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黨的十八大以來，黨中央、國務院關于礦產(chǎn)資源管理改革作出了一系列重大決策部署。2019年12月，自然資源部出臺《自然資源部關于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號），這一文件是礦產(chǎn)資源管理改革中的創(chuàng)新舉措，旨在充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，深化“放管服”改革，進一步完善礦產(chǎn)資源管理。

“自然資規(guī)〔2019〕7號”文件提出要積極推進“凈礦”出讓，并明確開展砂石土等直接出讓采礦權和“凈礦”出讓，積極推進其他礦種的“凈礦”出讓。2021年5月，江西省上栗縣福田鎮(zhèn)雙源建筑石料用灰?guī)r礦在江西省土地使用權和礦業(yè)權交易系統(tǒng)成功掛牌出讓，這是在萍鄉(xiāng)地區(qū)首先成功“凈礦”出讓的采礦權，這項工作的開展為萍鄉(xiāng)地區(qū)礦業(yè)權出讓制度創(chuàng)新提供了實踐參考。筆者以江西省上栗縣為例，分析當前 “凈礦”出讓工作。

“凈礦”出讓這一概念可以說是由“凈采礦權”出讓引申而來，而率先提出“凈采礦權”出讓這一概念的省份是浙江省。早在2010年，浙江省國土資源廳印發(fā)《關于進一步規(guī)范采礦權管理若干問題的通知》（浙土資發(fā)〔2010〕21號），將保障順利進場施工的“凈采礦權”出讓作為一項制度創(chuàng)新，并在海鹽縣、紹興市、溫嶺市等地試行“凈采礦權”出讓。至2013年，浙江省國土資源廳出臺《浙江省國土資源廳關于推進凈采礦權出讓工作的指導意見》（浙土資發(fā)〔2013〕28號），將“凈采礦權”出讓制度在全省普遍推行。按照“浙土資發(fā)〔2013〕28號文”，“凈采礦權”是指采礦權出讓前期的相關政策處理到位，競得人不再受土地、地面附著物及固定資產(chǎn)等權益制約，且可進場開展礦山建設的擬出讓采礦權；“凈采礦權”出讓則是指組織凈采礦權出讓的有關活動。學術界進一步豐富“凈采礦權”的涵義，即指審批手續(xù)完備、資源儲量清晰，無附帶其他資產(chǎn)，礦山建設、開發(fā)時需征（占）用土（林）地及其他附著物等有關政策已處理到位，采礦權受讓人能順利實施礦產(chǎn)開發(fā)的擬出讓采礦權。自浙江省推行“凈采礦權”出讓制度后，福建、江西、安徽、湖北等省陸續(xù)探索實施“凈采礦權”出讓，成效顯著。

2019年12月，自然資源部出臺《自然資源部關于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號），標志著“凈礦”出讓在全國推行。該文件一是明確了“凈礦”出讓的范圍，即砂石土等直接出讓的采礦權需開展“凈礦”出讓，其他礦種應積極推進“凈礦”出讓。二是強調(diào)了“凈礦”出讓三個時期的要求，即出讓前要做足準備工作，要會同相關部門，依法依規(guī)避讓生態(tài)保護紅線等禁止限制勘查開采區(qū)，合理確定出讓范圍，同時要依據(jù)地質(zhì)工作成果和市場主體需求，建立礦業(yè)權出讓項目庫；出讓中要優(yōu)化出讓流程；出讓后要提高服務效率，做好與用地用海用林用草等審批事項的銜接，以便出讓后能正常開展勘查開采工作。實施“凈礦”出讓的目的是要保障礦業(yè)權人競得礦業(yè)權后能夠按期順利進行勘查開采，分析“自然資規(guī)〔2019〕7號文”相關規(guī)定，可知出讓前期工作至關重要。

