前言：當(dāng)前，人類社會正從IT時代步入DT時代，數(shù)據(jù)資源將成為驅(qū)動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展、服務(wù)民生建設(shè)、創(chuàng)新社會治理模式的新動力。2015年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》，提出推動數(shù)據(jù)資源開放，開展政務(wù)等公共數(shù)據(jù)開放利用試點。加快探索“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政務(wù)數(shù)據(jù)資源開放共享新途徑，對于豐富社會信息資源，提升政府服務(wù)效能，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，推動互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。
一、數(shù)據(jù)資源開放共享已成為國內(nèi)外政府提升社會管理的共識
最先推動數(shù)據(jù)開放的國家是美國。2009年，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《開放透明政府備忘錄》，同年，美國數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)上線。2011年，巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國、美國等8個國家聯(lián)合簽署《開放數(shù)據(jù)聲明》，成立開放政府合作伙伴組織，目前已拓展至全球已有70多個國家。2013年法國、美國、英國、德國、日本、意大利、加拿大和俄羅斯簽署了《開放數(shù)據(jù)憲章》，并制定開放數(shù)據(jù)行動方案。隨后聯(lián)合國、世界銀行等國際組織也融入其中。
（一）國外政務(wù)數(shù)據(jù)開放起步較早
美國數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站依照原始、地理數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)工具三個門類，共開放出了388529項原始數(shù)據(jù)和地理數(shù)據(jù)，涵蓋了農(nóng)業(yè)、氣象、金融、就業(yè)、人口統(tǒng)計、教育、醫(yī)療、交通、能源等大約50個門類，匯集了1264個應(yīng)用程序和軟件工具、103個手機應(yīng)用插件，并提供開源服務(wù)。美國40個州、44個縣市也建立了單獨的數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站，數(shù)據(jù)開放格式多達(dá)46種，其中 HTML、ZIP和XML3種格式分別有20775個、12517個和11992個數(shù)據(jù)集。英國數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)共開放了13670個公開數(shù)據(jù)集以及4170個非公開數(shù)據(jù)集，2010年1月以來的總訪問量比法國和美國的同類網(wǎng)站還要高。倫敦、曼徹斯特等地以及索爾福德市議會等16個地方和部門也有獨立的開放數(shù)據(jù)門戶。此外，法國、澳大利亞、日本、印度、新加坡等國也都建立了數(shù)據(jù)公開的門戶。
（二）國內(nèi)政務(wù)數(shù)據(jù)開放加速落地
上海的數(shù)據(jù)開放起步最早。2012年8月，上海市啟動了政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放試點工作。上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)已累計開放數(shù)據(jù)集逾500項，涵蓋了經(jīng)濟建設(shè)、資源環(huán)境、教育科技等11個重點領(lǐng)域。到年底，對外開放的數(shù)據(jù)可達(dá)到1000項，并已初步實現(xiàn)三大數(shù)據(jù)庫（法人庫、人口庫、空間地理庫）中160萬戶法人單位數(shù)據(jù)、2500萬常住人口數(shù)據(jù)和覆蓋全市陸域的高分辨率空間地理基礎(chǔ)信息的共享。北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)已經(jīng)發(fā)布了36個政府部門提供的300多個數(shù)據(jù)集，覆蓋了旅游住宿、交通服務(wù)、餐飲美食、醫(yī)療健康、消費購物、生活服務(wù)、企業(yè)服務(wù)等１７個主題。武漢市政府公開數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)收錄了48個政府部門共計700余項公開數(shù)據(jù)或服務(wù)，其中有642項公開數(shù)據(jù)提供下載服務(wù)，7項公開數(shù)據(jù)提供地圖服務(wù)。無錫市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)首批錄入無錫市教育、公安、民政、人社等15個部門的100個數(shù)據(jù)包，涵蓋了住房保障、婚姻登記、旅游名錄、用水用氣、社會保障等各類信息。此外，青島、湛江、寧波市海曙區(qū)、佛山市南海區(qū)等城區(qū)都進(jìn)行數(shù)據(jù)開放的探索。
