劉某明等訴福建省莆田市涵江區(qū)人民政府行政賠償案
——無(wú)產(chǎn)權(quán)證房屋被強(qiáng)拆滅失，對(duì)房屋面積的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)由實(shí)施違法強(qiáng)拆行為的被告承擔(dān)
關(guān)鍵詞
行政 行政賠償 舉證責(zé)任 程序空轉(zhuǎn) 主動(dòng)調(diào)取證據(jù)
基本案情
原告劉某明等人的房屋在福建省莆田市涵江區(qū)政府征收范圍內(nèi)，2016年7月1日涉案房屋被拆除。劉某明等對(duì)該強(qiáng)制拆除行為起訴至法院，福建省莆田市中級(jí)人民法院判決確認(rèn)涵江區(qū)政府強(qiáng)制拆除該房屋的行為違法。各方未上訴，判決生效。后劉某明等向“莆田市涵江區(qū)人民政府區(qū)長(zhǎng)”郵寄《行政賠償申請(qǐng)書(shū)》，未得到答復(fù)，遂提起本案行政賠償之訴。莆田市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣?，依法原告?yīng)當(dāng)對(duì)行政行為造成的損害提供證據(jù)。故本案對(duì)因行政強(qiáng)制造成的損失數(shù)額應(yīng)由原告進(jìn)行舉證。在雙方均未提供關(guān)于房屋面積認(rèn)定證據(jù)的情況下，原告主張的“對(duì)非法拆除劉某明等房屋276.39m2，賠付同區(qū)位、同面積的合格房屋”沒(méi)有證據(jù)支持，不能成立。原告可在取得相關(guān)證據(jù)后，另行提起行政賠償之訴。至于室內(nèi)財(cái)物損失，原告雖未提供證據(jù)證明損失數(shù)額，但考慮到實(shí)際情況，酌情給予人民幣2萬(wàn)元作為財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償。
福建省莆田市中級(jí)人民法院于2019年4月26日作出（2018）閩03行賠初90號(hào)行政判決：一、涵江區(qū)政府應(yīng)在本判決生效之日起十五日內(nèi)支付給劉某明等人民幣2萬(wàn)元作為室內(nèi)財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償款；二、駁回劉某明等其他的賠償請(qǐng)求。福建省高級(jí)人民法院于2019年10月31日作出（2019）閩行賠終370號(hào)行政判決：駁回上訴，維持原判。劉某明等申請(qǐng)?jiān)賹彛罡呷嗣穹ㄔ河?021年1月7日作出（2020）最高法行賠申406號(hào)行政裁定，指令福建省高級(jí)人民法院再審本案。
裁判理由
最高人民法院生效裁定認(rèn)為，莆田市涵江區(qū)政府強(qiáng)制拆除再審申請(qǐng)人劉某明等位于福建省莆田市涵江區(qū)涉案房屋的行為，已由人民法院另案生效判決確認(rèn)違法，劉某明等人以涵江區(qū)政府為被告提起本案行政賠償之訴，請(qǐng)求判令涵江區(qū)政府對(duì)劉某明等被拆除的 276.39 平方米房屋賠付同區(qū)位、同面積的合格房屋，賠付室內(nèi)財(cái)物損失、誤工費(fèi)、車馬費(fèi)、房屋租金以及宅基地（含埕地、空地）錢款等。最高人民法院經(jīng)審查認(rèn)為：
其一，關(guān)于房屋面積的證明責(zé)任問(wèn)題。首先，住宅房屋承載著公民的居住和生存功能，關(guān)系到公民最根本的權(quán)益，因此，對(duì)公民住宅的拆除，應(yīng)當(dāng)設(shè)置最嚴(yán)格的行政程序，在舉證責(zé)任上應(yīng)當(dāng)作出對(duì)強(qiáng)拆主體較重的安排。其次，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其實(shí)施條例以及《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等相關(guān)規(guī)定，在征收房屋等不動(dòng)產(chǎn)過(guò)程中，拆除房屋前，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)補(bǔ)償安置工作落實(shí)到位，故其有責(zé)任對(duì)房屋的各方面情況予以記錄保存。且在無(wú)相關(guān)權(quán)屬證書(shū)證明案涉房屋面積的情況下，能夠證明面積的最有力證據(jù)通常是拆除前現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量記錄等書(shū)證，而該類書(shū)證一般保留在征收拆除等實(shí)施機(jī)關(guān)，被征收人事實(shí)上難以或根本無(wú)法舉出有價(jià)值的證據(jù)。