關(guān)于《山東省勞動(dòng)合同條例（草案）》的說(shuō)明
——2001年８月１３日在省九屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上
山東省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳廳長(zhǎng) 李 戈
主任、各位副主任、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：
我受省人民政府的委托，現(xiàn)就《山東省勞動(dòng)合同條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《條例草案》）作如下說(shuō)明：
一、制定《條例草案》的必要性
改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的勞動(dòng)用人制度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。為此，國(guó)家制定出臺(tái)了一系列改革勞動(dòng)用人制度的政策和措施。我省作為全國(guó)的試點(diǎn)省份，早在80年代初即開(kāi)始在新招工人中試行勞動(dòng)合同制度，《勞動(dòng)法》頒布后，勞動(dòng)合同制度在全省各類用人單位中普遍實(shí)行。到目前，98%的國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)、集體企業(yè)職工簽訂了勞動(dòng)合同，其他非國(guó)有企業(yè)也有170萬(wàn)人簽訂了勞動(dòng)合同。勞動(dòng)合同制度全面推開(kāi)后，通過(guò)立法的形式，鞏固完善這一新型的勞動(dòng)用人制度就顯得尤為重要。
首先，從企業(yè)執(zhí)行勞動(dòng)合同的情況看，存在的問(wèn)題仍然比較突出。部分非國(guó)有企業(yè)沒(méi)有依法與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同；有些已簽訂勞動(dòng)合同的企業(yè)沒(méi)有與勞動(dòng)者進(jìn)行平等協(xié)商，合同內(nèi)容很不規(guī)范，存在無(wú)效合同或者違法合同的問(wèn)題；一些外資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)隨意違反勞動(dòng)合同，侵犯職工的合法權(quán)益；部分困難企業(yè)違約現(xiàn)象比較嚴(yán)重等等。這些問(wèn)題的存在，非常不利于勞動(dòng)合同制度的鞏固和完善，影響了勞動(dòng)關(guān)系的和諧與穩(wěn)定，同時(shí)也造成了職工大量上訪，勞動(dòng)爭(zhēng)議案件居高不下，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重影響。
其次，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，多種所有制并存的格局逐步形成，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，國(guó)有企業(yè)改制改組，外商投資企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的迅速發(fā)展，使勞動(dòng)關(guān)系日趨多元化，勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域出現(xiàn)了許多新情況和新問(wèn)題，需要盡快制定一部全面規(guī)范勞動(dòng)合同的地方性法規(guī)，對(duì)勞動(dòng)關(guān)系作出具體的規(guī)范。
第三，《勞動(dòng)法》作為調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系的基本法律，對(duì)勞動(dòng)合同的規(guī)定比較原則，其配套法律《勞動(dòng)合同法》國(guó)家尚未出臺(tái)。我國(guó)即將加入WTO，為使勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整盡快與國(guó)際慣例接軌，實(shí)現(xiàn)“勞動(dòng)關(guān)系主體雙方自主協(xié)調(diào)，政府依法調(diào)整”的目標(biāo)，需要將勞動(dòng)合同制度納入法制化管理的軌道。目前，上海、深圳、福建、寧波等省市已經(jīng)出臺(tái)了勞動(dòng)合同方面的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。我省是沿海經(jīng)濟(jì)大省，為推動(dòng)我省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，盡快制定勞動(dòng)合同的地方性法規(guī)已勢(shì)在必行。
二、《條例草案》的起草經(jīng)過(guò)
去年初，省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳根據(jù)省人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃的要求，開(kāi)始著手《條例草案》的調(diào)研論證工作，并起草完成了初稿。去年10月，省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳向省人大和省政府分別提報(bào)了立法計(jì)劃申請(qǐng)報(bào)告。該項(xiàng)目列入省人大常委會(huì)今年的立法計(jì)劃后，省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳又專門成立了分管廳長(zhǎng)負(fù)責(zé)的起草小組，加快了《條例草案》的起草步伐。