二、揚州市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享探索堅持“三管齊下”
（一）在數(shù)據(jù)整理上，積極做好 “兩項準(zhǔn)備”
完成全市數(shù)據(jù)資源摸底調(diào)查。2014年，對全市64個單位進(jìn)行了為期7個月的調(diào)研，共調(diào)查了534個正常運行的信息系統(tǒng)，基本覆蓋了政府核心業(yè)務(wù)。從總量看，我市已積累了相當(dāng)數(shù)量的數(shù)據(jù)資源，覆蓋了宏觀決策、經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、城市管理等政府管理和決策的主要領(lǐng)域；從數(shù)據(jù)分布看，公安局、建交委、工商局、發(fā)改委、環(huán)保局、稅務(wù)局、人保局、衛(wèi)生局等委辦局?jǐn)?shù)據(jù)資源分布較多且價值較高。從共享情況看，共享需求比較強烈，多數(shù)部委辦局都可以通過授權(quán)方式進(jìn)行共享，但水平有待提高。對全市數(shù)據(jù)資源進(jìn)行初步編目。通過對各部門政務(wù)信息資源的梳理整合，形成按主題、按部門、按共享程度等不同類型的目錄分類；共整理出3888項目錄，已經(jīng)入本庫2856條數(shù)據(jù)。其中政務(wù)公開目錄484項，主動共享目錄1313項，依申請共享目錄1126項，不予共享目錄965項。
（二）在技術(shù)籌備上，努力搭建 “三大平臺”
建成市政府云計算平臺。市政府云計算平臺成功實踐了政務(wù)云共享模式，并從基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源、應(yīng)用平臺三個方面進(jìn)行了整合，實現(xiàn)全市流動人口、法人基礎(chǔ)信息、基礎(chǔ)地理、統(tǒng)計一體化信息、計生信息、稅務(wù)、財政收支、民生、涉企服務(wù)、行政許可與服務(wù)等近20類主題數(shù)據(jù)共享，初步建成城市級數(shù)據(jù)中心。著手建設(shè)政務(wù)信息資源體系目錄體系平臺。已經(jīng)完成目錄門戶頁面布局、政策類資源的分類展示、系統(tǒng)前臺主要功能開發(fā)以及系統(tǒng)后臺用戶管理、目錄管理、資源管理、數(shù)據(jù)集管理、標(biāo)準(zhǔn)管理初步完善。共完成基礎(chǔ)庫中17張數(shù)據(jù)表、共計300萬條左右數(shù)據(jù)的錄入，錄入應(yīng)用系統(tǒng)（服務(wù)類資源）69個，非結(jié)構(gòu)化文檔數(shù)據(jù)已經(jīng)錄入154篇，信息化標(biāo)準(zhǔn)類數(shù)據(jù)錄入80篇。GIS政務(wù)資源目錄實現(xiàn)規(guī)上企業(yè)財稅、文化、教育主題等地圖展現(xiàn)。正在籌建數(shù)據(jù)資源服務(wù)網(wǎng)。數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)以五大基礎(chǔ)庫為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)源，提供數(shù)據(jù)檢索瀏覽、數(shù)據(jù)資源下載、APP應(yīng)用獲取、在線接口調(diào)用等服務(wù)，實現(xiàn)可開放的地理信息、信用信息、人口信息、法人信息、金融信息及其他數(shù)據(jù)資源的專題應(yīng)用。
（三）在制度管理上，力求做到 “三個統(tǒng)一”
堅持統(tǒng)一規(guī)劃。2001年以來，揚州市先后印發(fā)了《揚州市國民經(jīng)濟和社會信息化十二五發(fā)展規(guī)劃》、《揚州市電子政務(wù)十二五規(guī)劃》、《智慧城市行動計劃》等3個綱領(lǐng)規(guī)劃，出臺了《揚州市電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》、《關(guān)于加強全市政務(wù)信息資源整合共享工作的實施意見》等制度文件，并由市委辦、市政府辦發(fā)布實施。堅持統(tǒng)一管理。出臺《市委辦、市政府辦關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范財政性資金信息化項目建設(shè)管理的通知》、《關(guān)于明確納入聯(lián)合審批的財政性資金信息化項目的通知》，對基礎(chǔ)設(shè)施和信息化項目實施扎口管理。堅持統(tǒng)一運營。各部門原則上不得單獨建設(shè)縱向網(wǎng)絡(luò)和跨部門網(wǎng)絡(luò)，全部納入市政府云計算中心，統(tǒng)一由市政府云計算中心集中配置、集中運管，集中網(wǎng)絡(luò)出口。
三、揚州市政務(wù)數(shù)據(jù)共享“三大瓶頸”亟需突破
（一）數(shù)據(jù)質(zhì)量差，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一