上栗縣地處贛西邊陲，萍鄉(xiāng)之北，東鄰宜春市、蘆溪縣，南鄰安源區(qū)、湘東區(qū)，西鄰湖南省醴陵市，北鄰湖南省瀏陽市，區(qū)位優(yōu)勢明顯，堪稱江西省西大門。上栗縣處于萍樂坳陷帶西段南緣，各時代地層發(fā)育較完整，巖漿活動較頻繁，地質(zhì)構造復雜，成礦條件有利，礦產(chǎn)資源豐富，目前已發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)中以非金屬類礦產(chǎn)為主，而又以灰?guī)r突出。2021年5月，在江西省土地使用權和礦業(yè)權交易系統(tǒng)掛牌出讓的上栗縣福田鎮(zhèn)雙源建筑石料用灰?guī)r礦（以下稱雙源礦），起始價為23210.4萬元，由南昌市潤鼎置業(yè)有限公司以33510.4萬元競得，成交確定后，簽訂采礦權出讓合同，并一次性繳清政策處置費和按照合同約定繳納采礦權出讓收益，于2021年9月辦理了采礦權登記。雙源礦是在四個關閉注銷的小型礦山基礎上重新整合而來，以期達到資源合理最大化利用目的，建成一個礦產(chǎn)資源集約節(jié)約、高效利用的綠色礦山。這是自“凈礦”出讓政策出臺以來，萍鄉(xiāng)地區(qū)第一個成功出讓且成交額創(chuàng)歷史最高的采礦權。

2.1“凈礦”出讓政策

為貫徹落實《自然資源部關于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號），2020年4月，江西省自然資源廳出臺了《江西省自然資源廳關于貫徹落實自然資源部推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項意見的通知》（贛自然資規(guī)〔2020〕3號），全面啟動江西省“凈礦”出讓工作。該通知規(guī)定自2020年5月1日起，普通建筑用砂石土采取“凈礦”方式競爭性出讓采礦權，積極推進其他礦種“凈礦”出讓。該通知明確了出讓的五個條件：一是符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃；二是擬出讓礦業(yè)權范圍與已設礦業(yè)權無重疊，無爭議；三是擬出讓礦業(yè)權范圍與各類保護地、生態(tài)保護紅線等禁止開發(fā)區(qū)無重疊；四是征求生態(tài)環(huán)境、應急管理、水利、林業(yè)等部門意見無異議；五是具備用地、用林保障等采礦應具備的基本條件。2020年8月，《萍鄉(xiāng)市自然資源和規(guī)劃局關于印發(fā)〈萍鄉(xiāng)市自然資源和規(guī)劃局礦業(yè)權交易監(jiān)督管理制度〉的通知》（萍資規(guī)發(fā)〔2020〕109號），對萍鄉(xiāng)市“凈礦”出讓范圍、出讓條件、出讓流程等內(nèi)容進一步加以明確。

2.2 “凈礦”出讓流程

按照國家、省、市對“凈礦”出讓范圍的規(guī)定，普通建筑用砂石土采取“凈礦”出讓，根據(jù)采礦權審批權限，該類礦種審批權限屬縣級人民政府自然資源管理部門?；诖?，上栗縣自然資源和規(guī)劃局進一步細化、明確相關要求，先后印發(fā)了《上栗縣自然資源和規(guī)劃關于規(guī)范礦產(chǎn)資源管理若干事項的通知》（栗資規(guī)字〔2020〕164號）和《上栗縣自然資源和規(guī)劃局關于成立礦業(yè)權工作領導小組的通知》（栗資規(guī)字〔2021〕110號）兩個規(guī)范性文件，與《上栗縣人民政府辦公室關于成立上栗縣綠色礦山建設和礦山整治工作領導小組的通知》（栗府辦字〔2019〕8號）一同促成了上栗縣“凈礦”出讓組織框架和工作流程（圖1）的構建。