起草小組在原來(lái)初稿的基礎(chǔ)上進(jìn)一步修改形成了征求意見(jiàn)稿，發(fā)全省各設(shè)區(qū)市和有關(guān)方面征求意見(jiàn)；同時(shí)，起草小組又赴青島、煙臺(tái)、淄博、聊城等市和部分企業(yè)進(jìn)行調(diào)查研究。今年3月，在征求全省勞動(dòng)保障系統(tǒng)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，又分別召開(kāi)了專家研討會(huì)和企業(yè)座談會(huì)。根據(jù)各方面的意見(jiàn)和建議，對(duì)征求意見(jiàn)稿進(jìn)行了認(rèn)真討論修改，形成了會(huì)簽稿，并送省人事廳會(huì)簽；同時(shí)還征求了省高級(jí)人民法院、省總工會(huì)、省婦聯(lián)的意見(jiàn)。在吸收部門和有關(guān)單位意見(jiàn)的基礎(chǔ)上又作了進(jìn)一步修改完善，形成了草案。經(jīng)省政府法制辦審查修改后，形成草案修改稿。5月２５日，經(jīng)省政府第１７次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，形成了提請(qǐng)本次會(huì)議審議的《條例草案》。
三、需要說(shuō)明的幾個(gè)問(wèn)題
（一）關(guān)于適用范圍的問(wèn)題。
《勞動(dòng)法》規(guī)定，“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織（以下統(tǒng)稱用人單位）和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，適用本法。”“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和與之建立勞動(dòng)合同關(guān)系的勞動(dòng)者，依照本法執(zhí)行。”《條例草案》基本上沿用了《勞動(dòng)法》的適用范圍，并作了補(bǔ)充。根據(jù)1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位的用人制度也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行規(guī)范。據(jù)此，《條例草案》規(guī)定：“在本省行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)、民辦非企業(yè)單位、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者訂立、履行勞動(dòng)合同，適用本條例。”
（二）關(guān)于勞動(dòng)合同的訂立與履行的問(wèn)題。
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性的作用，勞動(dòng)力作為重要的生產(chǎn)要素，其配置應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，允許用人單位與勞動(dòng)者雙向選擇，通過(guò)訂立勞動(dòng)合同確定勞動(dòng)關(guān)系。因此，《條例草案》依據(jù)《勞動(dòng)法》，并借鑒《合同法》的規(guī)定，在總則中確立了勞動(dòng)合同訂立和履行的基本原則為：“當(dāng)事人訂立勞動(dòng)合同，應(yīng)當(dāng)遵循平等自愿、協(xié)商一致的原則，不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定，不得損害社會(huì)公共利益。”“當(dāng)事人履行勞動(dòng)合同，應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)實(shí)信用的原則。”我們按照這一原則，在《條例草案》第二章中對(duì)勞動(dòng)合同的訂立和履行作了全面規(guī)范。
同時(shí)，考慮到實(shí)際工作中，事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系普遍存在，引起的勞動(dòng)爭(zhēng)議也最多，而國(guó)家法律、法規(guī)又沒(méi)有專門的規(guī)定。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，我們借鑒了西方發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)勞動(dòng)法律制度中“默契延期”的做法和最高人民法院的司法解釋，在《條例草案》中規(guī)定：“因用人單位原因未辦理終止或者續(xù)訂手續(xù)，勞動(dòng)者繼續(xù)在該用人單位工作，形成事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的，視為雙方同意以原條件繼續(xù)履行原勞動(dòng)合同。”
?。ㄈ╆P(guān)于用人單位資產(chǎn)性質(zhì)或者經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生變化后，勞動(dòng)合同關(guān)系的處理問(wèn)題。
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和體制改革步伐的加快，企業(yè)的組織形式、治理結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)方式等也產(chǎn)生了相應(yīng)的變革，同時(shí)也使得勞動(dòng)關(guān)系日趨多元化。如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，用人單位改制改組、合并分立、兼并拍賣、承包租賃等活動(dòng)將日漸活躍，就其勞動(dòng)合同關(guān)系而言，現(xiàn)行的法律、法規(guī)并沒(méi)有作出明確規(guī)范。為此，我們按照適用性和前瞻性相結(jié)合的立法原則，總結(jié)近年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在《條例草案》中規(guī)定，資產(chǎn)性質(zhì)或者經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生變化后，用人單位應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行原勞動(dòng)合同或者與勞動(dòng)者協(xié)商變更、重新訂立勞動(dòng)合同；對(duì)于當(dāng)事人不能就變更或者重新訂立勞動(dòng)合同達(dá)成協(xié)議而解除勞動(dòng)合同的，按照《勞動(dòng)法》的規(guī)定辦理。