公開的數(shù)據(jù)少而且大多價值不高。居民和企業(yè)所關(guān)注的大量定期收集的核心數(shù)據(jù)，多未公開。政府?dāng)?shù)據(jù)公開呈現(xiàn)單次性、文本化。多為靜態(tài)數(shù)據(jù)，缺乏動態(tài)數(shù)據(jù)。非結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)比例較高，數(shù)據(jù)質(zhì)量較差，數(shù)據(jù)更新緩慢，更新頻次較低，多數(shù)數(shù)據(jù)未提供數(shù)據(jù)庫接口，未嚴(yán)格符合開放授權(quán)的要求。缺乏標(biāo)準(zhǔn)體系支撐。如地理信息數(shù)據(jù)存在空間標(biāo)準(zhǔn)上就有WGS84、2000國家坐標(biāo)系、西安80以及北京54等四種標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、信息編碼也自成體系，嚴(yán)重制約了部門之間的共享。
（二）數(shù)據(jù)分散無序，橫向協(xié)調(diào)困難
全市統(tǒng)一的政務(wù)大數(shù)據(jù)庫尚未形成，海量的政府信息數(shù)據(jù)散落于各部門。雖已建設(shè)完成公共數(shù)據(jù)中心，但因缺乏規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)體系，數(shù)據(jù)導(dǎo)引、數(shù)據(jù)獲取、互動交流中存在著交互便捷性差的弊端，數(shù)據(jù)共享交換環(huán)節(jié)或多或少的會遇到一些行政阻力，各委辦局從自身利益和風(fēng)險出發(fā)，不太愿意主動提供數(shù)據(jù)，協(xié)同手段較少，橫向協(xié)調(diào)困難。
（三）數(shù)據(jù)需求量大，深度應(yīng)用不夠
有些部門和單位還停留在公文管理、信息報送的階段，業(yè)務(wù)應(yīng)用單一、應(yīng)用系統(tǒng)利用率不高。習(xí)慣以部門為主進(jìn)行應(yīng)用，跨部門協(xié)同的關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)分析應(yīng)用較少，綜合分析有待加強。
四、推進(jìn)地級市政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享的路徑探究
總結(jié)揚州經(jīng)驗，在互聯(lián)網(wǎng)+背景下地級市政務(wù)數(shù)據(jù)資源的開放共享的路徑是：強化數(shù)據(jù)驅(qū)動戰(zhàn)略，圍繞“三種能力”，從“提升數(shù)據(jù)質(zhì)量”、“促進(jìn)數(shù)據(jù)社會化開發(fā)”、“完善數(shù)據(jù)開放機制”三個層面，堅持?jǐn)?shù)據(jù)開放與產(chǎn)業(yè)開發(fā)并重、數(shù)據(jù)應(yīng)用與智慧城市建設(shè)并重、數(shù)據(jù)服務(wù)與政府能力提升并重、數(shù)據(jù)歸集與安全保障并重，加速開放政務(wù)數(shù)據(jù)資源，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源社會化開發(fā)，充分發(fā)揮公共數(shù)據(jù)資源的“干細(xì)胞”作用，形成大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，以數(shù)據(jù)資源驅(qū)動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，以數(shù)據(jù)資源推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。
（一）從數(shù)據(jù)質(zhì)量層面，宜“正本清源”，著力加強“內(nèi)部整合、數(shù)據(jù)歸集、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”
內(nèi)部整合是基礎(chǔ)，需著力深化。加強業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部整合，尤其是加強對公安、人保、稅收等有自己的信息中心、數(shù)據(jù)資源尚未統(tǒng)一整合到云計算中心等部門數(shù)據(jù)資源的整合，為最終整合到云計算中心做準(zhǔn)備。加強云計算中心內(nèi)部的深化整合，逐步將云計算中心由單一的交換共享的平臺向資源利用的數(shù)據(jù)中心轉(zhuǎn)變。加強縣（市、區(qū)）的信息資源整合，推進(jìn)江都、廣陵、邗江3個區(qū)以及市直二級單位的機房、數(shù)據(jù)資源、應(yīng)用系統(tǒng)的整合。
數(shù)據(jù)歸集是根本，應(yīng)加速推進(jìn)。加速數(shù)據(jù)資源梳理，按照責(zé)任清、需求清、權(quán)限清、資源清、對象清的“五清”要求，開展各部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)資源梳理，形成可觀、可用的數(shù)據(jù)集。加速數(shù)據(jù)資源的清洗比對，結(jié)合國家的“五證合一”計劃，開展公安、民政、人社、計衛(wèi)等部門的人口庫資源對比，工商、民政、編辦、質(zhì)檢、稅收等部門的法人庫對比和國土、規(guī)劃、建設(shè)等部門的地理信息數(shù)據(jù)對比。加速規(guī)劃規(guī)劃建設(shè)包括五大數(shù)據(jù)庫在內(nèi)的市級政務(wù)大數(shù)庫，依托市政府云計算平臺，開放政務(wù)數(shù)據(jù)，形成政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展格局。