圖1 上栗縣設礦流程圖

從上栗縣設礦流程圖可知，“凈礦”出讓一是確定了誰申請，二是確定了誰初審，三是確定了誰復審，四是確定了誰終審，五是確定了誰做什么事。即設礦所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向縣政府申請設置礦業(yè)權；縣自然資源和規(guī)劃局組織擬設礦業(yè)權初審，并向縣級發(fā)改、應急、生態(tài)環(huán)境、水利、交通等部門征求意見；由縣綠色礦山建設和礦山整治工作領導小組組織復審；再由縣政府常務會決定設置礦業(yè)權，將其納入礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，在充分做好出讓準備工作后，組織出讓。

2.3 “凈礦”出讓步驟

2.3.1 出讓前工作

“凈礦”出讓前主要工作：一是上栗縣自然資源和規(guī)劃局劃定礦區(qū)范圍擬設礦業(yè)權。按照上栗縣設礦流程，雙源礦是在關閉注銷原有礦山的前提下，由福田鎮(zhèn)政府向縣政府請示新設，經(jīng)縣自然資源和規(guī)劃局初審，初審內(nèi)容主要包括擬設礦業(yè)權是否在生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)、是否在各類自然保護地范圍內(nèi)、是否在基本農(nóng)田范圍內(nèi)、是否在公益林天然林保護工程范圍內(nèi)、是否符合礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃等，并向縣級發(fā)改、應急、生態(tài)環(huán)境、水利、交通等部門征求意見，由縣綠色礦山建設和礦山整治工作領導小組復審，再由縣政府常務會同意設立礦業(yè)權，報萍鄉(xiāng)市政府批復同意調(diào)整上栗縣礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2016—2020年）設立雙源礦同時組織完成《詳查地質(zhì)報告》《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、地質(zhì)環(huán)境恢復治理與土地復墾方案》《采礦權出讓收益評估報告》。二是當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)受縣政府的委托進行出讓前政策處置，即上栗縣政府委托福田鎮(zhèn)政府對原礦山清退進行補償，以及對出讓采礦權范圍和影響范圍內(nèi)政策處置評估。

2.3.2 出讓中工作

根據(jù)國家、省、市、縣“凈礦”出讓相關規(guī)定，礦業(yè)權出讓必須滿足多方面要求，只有在符合各項條件的前提下方能出讓，同時礦業(yè)權出讓又涉及多個部門，只有各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力，才能出讓成功。基于此，上栗縣在2019年成立了以分管副縣長為組長，相關部門為成員的縣綠色礦山建設和礦山整治工作領導小組（圖2）。

上栗縣雙源礦“凈礦”出讓在縣委、縣政府的領導下分步推進，在完成了出讓前期工作后，上栗縣自然資源和規(guī)劃局報縣政府常務會審議網(wǎng)上公開出讓。按照礦業(yè)權交易權限，委托原萍鄉(xiāng)市國土資源交易中心網(wǎng)上掛牌出讓。

2.3.3 出讓后工作

雙源礦“凈礦”出讓成功后，按照約定繳納了采礦權出讓收益和政策處置費。為了更好地服務好企業(yè)，上栗縣自然資源和規(guī)劃局成立了礦業(yè)權工作領導小組，明確各相關股室要積極主動為取得礦業(yè)權的企業(yè)申辦各項手續(xù)，如礦權股要協(xié)助辦理采礦許可手續(xù)，征地批地股要協(xié)助辦理用地許可手續(xù)，林地管理股要協(xié)助辦理林地許可手續(xù)等。