?。ㄋ模╆P(guān)于用人單位裁減人員問(wèn)題。
用人單位裁減人員，是一個(gè)比較敏感的社會(huì)問(wèn)題。《勞動(dòng)法》對(duì)瀕臨破產(chǎn)進(jìn)行法定整頓期間或者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)生嚴(yán)重困難的用人單位裁減人員進(jìn)行了原則規(guī)范，在實(shí)際工作中很難操作。為了防止用人單位隨意裁減人員，或者借整頓和經(jīng)營(yíng)困難之名大量裁減老職工，招用新職工，《條例草案》對(duì)此作了特別限制，規(guī)定“用人單位裁減人員應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取工會(huì)或者全體職工的意見(jiàn)，并向勞動(dòng)保障行政部門報(bào)告后，方可按規(guī)定程序進(jìn)行。”
需要說(shuō)明的一點(diǎn)是，目前一些經(jīng)濟(jì)效益較好的優(yōu)勢(shì)企業(yè)超出《勞動(dòng)法》規(guī)定的條件，相繼進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性裁員。如果對(duì)其加以限制，則不利于這部分企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，特別是加入WTO后，其在國(guó)際市場(chǎng)上的自我生存和發(fā)展能力必然受到制約；如果對(duì)其經(jīng)濟(jì)性裁員放任不管，則有可能導(dǎo)致眾多的企業(yè)竟相裁員，必然會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)嚴(yán)重的影響。在《條例草案》的起草過(guò)程中，考慮到我國(guó)目前正處于一個(gè)新舊體制轉(zhuǎn)軌的特殊階段，社會(huì)保障制度尚不完善，而國(guó)家解決這個(gè)問(wèn)題也主要是依靠政策性規(guī)定來(lái)進(jìn)行調(diào)控，用法律手段進(jìn)行規(guī)范的條件還不成熟。因此，我們?cè)凇稐l例草案》中沒(méi)有對(duì)此作出規(guī)定。
?。ㄎ澹╆P(guān)于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題。
經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償主要是因用人單位解除勞動(dòng)合同給勞動(dòng)者帶來(lái)一定經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償。在實(shí)際工作中，由于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制剛剛建立，市場(chǎng)機(jī)制尚不完善，相關(guān)法律制度也不健全，勞動(dòng)合同雙方當(dāng)事人的地位還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正法律意義上的平等，勞動(dòng)者相對(duì)于用人單位而言，還處于被動(dòng)的、弱者的“地位”，其合法權(quán)益最容易而且常常遭到不法侵害，為充分體現(xiàn)該條例的立法宗旨，切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)合同當(dāng)事人的合法權(quán)益，我們?cè)凇稐l例草案》中依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，對(duì)解除勞動(dòng)合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行了全面規(guī)范，并將其單列一章。其主要內(nèi)容包括兩個(gè)方面：一是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償已有原則規(guī)定的，我們只在條件及標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行了銜接。二是國(guó)家未規(guī)定給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那樾?，如勞?dòng)者因用人單位強(qiáng)迫勞動(dòng)、未按勞動(dòng)合同的約定提供勞動(dòng)條件或者支付勞動(dòng)報(bào)酬而解除勞動(dòng)合同的；因企業(yè)破產(chǎn)、被依法撤銷或者自行解散而解除勞動(dòng)合同的，等等。對(duì)這類情況，我們根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定的精神，結(jié)合山東實(shí)際，規(guī)定用人單位應(yīng)當(dāng)支付勞動(dòng)者一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以保障和維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。
以上說(shuō)明，連同《條例草案》請(qǐng)一并審議。
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