本文作者：張鴿 文章轉(zhuǎn)自：iCourt法秀
“沒有利益，就沒有訴權(quán)”，如果被訴行政行為對當(dāng)事人的合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響，則沒有賦予其針對該行政行為提起訴訟的主體資格的必要。落實在法律文本中，也就是行政訴訟法第二十五條的規(guī)定，行政訴訟的原告應(yīng)當(dāng)是與被訴行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。本文對國有土地征收過程中的常見的可訴事項進(jìn)行了梳理，便于維權(quán)當(dāng)事人采取有效的法律措施，提示政府部門在作出這些具體行政行為時慎之又慎。同時，這些事項也是律師可以深度參與國有土地征收的主要內(nèi)容。
一、對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服，可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟
法律依據(jù)：《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十四條 被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。
律師意見：公民、法人或者其他組織對房屋的“征收決定”不服提起的訴訟，應(yīng)當(dāng)以被征收房屋所在地的市、縣級人民政府為被告。但如果房屋征收部門和房屋征收實施單位越權(quán)作出“征收決定”，這是一個違法而無效的行為，當(dāng)事人在這種情況下就應(yīng)當(dāng)以實際作出“征收決定”的單位為被告，提起一個無效之訴。
另外，無論提起行政復(fù)議還是提起行政訴訟，均要按照法定期限提起。
若提起行政復(fù)議，應(yīng)該按照《行政復(fù)議法》第九條“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請……”的規(guī)定。若提起行政訴訟，應(yīng)該按照《行政訴訟法》第四十六條“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出……”的規(guī)定。若先提起了行政復(fù)議，后對行政復(fù)議決定不服提起行政訴訟，應(yīng)該按照《行政訴訟法》第四十五條“公民、法人或者其他組織不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟……”的規(guī)定。
實踐中，房屋征收決定通常以公告方式送達(dá)，公告之日視為房屋征收決定已送達(dá)每一戶被征收人，征收決定中告知了當(dāng)事人訴權(quán)和起訴期限，通常以公告日作為公民、法人或者其他組織知道該具體行政行為之日，即提起行政復(fù)議或行政訴訟的法定期限的起算點(diǎn)。
二、對房屋征收決定公告本身不服，一般不可訴
《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十三條第一款規(guī)定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項。那么，對房屋征收決定公告本身，是否可訴呢？
參考案例：（ 2019 ）最高法行申 8351 號裁定書，鄒科良訴烏魯木齊市新市區(qū)人民政府行政征收案。
裁判要旨：關(guān)于被訴公告是否對被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的問題。一審裁定除認(rèn)為再審申請人不具有本案原告資格外，同時認(rèn)為被訴公告系公示告知行為，對被征收人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響。一般而言，行政機(jī)關(guān)作出一個行政行為，需要向行政相對人送達(dá)才能生效，在一些特殊情況下，如行政相對人人數(shù)眾多時，法律規(guī)定以公告作為對行政行為進(jìn)行送達(dá)的方式，在這種情況下，對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的是行政行為而非公告，行政相對人對公告提起訴訟的，不符合起訴條件。但是，如果行政機(jī)關(guān)在發(fā)布公告之前并未單獨(dú)作出行政行為，那么公告除了是公示送達(dá)方式之外，同時也是行政行為本身的載體，此時公告應(yīng)具有可訴性。本案被訴行為形式上是作為送達(dá)行政行為方式的公告，但從一、二審查明的事實來看，新市區(qū)政府并未作出房屋征收決定，該公告既是公示告知行為，亦是房屋征收決定的載體，對房屋所有人的權(quán)利產(chǎn)生實際影響，具有可訴性。
律師意見：對房屋征收決定公告不服，一般不可訴訟。因為房屋征收決定公告屬于程序性行為，對被征收人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響。而真正產(chǎn)生權(quán)益影響的是房屋征收決定行為。但是特殊情況下，房屋征收決定和房屋征收公告是一體發(fā)布的，是可訴的，因為這種情況是房屋征收公告是房屋征收決定的載體，對權(quán)利人權(quán)益產(chǎn)生了實質(zhì)影響。
三、對房屋征收方案補(bǔ)償方案不可單獨(dú)起訴
《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十三條第一款規(guī)定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項。由此可知，公告房屋征收決定時，應(yīng)該同時公告房屋征收補(bǔ)償方案，那么對房屋征收補(bǔ)償方案是否可以單獨(dú)起訴呢？
參考案例：（ 2018 ）最高法行申 1255 號裁定書，郭銀石訴邯鄲市政府房屋征收補(bǔ)償及行政復(fù)議決定一案
裁判要旨：在國有土地上房屋征收與補(bǔ)償過程中，房屋征收補(bǔ)償方案是市、縣級人民政府作出房屋補(bǔ)償決定的重要依據(jù)。但房屋征收補(bǔ)償方案并非針對單個權(quán)利主體，而是針對所有被征收人作出的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式。對單個權(quán)利主體的權(quán)益產(chǎn)生實質(zhì)影響的是其后作出的房屋征收補(bǔ)償決定。并且在被征收人對房屋征收補(bǔ)償決定依法提起行政訴訟，人民法院對房屋征收補(bǔ)償決定審查時，也將一并對征收補(bǔ)償方案的合法性進(jìn)行審查。換言之，房屋征收補(bǔ)償方案的效力已被房屋征收補(bǔ)償決定所吸收，被征收人完全可以通過起訴房屋征收補(bǔ)償決定維護(hù)自己的合法權(quán)益……但房屋征收補(bǔ)償方案是房屋征收補(bǔ)償決定的前置階段性行為，屬行政程序尚未終結(jié)的不成熟的行政行為，并不單獨(dú)對外產(chǎn)生效力。人民法院單獨(dú)對補(bǔ)償方案進(jìn)行審查，也不符合訴訟經(jīng)濟(jì)、便利的原則。