3.1 經(jīng)驗

上栗縣雙源礦“凈礦”出讓有以下四點經(jīng)驗值得借鑒：一是組織流程明確詳細。上栗縣成立了縣綠色礦山建設和礦山整治工作領導小組議事機構，會商礦產(chǎn)資源日常管理，形成聯(lián)審聯(lián)批機制，從而增強了工作力量，提高了工作效率，加快了工作進程。在礦業(yè)權設置、礦業(yè)權出讓征求各部門意見后，報縣綠色礦山建設和礦山整治工作領導小組審查通過，由縣政府常務會審定。二是出讓工作做足做細。出讓前礦區(qū)劃定和政策處置審查內(nèi)容多，工作量大，需要自然資源主管部門和所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)反復斟酌，充分討論，既要合法也要合理。特別是縣政府委托屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)對礦區(qū)采礦區(qū)、生產(chǎn)區(qū)、生活區(qū)、工業(yè)廣場、道路、供電通道、土地類別、構筑物、建筑物、通訊電力設施、林地性質(zhì)、生產(chǎn)設備設施及其附屬物、300米安全間距范圍住戶等相關情況進行詳細調(diào)查摸底、分類造冊，嚴格按照相關程序和要求，聘請權威的第三方機構進行評審、評定，各項工作力求審慎嚴密，確保資產(chǎn)評估和政策處置費的準確性、合法性。三是統(tǒng)一規(guī)劃解決后顧之憂。在依法依規(guī)調(diào)整礦業(yè)權設置的同時，將礦山企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所必須的運輸?shù)缆?、生產(chǎn)道路、工業(yè)廣場、林地、土地等一并納入規(guī)劃，杜絕以后可能產(chǎn)生的權屬糾紛，便于企業(yè)在競得后就能正常生產(chǎn)，也有利于出讓前的資產(chǎn)評估，確保資產(chǎn)評估的全面性。四是公開出讓全程接受監(jiān)督。在礦業(yè)權設置、出讓方案的制訂、資產(chǎn)評估等過程中，邀請相關部門全程參與，提出建議、意見，特別是爭取法律部門參與，確保陽光操作、公平出讓。

3.2 相關建議

我國礦產(chǎn)資源屬國家所有，礦業(yè)權流轉(zhuǎn)分為兩級市場：一級出讓市場由國家出讓礦業(yè)權，二級轉(zhuǎn)讓市場由礦業(yè)權人再次流轉(zhuǎn)礦業(yè)權。在一級市場中，我國要求全面推進以招拍掛方式競爭性出讓礦業(yè)權，嚴格控制協(xié)議出讓?！皟舻V”出讓屬一級出讓市場，面向全社會競爭性出讓。長期以來礦業(yè)權競得人受礦區(qū)范圍內(nèi)或影響范圍內(nèi)土地、林地等權益糾紛影響，長期無法施工而不得不放棄礦業(yè)權，這不僅侵害了礦業(yè)權人合法權益，破壞了營商環(huán)境，還損害了政府公信力。實施“凈礦”出讓可以有效解決這一問題。為了更好地做好“凈礦”出讓，筆者提出以下幾點建議。

3.2.1 建立部門聯(lián)席會商機制

“凈礦”出讓涉及的不只是礦產(chǎn)資源，還有與之相應的土地、林地、生態(tài)紅線、自然保護地，出讓后的用地許可、安全生產(chǎn)許可、林地許可辦理，以及水土保持審查和環(huán)境影響評價審查等，涉及的部門不僅是自然資源管理部門，還有應急管理、林業(yè)、水利、生態(tài)環(huán)境、發(fā)改、交通等部門。擬出讓的礦業(yè)權不僅要符合礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，還要符合國土空間規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃）、林業(yè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等各類規(guī)劃，其范圍及影響范圍不能與基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、自然保護地、公益林、天保林等禁止、限制勘查開采區(qū)重疊。因此應在各級政府的領導下，由自然資源、應急、林業(yè)、發(fā)改、水利、財政、生態(tài)環(huán)境、交通等部門成立工作領導小組，組織開展專題研討，實現(xiàn)“凈礦”多規(guī)合一審查，使之符合各類規(guī)劃，確保“凈礦”首先在規(guī)劃上“干凈”。設置切實可行的公開出讓流程，在出讓工作中明確各部門職責，并強化協(xié)同配合，讓礦業(yè)權競得人能夠及時順利辦理水土保持審查、環(huán)境影響評價、安全生產(chǎn)許可、林地許可、用地許可等各項手續(xù)。

