí)行權、監(jiān)督權的協(xié)調，對權力運行從決策到執(zhí)行，甚至于監(jiān)督都在制度的規(guī)范下順利實現，保證權力運行流暢、規(guī)范，提升工作效率，服務社會，方便群眾。二是加強權力運行反饋機制的協(xié)調。及時糾正權力運行出現的不規(guī)范、不流暢的問題，保證權力運行的正常進行。三是加強與多部門溝通，部門之間權力運行既相互制約又相互協(xié)調，是權力運行的必要條件。加強與其他部門之間權力運行的協(xié)調，一方面從外部制約國土資源系統(tǒng)權力運行，另一方面，也可以加快權力運行的協(xié)調，甚至可通過政府的協(xié)調，對權力運行機制進行規(guī)范，保證權力運行外部規(guī)范流暢。
四、結語
古代哲學家莊子所述鯤鵬展翅，扶搖而上九萬里。如此大觀，力從何來？“風斯在下矣”。這就清楚地告訴我們，一項事業(yè)要取得長足的發(fā)展，說到底必須營造一種風清氣正的氛圍。對備受社會關注的國土資源事業(yè)而言，需要堅持不懈地推進黨風廉政建設和反腐倡廉建設，以實際行動鑄造優(yōu)良的黨風、政風，進而提升國土資源管理工作的權威性和公信力。加強國土資源系統(tǒng)反腐倡廉建設既是一項政治任務，又是國土資源事業(yè)發(fā)展的生命線，必須旗幟鮮明、態(tài)度堅決，不能有絲毫懈怠。當前，我國正經歷著經濟體制深刻變革、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，社會矛盾凸顯，環(huán)境十分復雜。作為管理土地、礦產資源的政府部門，國土資源部門位高權重，各種誘惑很大、很多，被社會認作是高危崗位。另一方面，國土資源管理在體制、機制方面還存在諸多問題，需要進一步改革、完善。這決定了國土資源系統(tǒng)黨風廉政建設的艱巨性、復雜性、長期性。實踐證明，無論推進審批制度改革，還是加快轉變管理職能、推進資源配置方式轉變，都離不開黨風廉政建設的保駕護航。國土資源管理改革延伸到哪里，黨風廉政工作的著力點就應該跟進到哪里。國土資源管理權力監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，就是黨風廉政建設的重要區(qū)域。因此，必須充分認識到黨風廉政建設和反腐敗工作在國土資源事業(yè)發(fā)展中的特殊地位和作用，本著對國土資源事業(yè)高度負責的精神，以高度的政治責任感和使命感，以永不放松、永不懈怠的精神狀態(tài)，進一步強有力地推進國土資源系統(tǒng)黨風廉政建設和反腐敗工作。
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