律師意見：房屋征收補(bǔ)償方案，并非針對某個權(quán)利主體，而是對所有被征收人作出的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式。對單個權(quán)利主體權(quán)益產(chǎn)生實際影響的是之后作出的征收補(bǔ)償決定或簽訂的征收安置協(xié)議。如果對征收決定不服的，可起訴，在審查征收決定及征收補(bǔ)償決定合法性時，會全面審查決定的公告，同時要對征收補(bǔ)償方案的合法性一并審查，比如對作出方案的法律依據(jù)及五大程序。就是說，征收補(bǔ)償方案的效力已經(jīng)被征收補(bǔ)償決定的效力一并吸收，因此，可通過起訴征收決定，來維護(hù)自己的合法權(quán)益。因此，房屋征收補(bǔ)償方案是房屋征收決定的一部分，不可單獨(dú)起訴房屋補(bǔ)償方案。
實踐中，某個區(qū)政府下達(dá)紅頭文件，內(nèi)容是關(guān)于征收**房屋補(bǔ)償方案的決定，與房屋征收決定一起發(fā)文，這種情況下可以就房屋征收補(bǔ)償方案起訴么？也不可訴，因為發(fā)布房屋征收補(bǔ)償方案是一種抽象行政行為，具有普遍的效力，不可訴。
四、補(bǔ)償協(xié)議簽訂后，房屋征收部門與被征收人任何一方不履行協(xié)議，另一方可提起訴訟
法律依據(jù)：《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十五條 房屋征收部門與被征收人依照本條例的規(guī)定，就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷費(fèi)、臨時安置費(fèi)或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補(bǔ)償協(xié)議。
補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。
對行政機(jī)關(guān)而言，相對人不履行補(bǔ)償協(xié)議，可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行；對相對人而言，行政機(jī)關(guān)不履行協(xié)議時，被告是房屋征收部門還是被征收房屋所在地的區(qū)、縣人民政府呢？
參考案例：（ 2016 ）最高法行申 412 號，王蘭英不服湖南省張家界市永安區(qū)人民政府不履行行政協(xié)議一案
裁判要旨：根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十五條之規(guī)定（見上文），房屋征收部門有權(quán)以自己的名義獨(dú)立行使訂立拆遷補(bǔ)償協(xié)議的權(quán)力及承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的能力。本案中永定區(qū)征收辦作為拆遷補(bǔ)償協(xié)議訂立方，具有對外獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力。因此，本案的適格被告應(yīng)為永定區(qū)征收辦，而不是永定區(qū)政府。
律師意見：被征收人不服房屋征收補(bǔ)償協(xié)議而提起訴訟，被告是簽訂補(bǔ)償協(xié)議的房屋征收部門。一方面，房屋征收部門是國家行政法規(guī)直接授權(quán)的行政法主體，有權(quán)從事國家行政法規(guī)直接授權(quán)的工作，且具有獨(dú)立承擔(dān)行政法律責(zé)任的資格和能力。另一方面，房屋征收部門是安置補(bǔ)償協(xié)議的簽訂主體。
五、征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，市、縣級人民政府依法作出補(bǔ)償決定，被征收人對該補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。
法律依據(jù)：《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十六條 房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。
補(bǔ)償決定應(yīng)當(dāng)公平，包括本條例第二十五條第一款規(guī)定的有關(guān)補(bǔ)償協(xié)議的事項。
被征收人對補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。
律師意見：在房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的情況下，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出“補(bǔ)償決定”。該“補(bǔ)償決定”與“征收決定”有聯(lián)系又不同。公民、法人或者其他組織對該“補(bǔ)償決定”不服的，可以依法提起行政復(fù)議或行政訴訟，此時的被告自然是做出出該“補(bǔ)償決定”的市、縣級人民政府。無論提起行政復(fù)議或者行政起訴，同樣要在法定期限內(nèi)提起。
六、被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
法律依據(jù)：《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十八條 被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
強(qiáng)制執(zhí)行申請書應(yīng)當(dāng)附具補(bǔ)償金額和專戶存儲賬號、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點(diǎn)和面積等材料。
律師意見：上述法規(guī)規(guī)定可知，行政機(jī)關(guān)對征收補(bǔ)償房屋的“強(qiáng)制搬遷”沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但如果行政機(jī)關(guān)越權(quán)實施強(qiáng)制執(zhí)行，當(dāng)事人便可以以實施強(qiáng)制執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟。
結(jié)語
房屋征收，涉及的部門多利益大，從拆遷時代過渡到征收時代，政府在房屋征收方面做的越來越規(guī)范，伴隨而來的是被征收人法治意識的覺醒和法治水平的提高，法治在人民的權(quán)利和政府的權(quán)力較量中成長。正所謂“人人有權(quán)，其國必行；人人無權(quán)，其國必廢。此量如日月經(jīng)天，江河行地，古今不易，遐邇無殊?！?，亙古不變。
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