3.2.2 健全與“凈礦”出讓相關的礦產(chǎn)資源管理制度

長期以來，礦山企業(yè)競得礦業(yè)權后都是自行解決礦業(yè)權范圍內(nèi)或影響范圍內(nèi)的土地和林地征用，以及房屋拆遷、構筑物拆除、墳墓遷移、青苗補償?shù)葯鄬偬幚韱栴}，通常做法是與這些權益方簽訂補償協(xié)議協(xié)商解決。協(xié)商過程中，由于制度不完善、地方保護主義、相關利益方漫天要價等因素，礦山企業(yè)受制于處理周期長、補償金額高等痛點和難點，導致礦山長期無法開工，從而被迫放棄礦業(yè)權。目前“凈礦”出讓雖規(guī)定要加強礦業(yè)權出讓前期準備工作，建立礦業(yè)權出讓項目庫，但仍處于改革探索階段。建議進一步深化礦產(chǎn)資源管理制度改革，建立礦產(chǎn)資源儲備制度，儲備一批礦業(yè)權，建立礦業(yè)權出讓項目庫。由政府或礦產(chǎn)資源儲備機構出資，依據(jù)相關法律法規(guī)做好對擬出讓的礦業(yè)權范圍內(nèi)或影響范圍內(nèi)的土地報批征收和林地征用、房屋拆遷、構筑物拆除、墳墓遷移、青苗補償，以及原礦業(yè)權人固定資產(chǎn)清理等政策處置。并且要認真仔細調(diào)查摸底、分類造冊，力求嚴謹細致，權屬清晰，切實做到出讓前政策處置準確、合理，確?！皟舻V”無權益糾紛。將政策處置和礦業(yè)權“打包”放入礦業(yè)權出讓項目庫，通過“凈礦”出讓，讓礦業(yè)權競得人無后顧之憂，不再受土地、林地、地表附著物及固定資產(chǎn)等權益制約，如期施工生產(chǎn)。

3.2.3 完善相關政策法律法規(guī)

現(xiàn)行的法律法規(guī)并沒有明確界定礦業(yè)用地的含義或范圍，而實踐中礦業(yè)用地主要分為探礦用地和采礦用地。依據(jù)《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)，礦業(yè)權人在進行勘查或開采前應依法取得土地使用權。目前探礦（勘查）用地辦理臨時用地相對有一些保障，而采礦用地根據(jù)土地利用分類屬建設用地，按規(guī)定需報省級、市級政府批準征收和農(nóng)轉(zhuǎn)用。實際工作中，由于受法律法規(guī)、規(guī)劃和用地用林指標等影響，采礦權人難以按照建設用地要求取得土地使用權，雖有個別省份土地管理法實施辦法規(guī)定采礦用地按臨時用地審批，制定土地復墾方案和環(huán)境恢復治理方案，落實復墾主體，但存在臨時用地四年限制和礦山企業(yè)“凈礦”出讓征地拆遷依據(jù)限制，導致采礦用地缺乏相應的保障。采礦用地雖屬建設用地，但實踐中露天開采礦山的采礦用地幾乎無地面建筑物，地下開采礦山的采礦用地僅在井口地面有建筑物，且礦山閉坑后，礦區(qū)將按照土地復墾方案和環(huán)境恢復治理方案進行土地復墾和修復，故采礦用地應屬于一種特殊的建設用地。建議在《土地管理法》及其實施條例和《礦產(chǎn)資源法》及其實施細則等法律法規(guī)修訂時,增加“凈礦”出讓條款來解決礦業(yè)用地保障問題。如將采礦用地從建設用地范疇中劃出，單獨管理，從而不再受建設用地指標限制；因臨時用地不占建設用地指標，可將采礦用地同探礦用地一樣，按照臨時用地審批，且臨時用地年限應與采礦年限相同。