標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一是關(guān)鍵，須加緊推廣。按照《揚州市政務(wù)信息資源共享管理辦法》，加緊制定地理、法人、人口、信用、金融等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的規(guī)范文件。加緊推進(jìn)揚州市政務(wù)信息資源目錄體系、揚州市政務(wù)信息資源交換體系兩大標(biāo)準(zhǔn)的制定，建立全市信息資源共享的“標(biāo)準(zhǔn)基石”。按照目錄體系標(biāo)準(zhǔn)，對原來的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的信息資源進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，堅持應(yīng)用一批、規(guī)化一批、公布一批、利用一批。
（二）從數(shù)據(jù)社會化開發(fā)層面，須“引源入?！保娀皵?shù)據(jù)開放、創(chuàng)新開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展”
數(shù)據(jù)開放是核心，須盡快落實。盡快組織公共數(shù)據(jù)開放需求調(diào)查，在跨部門及公眾協(xié)商基礎(chǔ)上，盡快確定公布數(shù)據(jù)公開“負(fù)面清單”。用三到五年時間，達(dá)到除了明確不開放的范圍，其他所有數(shù)據(jù)必須公開共享的目標(biāo)。優(yōu)先開放“三高”數(shù)據(jù)資源。優(yōu)先開發(fā)企業(yè)法人類、金融和稅收類、人口資源類、地理空間類、醫(yī)療衛(wèi)生類、統(tǒng)計類、社會信用類、交通和基礎(chǔ)設(shè)施類、能源環(huán)境類等10類高價值、高利用率、高需求度的數(shù)據(jù)。盡快建成數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)。數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)必須堅持“三是三不”，“是數(shù)據(jù)公開不是信息發(fā)布”“是搜索引擎，不是展示平臺”、“是雙向互動不是單一開放”，確保建好、用好。
創(chuàng)新開發(fā)是方向，應(yīng)大力引導(dǎo)。通過在經(jīng)濟發(fā)展、政務(wù)服務(wù)、社會管理、民生普惠等領(lǐng)域的跨部門應(yīng)用，促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)的創(chuàng)新開發(fā)，積累高質(zhì)量的、可使用的數(shù)據(jù)資源的“干細(xì)胞”。向所有社會公眾免費開放政府?dāng)?shù)據(jù)集，舉辦優(yōu)秀信息服務(wù)創(chuàng)意方案和應(yīng)用征集大賽活動，對所積累的政務(wù)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行迭次開發(fā)和挖掘。通過數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)或數(shù)據(jù)交易平臺，向互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用開放平臺，提供政府專項數(shù)據(jù)，進(jìn)行二次開發(fā)，建立大數(shù)據(jù)應(yīng)用開發(fā)的生態(tài)鏈，形成數(shù)據(jù)滾動開放。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展是目標(biāo)，應(yīng)提前布局。培育好兩類產(chǎn)業(yè)。廣陵區(qū)依托省、市合作共建“江蘇信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)基地”，重點培育大數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)。邗江和市開發(fā)區(qū)要發(fā)揮其在機械產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，依托江蘇數(shù)控機床研究院、清華大學(xué)智能裝備研究院、華中科技大學(xué)數(shù)控中心等科研機構(gòu)，主攻工業(yè)大數(shù)據(jù)發(fā)展。培育好“五朵云”。在“市政府云計算中心”“金山云數(shù)據(jù)中心”、 漢云·綠色云數(shù)據(jù)中心已經(jīng)建成的基礎(chǔ)上，建設(shè)好“中國?揚州云計算中心”和“數(shù)控機床公共服務(wù)云平臺”， 將“云應(yīng)用”服務(wù)作為我市大數(shù)據(jù)發(fā)展的著力點，加速公有云、私有云、商業(yè)云、產(chǎn)業(yè)云的融合發(fā)展。培育好“眾創(chuàng)空間”。培育好北大創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練營、中國創(chuàng)谷、揚州大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)中心、邗江科技孵化中心等眾創(chuàng)載體，為其提供豐富的數(shù)據(jù)資源和良好的數(shù)據(jù)開放環(huán)境，激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。