再次，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰、行政強(qiáng)制等行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，并符合比例原則，且應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)社會(huì)物質(zhì)財(cái)富和社會(huì)精神文明最小損害的方式，行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制拆除房屋前，對(duì)該房屋的性質(zhì)、面積等方面的證據(jù)予以收集和固定，對(duì)屋內(nèi)動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行清點(diǎn)登記、妥善保管、及時(shí)移交等，均是其當(dāng)然職責(zé)。即使對(duì)于違法建筑的拆除，亦應(yīng)當(dāng)充分保全房屋內(nèi)物品以及其他相關(guān)合法權(quán)益。為了促使行政機(jī)關(guān)遵守上述要求，行政訴訟的證據(jù)制度中設(shè)計(jì)了的舉證責(zé)任合理分配規(guī)則?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定：“在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣校鎽?yīng)當(dāng)對(duì)行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o(wú)法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任?！北景钢?，再審申請(qǐng)人的合法居所房屋被行政機(jī)關(guān)違法強(qiáng)拆后，房屋實(shí)體已被消滅，在沒(méi)有房產(chǎn)證等相關(guān)權(quán)屬證書(shū)能夠證明其面積的情況下，對(duì)房屋面積的舉證責(zé)任符合“因被告的原因?qū)е略鏌o(wú)法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任”的情形。一、二審法院將證明房屋面積的舉證責(zé)任完全分配給原告（即再審申請(qǐng)人），認(rèn)為劉某明等人應(yīng)對(duì)其直接損失承擔(dān)舉證責(zé)任，劉某明人無(wú)法提供證據(jù)證明其被拆除房屋面積為276.39 m2，故不予支持該項(xiàng)請(qǐng)求，要求其在取得相關(guān)證據(jù)后另行提起行政賠償之訴。這實(shí)際上是將有關(guān)房屋面積的舉證責(zé)任完全分配給了原告一方，明顯與法律的規(guī)定不符。事實(shí)上，根據(jù)同時(shí)開(kāi)庭審理的同一系列案件中其他案件審理中查明的事實(shí)，涉案房屋已經(jīng)經(jīng)過(guò)丈量，且在該系列案訴訟過(guò)程中，丈量公司提供了涉案房屋的丈量材料，即政府方明顯保存有相關(guān)的丈量資料，可以無(wú)障礙地提供，一審法院應(yīng)當(dāng)要求政府方提供丈量資料以查明房屋面積。同時(shí)，并無(wú)證據(jù)證明再審申請(qǐng)人保管有關(guān)于房屋面積的相關(guān)證據(jù)，再審申請(qǐng)人另行取得如集體土地使用權(quán)證、現(xiàn)場(chǎng)照片、房屋丈量資料等證據(jù)的難度極大甚至不可能?？傊?，本案被違法強(qiáng)拆的房屋面積究竟多少，由實(shí)施違法拆除房屋行為的行政主體來(lái)舉證是輕而易舉，而要求被征收人對(duì)自己已經(jīng)被拆除的房屋舉證是難上加難，在此情況下，理應(yīng)由行政主體來(lái)舉證。本案一、二審法院上述舉證責(zé)任的分配不符合基本邏輯和生活常識(shí)。
其二，關(guān)于人民法院主動(dòng)調(diào)取證據(jù)的適用問(wèn)題。行政訴訟的主要目的不僅在于監(jiān)督政府依法行政，還應(yīng)當(dāng)解決行政爭(zhēng)議?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十九條規(guī)定：“人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)?！钡谒氖畻l規(guī)定：“人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)。但是，不得為證明行政行為的合法性調(diào)取被告作出行政行為時(shí)未收集的證據(jù)?！鄙鲜鰞?nèi)容規(guī)定了人民法院主動(dòng)權(quán)調(diào)取證據(jù)以及要求雙方提供證據(jù)的審判職權(quán)。首先，此處規(guī)定“有權(quán)”一詞是根據(jù)事物客觀規(guī)律作出的科學(xué)安排，而非給予法院自由裁量權(quán)。因?yàn)樵趥€(gè)案審理中，是否具備法院履行上述主動(dòng)收集證據(jù)的作為義務(wù)的條件，具有不確定性，故只能規(guī)定“有權(quán)”，而不能作出統(tǒng)一的確定性規(guī)定。