（三）從數(shù)據(jù)開放機制層面，應(yīng)“拋磚引玉”，著力強調(diào)“政府帶頭、政策扶持、保障安全”
政府帶頭是動力，應(yīng)推進(jìn)落實。帶頭學(xué)習(xí)研究。按照《關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》帶頭學(xué)習(xí)政務(wù)數(shù)據(jù)開放和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的新形勢、新理念、新發(fā)展，開展數(shù)據(jù)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展專題調(diào)研，盡快規(guī)劃政府?dāng)?shù)據(jù)開放和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的任務(wù)書、時間表、路線圖。帶頭轉(zhuǎn)變觀念。建議將大數(shù)據(jù)培訓(xùn)列為日常培訓(xùn)項目，培養(yǎng)政務(wù)人員大數(shù)據(jù)使用習(xí)慣，帶頭開放數(shù)據(jù)、共享數(shù)據(jù)、開發(fā)數(shù)據(jù)，用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新，積極運用大數(shù)據(jù)進(jìn)行形勢分析、問題研判、精細(xì)管理、服務(wù)創(chuàng)新，帶頭樹立大數(shù)據(jù)意識，形成示范作用。帶頭落實“雙責(zé)”。政府既肩負(fù)開放數(shù)據(jù)資源的社會管理職責(zé)，又承擔(dān)著引導(dǎo)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)濟發(fā)展責(zé)任。推進(jìn)數(shù)據(jù)開放和社會開發(fā)必須落實“雙責(zé)”，積極利用開源模式和開放社區(qū)資源，形成大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的開源生態(tài)系統(tǒng)。
政策扶持是保障，應(yīng)加大力度。加大資金扶持。建議整合我市各類工業(yè)和科技專業(yè)資金、市軟件和信息服務(wù)業(yè)專業(yè)扶持資金，建立大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)專項引導(dǎo)基金。同時，采取PPP模式，設(shè)立大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)風(fēng)投基金，形成政策+市場的雙向驅(qū)動。培育大數(shù)據(jù)市場。考慮對政務(wù)信息資源實施資產(chǎn)管理，建設(shè)“數(shù)據(jù)資源交易中心”或“數(shù)據(jù)銀行”,加強數(shù)據(jù)資源供給，優(yōu)先購買大數(shù)據(jù)服務(wù)，促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)。加大政策傾斜。引導(dǎo)“互聯(lián)網(wǎng)+”和“+互聯(lián)網(wǎng)”企業(yè)組成大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，在運行成本、人才引進(jìn)、激勵創(chuàng)新等方面提供一系列政策支持，積極爭取江蘇省有關(guān)大數(shù)據(jù)發(fā)展的政策優(yōu)惠。
保障安全是難點，應(yīng)研究突破。嚴(yán)格劃定“底線”。對直接或間接涉及國家安全、個人隱私和商業(yè)秘密的數(shù)據(jù)以及未經(jīng)脫密的具有識別出個體屬性的數(shù)據(jù)，不得開放。完善組織保障。目前，沈陽、廣州、上海、貴州等城市都已經(jīng)設(shè)立專門的大數(shù)據(jù)管理局（中心），建議揚州應(yīng)提早研究和建立專門的數(shù)據(jù)開放和大數(shù)據(jù)開發(fā)的管理機構(gòu)，統(tǒng)籌全市大數(shù)據(jù)的規(guī)劃、管理，消除大數(shù)據(jù)管理分散、主體責(zé)任不明的安全隱患。健全安全機制。建立立公共信息資源開放發(fā)布和開放審查機制，針對隨意采集、過度采集、擅自提供、保管不善等四類問題，制定嚴(yán)格的法律法規(guī)。
（作者：常家斌 韓義森，揚州市經(jīng)信委）
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