即此處“有權(quán)”是給予法院根據(jù)具體案件中履職條件是否具備來(lái)做出履職或不履職的選擇權(quán)，而不是履職條件已經(jīng)具備時(shí)的選擇權(quán)。在履職條件具備時(shí)，只能選擇“是”，而不是既可選擇“是”，也可選擇“否”。只有在履職條件不具備時(shí)才可選擇“否”。如果法院審理案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)明顯存在雙方能夠直接提供或法院能夠直接調(diào)取的證據(jù)，即條件明顯具備，則法院事實(shí)上具有主動(dòng)獲取該證據(jù)的確定性職責(zé)義務(wù)，并非可做可不做。其次，規(guī)定“有權(quán)”一詞，也是確立法院主動(dòng)要求提供證據(jù)或主動(dòng)調(diào)取證據(jù)的職權(quán)依據(jù)，而非給予法院自由裁量權(quán)。在案件審理時(shí)，法院面對(duì)雙方可以輕易提供或法院可以輕易調(diào)取的關(guān)鍵證據(jù)，不能以“法院有權(quán)”一詞而認(rèn)為法院可做可不做，法院不應(yīng)放棄履行主動(dòng)作為的義務(wù)。再次，該條規(guī)定的目的在于盡量通過(guò)最少的訴訟實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議，避免因雙方舉證不足而造成程序空轉(zhuǎn)。雖上述規(guī)定似不是強(qiáng)制性規(guī)定，但是法院如果發(fā)現(xiàn)案件中的關(guān)鍵證據(jù)雙方明顯可以直接提供而未提供，或者發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵證據(jù)當(dāng)事人很難獲取而法院明顯能夠直接調(diào)取，則應(yīng)當(dāng)依法行使上述職權(quán)，要求雙方提供證據(jù)或者由法院自己主動(dòng)調(diào)取證據(jù)。如法院不行使上述職權(quán)，而要求雙方另行提供證據(jù)再起訴訟，則亦屬不當(dāng)行使審判權(quán)。本案中，通過(guò)一審?fù)徔芍?，案涉房屋在拆除前已由政府方組織過(guò)丈量測(cè)繪，有關(guān)房屋面積方面的證據(jù)政府方明顯能夠輕易提供，一、二審法院完全可以要求政府方提供該丈量測(cè)繪結(jié)果方面的證據(jù)，亦可主動(dòng)依職權(quán)直接調(diào)取，然后依據(jù)質(zhì)證情況等對(duì)被拆房屋的面積進(jìn)行認(rèn)定。本案本為賠償之訴，一、二審法院并未依據(jù)上述法律規(guī)定，依職權(quán)主動(dòng)收集證據(jù)，在本案中解決有關(guān)房屋面積的舉證、認(rèn)定及房屋賠償數(shù)額問(wèn)題，而是要求再審申請(qǐng)人提供證據(jù)后另行提起賠償之訴，實(shí)屬人為增加程序空轉(zhuǎn)及當(dāng)事人訴累，亦有所不當(dāng)。
裁判要旨
1.征收房屋過(guò)程中，因行政機(jī)關(guān)違法強(qiáng)拆無(wú)證房屋引發(fā)的行政賠償訴訟，原告因房屋滅失而對(duì)房屋面積不能舉證，符合“因被告的原因?qū)е略鏌o(wú)法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任”的情形，應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)舉證證明房屋面積的責(zé)任。
2.人民法院通過(guò)審理發(fā)現(xiàn)案件中的關(guān)鍵證據(jù)雙方明顯可以直接提供而未提供，或者發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵證據(jù)當(dāng)事人很難獲取而法院明顯能夠直接調(diào)取，則應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十九條、四十條的規(guī)定要求雙方提供證據(jù)或者主動(dòng)調(diào)取證據(jù)。如法院不行使上述職權(quán)，而要求雙方另行提供證據(jù)再起訴訟，屬不當(dāng)行使審判權(quán)。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第38條第2款、第39條、第40條
一審：福建省莆田市中級(jí)人民法院（2018）閩03行賠初90號(hào)行政判決（2019年4月26日）;二審：福建省高級(jí)人民法院（2019）閩行賠終370號(hào)行政判決（2019年10月31日）;再審審查：最高人民法院（2020）最高法行賠申406號(hào)行政裁定（2021年1月7日）
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